perú, país agrario... ¿agrario?

"Perú, país agrario" es una frase con la que se podría resumir una idea dominante en el viejo paradigma, que consideraba al agro como el eje alrededor del cual debía ser pensada cualquier posibilidad de desarrollo nacional. Las políticas agrarias fueron orientadas a levantar economías de escala en el ámbito rural, que pudieran servir de base para la expansión del mercado interno que a su vez debía impulsar el florecimiento de una vigorosa industria nacional. Hoy día parece haberse ido al extremo opuesto. La globalización, el salto tecnológico, la preeminencia de los servicios por sobre la producción, los cambios en los patrones de acumulación, etc., han llevado a relativizar la importancia del agro y a sostener que si se quiere apostar seriamente por el desarrollo del país, hay que pensar en otros sectores.

El objetivo de la presente entrega de nuestra sección "Agenda de Fondo" va a ser precisamente dilucidar el lugar del agro en el Perú de cara al nuevo milenio. ¿Sigue siendo central? ¿En qué se expresa tal centralidad? ¿Cuál es su verdadero rostro a fines de siglo? ¿Cuáles sus problemas y posibilidades? ¿Qué se está haciendo y qué no para recuperar y/o fortalecer su importancia? Tales son, entre otros, algunos de los temas planteados.

En una primera parte, Álvaro Quijandría, Fernando Eguren y Sebastián Santayana fundamentan por qué hay que seguir pensando en el agro. Frederica Barclay, Víctor Caballero y Angélica Fort pasan una breve revista a la situación concreta y los problemas eje en el agro de costa, sierra y selva. Laureano del Castillo, Manuel Glave y Benjamín Marticorena examinan temas y políticas específicos. Por último, hemos pedido a Melitón Carbajal, director de la agencia estatal PROFINES, que presente la estrategia gubernamental de combate contra la pobreza en el sector rural, y a Carlos Monge que analice los efectos de tales políticas en la formación de ciudadanía en el campo. Todo ello viene acompañado de indicadores estadísticos preparados y analizados por Francisco Santa Cruz. A todos ellos nuestro cordial agradecimiento. (I.R.P.)

 

ES UN SECTOR DESPERDICIADO

Álvaro Quijandría Salomón*

El tema del agro sigue siendo un problema sin resolver. El actual Gobierno ha tenido ideas claras para desarrollar determinados sectores desde que nos pusimos en el camino de una economía de libre mercado. Desde 1990 a la fecha se avanzó en sectores como la minería, el turismo y los servicios, con marcos de desarrollo apropiados y realismo en las decisiones.

En agricultura, en cambio, no es que no haya habido decisiones; sí las ha habido, y al más alto nivel de Gobierno. La principal ha sido que los procesos de cambio en el campo se hagan lentamente, cuidando al extremo el aspecto social, y, dentro de esta política, derivar la inversión nueva, que es tan necesaria, a terrenos de irrigaciones, eriazos o abandonados.

Otro objetivo, también manifestado, ha sido evitar un libre mercado de tierras por temor a que los campesinos malbarateen sus tierras al transferirlas llevados por la necesidad.

Pero el tiempo va transcurriendo, y la política agraria del Gobierno no funciona. Del Estado promotor, normativo y exento de paternalismo que nos anunciaron en 1990, la realidad actual muestra que se trata del sector que más legislación pendiente tiene (Ley Forestal, de Semillas, de Sanidad, Agraria, etcétera), que en el terreno promotor ha avanzado también con lentitud extrema (la Ley de Beneficios Tributarios para el sector fue promulgada en noviembre de 1996 y reglamentada a inicios de 1998, la Ley de Agroindustria sigue en estudio, etcétera) y, por último, ha terminado siendo más paternalista que nunca (tractores chinos, semillas y abonos para algunos agricultores, compra de sus cosechas, etcétera).

La conclusión es que, si bien el Gobierno tenía un programa, no lo aplicó por privilegiar el aspecto social sobre el productivo, como si éstos se contrapusieran.

Pero los tiempos cambian y avanzan, y ahora pensamos que, queriendo o no, vamos a tener que impulsar la agricultura a mayor velocidad por cuatro razones principales.

La primera es que nuestro déficit comercial agrícola es cada vez mayor. Ya representa una carga fuerte para una economía cuya principal debilidad es la negativa balanza comercial. Debemos exportar más algodón, azúcar, café, dentro de los tradicionales, y seguir impulsando los no tradicionales al máximo de su potencial.

La segunda razón es de naturaleza urgente: se necesita generar empleo para cubrir necesidades de una población creciente. Los economistas nos dicen que es la generación de empleo más barata. Pero tengamos en cuenta que estos nuevos empleos sólo se crean haciendo una agricultura moderna y desarrollando una agroindustria eficiente y competitiva. Nuestra agricultura tradicional no es fuente de generación de empleo nuevo. La lentitud para desarrollar nuestra agroindustria es evidente: si no tomamos en cuenta el espárrago, el resto es casi nada. Se necesita urgentemente nueva inversión, y la lentitud que hasta ahora se ha aplicado no es la solución.

Tercera razón de peso: cada vez que nuestro país firma acuerdos comerciales, sean bilaterales o a través de grupos como el Pacto Andino o el Mercosur, nos ponemos en línea de partida en una competencia que tarde o temprano se va a realizar. El acuerdo comercial con Chile, por ejemplo, ha diferido a plazos de cinco y diez años los productos agrícolas “conflictivos”. Estamos seguros de que los exportadores chilenos ya están estudiando las posibilidades a futuro. Si nuestra agricultura no cambia, estaremos invadidos de productos agrícolas extranjeros, o tendremos que diferir los plazos o utilizar salvaguardas que poco defienden, pero que nos crean luego dificultades en nuestras exportaciones a través de represalias.

La cuarta razón es un objetivo del Gobierno: la lucha contra la extrema pobreza. Y ésta se concentra en el sector rural que depende de una agricultura o ganadería económicamente inviable en muchos casos, y que tiene que seguir siendo sostenida por el Estado con proyectos como FONCODES, FEAS, PRONAMACHCS, etcétera.

Creemos que el agro seguirá siendo central en el Perú. El 30% de nuestra población depende del sector rural, que sólo genera 12% del producto bruto interno y 0,8% de la recaudación fiscal, y que ha recibido a la fecha 0,11% de la inversión extranjera realizada en los últimos años. Es evidente que se trata de un sector pobre. Pero también es un sector desperdiciado, con oportunidades no aprovechadas, lleno de políticas cortoplacistas. Es necesario destrabar su desarrollo, propiciar inversión y hacer que sea un sector realmente productivo para el país. Y cada vez con más urgencia.

*          Presidente de la Asociación de Empresarios Agrarios del Perú.

 

Que haya perdido

peso no significa que

no sea central

Fernando Eguren*

El que lo rural y agrario hayan ido perdiendo peso en la sociedad y economía del Perú, no debe llevar a la conclusión de que el agro no es central. Esta afirmación puede fundamentarse de muchas maneras.

Acudiré a la más fácil: un sector como el minero genera 48% de las exportaciones (ver cuadro), pero da trabajo a 0,6% de la población económicamente activa (PEA) del país. El sector agropecuario participa del 10,5% de las exportaciones, pero da empleo a cerca de 28% de la PEA.

Un incremento de la inversión minera genera nuevas fuentes de trabajo, pero en un porcentaje insignificante. Una política promotora del Estado, que logre sinergias con el sector privado, que estimule la descentralización, las inversiones y la modernización de la agricultura empresarial y familiar, así como el desarrollo de la agroindustria, podría multiplicar el valor de la producción agropecuaria y de las exportaciones, crearía más empleo y tendría mucho mejores efectos redistributivos del ingreso que una estrategia centrada, por ejemplo, en el desarrollo minero o pesquero.

El potencial del desarrollo agropecuario para estimular el desarrollo regional es probablemente mayor que el de cualquier otro sector económico, incluyendo el minero, que suele tener características de enclave.

Esta comparación, obviamente, no concluye en que no debe darse importancia al sector minero; de lo que se trata es de destacar la relevancia y las potencialidades del sector agrario.

No sólo es grande el potencial agrario, sino también el forestal. Según el cálculo hecho por ingenieros forestales, existen aproximadamente 2,5 millones de hectáreas forestables con variedades comerciales –principalmente pinos y eucaliptos para la industria de celulosas y papel– en la sierra; la mayor parte de ellas son tierras de laderas de propiedad de las comunidades campesinas. Chile, con 1,8 millones de hectáreas forestadas, exporta más de 2 mil millones de dólares de derivados de maderas.

Existen inversionistas nacionales y extranjeros interesados, y si su inversión se concreta ello significaría una inyección sin precedentes de inversión privada en esa región que beneficiaría a las comunidades campesinas y a las regiones donde se ubican.

Sin embargo, las dificultades para ejecutar un proyecto tan ambicioso son grandes: no es un problema menor el cómo asociar inversionistas y comuneros, dando a unos y otros las garantías de que los derechos y responsabilidades consignados en un contrato de largo plazo serán cumplidos.

Nuevamente, aquí la presencia del Estado es importante, tanto para dar las normas que permitan nuevos tipos de asociación como para crear un sistema de administración de justicia eficiente y confiable.

Podemos seguir agregando argumentos que fundamenten la importancia del agro: la seguridad alimentaria del país depende en mucho del desarrollo de la agricultura: su relativo estan­ca­mien­to en relación con el crecimiento demográfico obliga al país a importar anualmente más de mil mi­llones de dólares en alimentos; el desarrollo del sector sería la manera más eficaz de combatir la pobreza extrema, que tiene una presencia abrumadora en las áreas rurales; el desarrollo del sector contribuye a consolidar la descentralización del país, etcétera.

Pero para todo ello se requiere visión de largo plazo y decisión política, y existe un preocupante déficit de ambas.

*          Director de CEPES.

 

todavía se espera

del ingeniero

Sebastián Santayana Vela*

Primera idea: La participación del sector agropecuario en el producto bruto interno (PBI) no es una de las más importantes; por lo tanto, no es correcto decir que el Perú es un país agrícola o agropecuario. Existen otros sectores como minería, industria y pesquería, cuya participación en el PBI y la balanza comercial es más importante.

Segunda idea: La balanza comercial en el sector es negativa, es decir, el nivel de las importaciones (alimentos de origen agropecuario) es mayor que el de las exportaciones. Así, por ejemplo, en 1997 el valor FOB de las importaciones de los principales productos agropecuarios fue de mil trece millones 733  mil 200 dólares americanos, mientras que el valor FOB de exportación de los principales productos agrícolas fue de 793  millones 401 mil 700 dólares americanos (Fuente: Estadística Agraria del Ministerio de Agricultura).

Tercera idea: La producción agropecuaria, en general, es de mayor riesgo e incertidumbre que la de otros sectores productivos. Está muy expuesta a los avatares de los cambios climáticos. El último fenómeno El Niño (1997-98) lo ha vuelto a demostrar. Los mayores daños ocasionados por los desbordes e inundaciones, consecuencia de este fenómeno hidrometeorológico, han sido en la infraestructura de producción agropecuaria y agroindustrial. Las pérdidas económicas sufridas en el sector han sido las mayores, por la destrucción de vías de acceso, sistemas de riego y drenaje, tierras de cultivo, etcétera, y por la disminución espectacular de los rendimientos en casi todos los cultivos debido a las variaciones climáticas.

Cuarta idea: El mercado nacional de ciertos productos agrícolas, sobre todo los perecibles (hortalizas), es demasiado sensible a los cambios en los niveles de producción y productividad. Pequeños incrementos en los niveles de producción deprimen rápidamente los precios respectivos. El mercado externo es menos sensible a estos cambios, pero es demasiado exigente en los niveles mínimos de abastecimiento y la calidad de los productos.

Quinta idea: En el Perú se puede hablar de que existe una agricultura empresarial, agroin­­dustrial y de exportación (por ejemplo, productores de espárragos) que constituye un pequeño porcentaje del total. Por otro lado, existe una agricultura de subsistencia, que constituye la mayor parte del sector agrícola nacional. En esta última categoría se encuentran los pequeños y medianos productores, sin acceso al crédito ni a la tecnología, sin asistencia técnica y sometidos a los infames sistemas de comercialización locales.

Sexta idea: La depresión económica en el campo repercute en los sistemas educativos y de desempeño profesional. En las universidades y centros de preparación superior tecnológica, las carreras relacionadas con el sector agropecuario (Agronomía, Zootecnia, Ingeniería Agrícola, entre otras) están perdiendo vigencia frente al impulso de nuevas carreras en las áreas de gestión, administración, márketing, etcétera. En el ejercicio profesional, las oportunidades de trabajo son también menores y muestran las remuneraciones más bajas.

Sétima idea: Los peruanos, y más aún la población rural, esperaba que con un ingeniero agrónomo en la Presidencia de la República, las condiciones del sector agropecuario iban a mejorar, por lo menos en un pequeño porcentaje. Todavía se espera el impulso que el Gobierno pueda ofrecer al sector a través del saneamiento legal y titulación de los predios rurales; acceso a fuentes de financiamiento preferenciales; asistencia técnica y capacitación; etcétera.

*          Decano de la Facultad de In­geniería Agrícola de la Universidad Nacional Agraria La Molina.

 

agro andino:

necesidad de ampliar las relaciones salariales

Víctor Caballero Martín*

Uno de los problemas más serios por los que atraviesan las familias campesinas andinas es el relacionado con el empleo agrícola. Se trata de un tema poco estudiado pero no por eso menos importante, puesto que a pesar del constante proceso migratorio del campo a la ciudad, que afecta fundamentalmente a la fuerza laboral joven, en las zonas rurales andinas –y de manera particular en la actividad agropecuaria– se concentra todavía cerca de un tercio de la población económicamente activa, así como de la población económicamente no activa mayor de quince años. (En esta última categoría se ubica la población dedicada al hogar, estudiantes y los que no tienen empleo.)

Los estudios sobre el empleo han sido poco prolijos cuando señalan que en las zonas rurales el problema del desempleo es bajo. Ciertamente, la cifra de desempleados en las zonas rurales no llega a 2%. Sin embargo, en la categoría población económica no activa mayor de quince años se concentraba 49% del total de la población rural mayor de quince años; vale decir, cerca de 50% del total de la población está desocupada.

Pero el problema del empleo en las zonas andinas tiene que ser visto también desde otro punto de vista, incorporando en el análisis otro hecho fundamental: que siendo la agricultura la actividad que concentra el mayor número de trabajadores, el problema consiste en que éstos son sobre todo trabajadores no remunerados (véase el Mapa de trabajadores familiares no remunerados). O, dicho de otra manera: la agricultura andina tiene una enorme dificultad para proporcionar ingresos que sustenten una ampliación de la población asalariada.

El crecimiento del empleo asalariado en el campo es síntoma de vitalidad; muestra la capacidad de la actividad agropecuaria de ampliar el mercado laboral y de pagar en dinero. Por el contrario, en términos estrictamente económicos, el incremento o la persistencia de una amplia proporción de relaciones laborales como la minka, el ayni o el trabajo al partir, es síntoma de la debilidad de la agricultura para ampliar las relaciones salariales.

El trabajador andino requiere dinero porque para cubrir sus necesidades básicas se inserta en relaciones de mercado en las que aquél es indispensable. A su vez, el incremento de las relaciones salariales constituye un indicador de reactivación económica.

El tema de discusión, entonces, tiene que referirse a la capacidad de la agricultura andina de ampliar la demanda de mano de obra asalariada. A ocho años del ajuste estructural, es evidente que la agricultura andina no ha podido reactivarse, como lo es asimismo que no se han ampliado las relaciones salariales en el campo.

A pesar del abaratamiento de la mano de obra (los jornales en el campo no pasan los 15 soles diarios), consecuencia de la reducción del nivel de vida o de la calidad de vida de la población, resulta evidente que los propietarios agropecuarios
–pequeños y medianos– tienen enormes dificultades para pagar inclusive jornales bajos.

Dada la crisis de la agricultura andina, es poco probable que se produzca una mejora no sólo de los jornales, sino de la demanda de mano de obra asalariada.

En estas condiciones de carencia de dinero o de ingresos monetarios, resultan saludables las políticas de generación de empleo a través de obras públicas. Pero más saludable sería que a quienes trabajan en estas obras, algunas de ellas denominadas de solidaridad, se les pagasen sus jornales en dinero, pues hoy se les remunera con alimentos.

*          Secretario ejecutivo del Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA).

 

La Amazonía: No uno

sino varios agros

Frederica Barclay*

Los peruanos en general tenemos poquísima familiaridad con la Amazonía, y cuando se habla del agro amazónico a menudo se tiene como único referente a la –mayormente ilegal– economía cocalera, con su impresionante expansión en la década de 1980, enorme peso en la economía nacional y gravitante influencia en la vida institucional del país.

Este artículo subraya la idea de que el agro amazónico es muy heterogéneo en términos del tipo de productos y sus mercados, sus productores, los contextos institucionales en que operan y de sus niveles de rentabilidad y capitalización. De ahí que las medidas para promover el agro amazónico tengan que prestar atención, necesariamente, a tal heterogeneidad.

Un primer tipo y contexto del agro amazónico es el de los espacios regionales donde, en unidades agropecuarias medianas y pequeñas, se producen cultivos de cierta rentabilidad, como el café, arroz bajo riego y frutales (cítricos, paltas, etcétera), que dan lugar a un amplio mercado de trabajo eventual, cuentan con circuitos de mercadeo bien establecidos y mecanismos relativamente estables de financiamiento, y con sistemas y plantas de tratamiento poscosecha. A su interior, a su vez, estas zonas de producción son heterogéneas por sus distancias del mercado y grados de deterioro ambiental, lo que resulta en niveles variables de rentabilidad.

Estas áreas atravesaron épocas difíciles con la presencia de Sendero Luminoso y el MRTA y la desaparición del crédito de fomento, pero hoy en día han retomado su vitalidad, ayudadas en gran parte por la construcción y mejora de las carreteras.

Hay otro de tipo de espacios (regionales, menos articulados a la economía nacional) donde la producción está fundamentalmente a cargo de pequeños productores que combinan la agricultura de panllevar y de maíz amarillo duro con la extracción de recursos forestales (maderables, medicinales, alimenticios) y la pesca. La producción agrícola tiene como destino, cuando no la subsistencia, los mercados urbanos de la región, con precios muy inestables y bajísima rentabilidad.

No es que estas áreas apenas se estén incorporando a los circuitos mercantiles, sino que, tras haber sufrido sucesivos ciclos de auge y depresión, no han encontrado un modelo que articule más beneficiosamente a la ciudad con el campo, permita la capitalización de éste y asegure una mayor estabilidad. En estas áreas se concentran los pobres extremos de la región.

Este tipo de espacios sufrió un pachacutik con la desaparición del Banco Agrario, ECASA, ENCI y los precios de garantía, que a su vez trajeron consigo la desactivación o debilitamiento de los comités de productores. El próximo escenario de cambio está próximo con la entrada en vigencia del acuerdo de ITTO que excluirá la comercialización de madera de bosques o manejados (en este momento todos los bosques en explotación), por lo que hoy en día hay en muchas áreas una extracción a mansalva.

Por último están los espacios cocaleros, a veces enclavados en uno y otro de los espacios regionales. Las cifras oficiales hablan de una reducción del 40% de la superficie en coca, pero no sabemos qué ha significado esto para tales áreas en términos de los ingresos de los productores y los dinámicos mercados eventuales de trabajo.

Para reintegrar estos espacios a la economía legal, recuperar la inversión de algunos de los más costosos proyectos especiales de selva y paliar el impacto local de la caída de los precios de la coca, se ha empezado a trabajar en el diseño de estrategias para promover cultivos alternativos. Se espera que estas estrategias, basadas en la identificación y desarrollo de nuevos cultivos con potencial de industrialización y exportación (palmitos, camu camu, uña de gato, etcétera) atraigan a empresarios de dentro y fuera de la región y puedan beneficiar a otras áreas.

Entre las ventajas de este enfoque está el intento de un desarrollo simultáneo de diversas opciones que pueden ser aprovechadas a diversa escala. Sin embargo, sin un conocimiento adecuado de los contextos institucionales de la producción, su financiamiento y comercialización, y con los lentos resultados en el nivel del desarrollo de la infraestructura para la transformación de esta producción, la iniciativa corre el riesgo de no alcanzar a estos sectores deprimidos, de quedar en buenas intenciones o de devenir en un episodio de auge y depresión como los del pasado. Después de todo, todos los países amazónicos están intentando a la vez una estrategia equivalente.

*          Antropóloga y Consultora.

 

el agro  de la

costa norte: potencial seriamente afectado

Angélica Fort*

La riqueza de sus suelos y su posición estratégica para la exportación, acompañadas de una adecuada infraestructura de riego y de comunicaciones, ubican a Piura entre los espacios con mayor potencial de desarrollo agrícola del país.

Sin embargo, este potencial ha sido seriamente afectado por el fenómeno El Niño, que ha originado enormes daños principalmente en las vías de comunicación (131,3 millones de dólares) y en las áreas agrícolas e infraestructura de riego (41,5 millones de dólares). Ambos rubros representan 79,3% del total de pérdidas, según la valorización oficial reportada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática para el departamento de Piura (217,9 millones de dólares).

Pero las pérdidas en el agro no se limitan a daños en la infraestructura: el efecto más grave se dio en la economía de las familias campesinas. Considerando sólo los principales cultivos, las pérdidas de los agricultores serían de alrededor de 30 millones de dólares. La drástica reducción de los rendimientos del algodón en 1997 por efectos de la tropicalización del clima habría implicado una pérdida de 18 millones de dólares, y los jornales dejados de emplear por la reducción de las siembras de arroz, algodón y maíz durante el período lluvioso estarían valorizados en 25 millones de dólares. La amplia campaña arrocera en el segundo semestre de 1997 permitió amortiguar parte de las pérdidas, pues generó cerca de 13 millones de dólares adicionales a los ingresos netos registrados en campañas anteriores.

Si bien los trabajos de reconstrucción y rehabilitación de infraestructura física ya se han iniciado –aunque con ciertas demoras–, para lograr la reactivación del sector es necesario aplicar paquetes integrales de apoyo a los agricultores, paquetes que involucren crédito, organización, asistencia técnica y apoyo en la comercialización.

Con ese motivo, un grupo de instituciones miembros del Consejo Departamental por la Reconstrucción de Piura (CODERP) hemos estado trabajando una propuesta que incorpora estos elementos y que requiere del apoyo decidido del Estado.

La principal limitación para la reactivación del agro es hoy el acceso a una adecuada fuente de financiamiento, especialmente en el caso de los pequeños productores. Por ello, sería necesario el aporte del Estado para constituir un fondo de garantía en efectivo que sirva para complementar las garantías propias del agricultor ante la banca privada.

Para mejorar la producción y rentabilidad, y, con ellas, las posibilidades de devolución de los créditos, los agricultores, previamente organizados, recibirían de manera obligatoria la asistencia técnica y comercial de entidades especializadas de servicios a la producción agrícola (organizaciones no gubernamentales, universidades o empresas privadas, debidamente calificadas). Los agricultores pagarían por los servicios recibidos, así como la totalidad de los intereses de mercado.

Este modelo, que ya ha tenido éxito a pequeña escala con fondos de la cooperación internacional, permite acercar paulatinamente a los pequeños productores a la banca, hasta que puedan prescindir del fondo de garantía externo y avalarse sea por un fondo de garantía personal, sea por su propio historial crediticio.

Si se lograse que la banca financiara un monto tres veces superior al del fondo de garantía, se necesitarían 31 millones de dólares para constituir el fondo. Ello permitiría financiar a la totalidad de pequeños productores con entre 1,5 y 10 hectáreas bajo riego de la costa de Piura: alrededor de 35 000 productores con un total de 117 mil hectáreas. Con el apoyo adecuado, este sector de la pequeña agricultura no sólo puede ser económicamente rentable, sino que tiene un enorme potencial para redistribuir riqueza entre otros sectores del ámbito rural mediante la contratación de mano de obra y como propulsor del consumo de bienes y servicios producidos en sus áreas de residencia.

*          Investigadora de CIPCA, Piura.

 

Formalización de la propiedad rural

Laureano del Castillo*

Los cambios operados en materia de legislación agraria en los últimos años han hecho que el derecho de propiedad vuelva a tener la mayor importancia en nuestro país. La Constitución de 1993 otorga las máximas seguridades y garantías al propietario de la tierra, lo que se refleja también en las leyes dictadas desde entonces. En ese nuevo marco normativo, la probanza del derecho de propiedad adquiere la mayor importancia luego de décadas en las que se privilegió la posesión de la tierra como prueba del derecho de propiedad agraria (bajo el lema “la tierra es de quien la trabaja”).

Al mismo tiempo, el cierre del Banco Agrario y de otros mecanismos crediticios determina que el acceso de los propietarios a préstamos formales se concentre básicamente en los bancos y otras entidades financieras. Para tener seguridad de recuperar lo prestado, los bancos exigen a los prestatarios contar con su título de propiedad de la tierra. De esta manera, en los actuales tiempos es necesario demostrar que se es propietario, para lo cual el título de propiedad resulta el documento más adecuado, si no el único.

Pero el estado de la titulación de la propiedad en el Perú dista mucho de lo que podríamos llamar una situación óptima. De acuerdo con las cifras del III Censo Nacional Agropecuario, realizado en 1994, existen en el país 1 745 773 unidades agropecuarias, distribuidas en 5 millones 721 mil 113 parcelas. De esas más de cinco millones de parcelas, según el Censo Nacional Agropecuario, 4 741 391 están tituladas, mientras que sólo 979 772 habrían estado tituladas e inscritas en los registros públicos.

El reconocimiento de esa difícil situación y los anuncios de que la tierra puede usarse como un medio para acceder a créditos han hecho que el Gobierno adopte como una responsabilidad lo que se denomina la formalización de la propiedad agraria. Para enfrentar este serio problema se cuenta con un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo –BID–, pero éste se orienta a la formalización de la propiedad rural de los propietarios individuales. La meta se fijó en entregar títulos a un millón de parcelas y además entregarlos inscritos en los registros públicos, de modo de darles el máximo de seguridad que nuestras leyes reconocen.

Lo avanzado en dos años ha sido, sin embargo, menor de lo que se había planificado. Ello tiene que ver con varios factores, pero sobre todo con las complejidades de llevar adelante un proceso masivo de titulación y regularización de la propiedad, debido a la infinidad de situaciones que se pueden plantear y de hecho se han presentado a los ejecutores del proyecto, lo que los ha obligado a dar una serie de normas y directivas para adecuarlos al proceso.

En parte, el poco avance del proceso de saneamiento se explica por la limitada difusión del proceso y por el desconocimiento de los beneficiarios de las ventajas de contar con título.

Debe destacarse que en este esfuerzo estatal no se ha incluido a las comunidades campesinas. De acuerdo con las cifras del Censo Nacional Agropecuario de 1994, las 5 680 comunidades campesinas existentes en el país concentran más de 14 millones de hectáreas de tierras agropecuarias, lo que significa casi 40% de la superficie censada. Ellas también requieren sanear su propiedad, más aún si la legislación de los últimos años, en cierta forma, invita a sus integrantes a dividir las tierras comunales y a adjudicarlas en forma individual. Pero sólo 53% de las comunidades tendría su título de propiedad registrado, mientras que el resto los tiene sólo en trámite.

Es en el caso de las comunidades campesinas donde puede tener mayores efectos un esfuerzo superior para sanear sus propiedades. Ellas aportan cerca de la tercera parte de la producción de alimentos en el país, pese a que la mayoría está en situación de pobreza. El saneamiento de la propiedad comunal puede liberarlas del lastre de la inseguridad y de juicios que en muchos casos se mantienen por décadas, con frecuencia enfrentando a comunidades entre sí.

Lo que faltaría, en lo fundamental, sería la decisión del Gobierno.

*          Investigador de CEPES.

 

 

PEQUEÑA PROPIEDAD

En EL AGRO: 

¿DEMOCRACIA O

PAUPERIZACIÓN?

Manuel Glave Testino*

Después de treinta años de procesos de reforma agraria, tanto la dirigida por el Estado durante la década de los setenta como la inducida por las fuerzas del mercado en los noventa, uno de los resultados concretos ha sido el predominio de la pequeña propiedad. Más de la mitad (55%) de las unidades de producción agropecuaria del país tienen menos de 3 hectáreas; este porcentaje llega a 84% para las unidades menores a las 10 hectáreas, mientras que solamente 3% de las unidades de producción poseen más de 50 hectáreas.

El Perú es hoy un país de pequeños productores agropecuarios. ¿Es esto un indicador de la democratización de la propiedad de la tierra? ¿Cuáles son las tendencias de largo plazo? ¿Cuáles son los sesgos de las políticas centrales?

En los últimos años ha quedado bastante claro que las políticas públicas de apertura y liberalización no han sido consistentes en lo que se refiere al mercado de tierras. Mientras en la costa se han hecho grandes esfuerzos para promover un proceso de mayores flujos de inversión privada a través de proyectos especiales de riego, normas que faciliten la apertura del mercado de tierras en comunidades de costa e incentivos tributarios, en la sierra se mantiene una política proteccionista hacia las comunidades.

Hace unas semanas el ingeniero Fujimori declaró en Bucarest que en la sierra peruana, mientras las tierras no recuperen su valor de mercado, éste no puede ni debe ser abierto. Es por eso que los organismos públicos encargados de los procesos de saneamiento de la propiedad de la tierra, el PETT y la SUNARP, sólo estarían haciendo su trabajo para los predios individuales, dejando pendiente una tarea fundamental como es el saneamiento integral de las comunidades.

Por ahora, el liberalismo agrario sólo sería practicable en la costa, inclusive necesitando de una ley de promoción que otorga una serie de incentivos a la inversión en el sector.

Como resultado de estas políticas, algunos analistas consideran que la tendencia en los próximos años es hacia la concentración de la propiedad en la agricultura de costa. Sin embargo, esto aún no se está observando.

En la costa se mantienen proporciones similares a las de todo el país, con más de 50% de productores con menos de 3 hectáreas. Más bien, lo que sí viene ocurriendo en el caso de la costa norte es que las políticas de promoción de la inversión y apertura del mercado de tierras comunales se ponen en marcha violentando el derecho de propiedad de las comunidades, en particular en aquellas donde aún no se ha saneado su propiedad. Tales son los casos de las comunidades de Olmos y Catacaos; e inclusive en el mismo proyecto Chavimochic se ha utilizado terrenos comunales no saneados.

El hecho de que 84% de productores agropecuarios sean pequeños, si bien nos dice que hay una base a partir de la cual se puede construir una sociedad democrática donde el derecho al acceso y usufructo de la tierra es ejercido con absoluta libertad, no significa que estos pequeños productores estén en condiciones de impulsar un proceso de crecimiento y acumulación. La viabilidad económica de aquellos 55% de productores con menos de 3 hectáreas ha sido cuestionada no sólo por la banca comercial sino también por los organismos de desarrollo. Son considerados por algunos como productores deficitarios, y por otros como productores de subsistencia (o infrasubsistencia en los casos de menos de 1 hectárea cultivada). Representan un indicador de la pobreza y pauperización del sector antes que de un proceso de democratización.

Las políticas de promoción del sector no los alcanzan, la banca comercial ni los considera, y cada vez menos proyectos de promoción del desarrollo rural los toman como sus beneficiarios directos. Para muchos, estos pequeños productores deberían ser sujetos de crédito de una banca pública de desarrollo. Similar proceso ocurre con el aumento del trabajo asalariado en al agro, tendencia observada en la última década; no se trata de un indicador de modernización capitalista, sino, más bien, del resultado del empobrecimiento rural de la década pasada, y del cual el tibio liberalismo agrario de los noventa no ha podido salir.

*          Profesor del Departamento de Economía de la PUCP, e investigador de GRADE. Presidente del SEPIA.

 

tecnologÍa y agro de cara al nuevo milenio

Benjamín Marticorena*

La modernización del agro significa aplicar tecnologías que permitan una actividad agraria más eficiente que la que ha estado en uso, para alcanzar estos cuatro resultados: 1) favorecer una mayor productividad (mayor masa de producto por unidad de superficie cultivada); 2) permitir mayor calidad de los productos agrícolas (calidad nutricional, adaptación a procesos de transformación industrial, etcétera, según el destino de cada producto); 3) preservar la salud ocupacional de los trabajadores agrarios durante las tareas productivas (tecnologías inocuas para los directamente involucrados en esta actividad); y, 4) asegurar la calidad del medio ambiente (tecnologías que no afecten la continuidad permanente de los ciclos de los nutrientes básicos, componentes orgánicos, metabolitos y agua).

Cada uno de estos objetivos es tan importante como los demás y, en conjunto, garantizan la continuidad, en un largo plazo, de los beneficios de la actividad agrícola, que es lo que –sin ser un concepto nuevo pero sí más ampliamente reconocido– está denominándose en estos tiempos "desarrollo agrario sostenible".

Así, pues, el itinerario tecnológico que se siga para modernizar el agro dependerá tanto del frío mercado cuanto de la orientación de quienes toman las decisiones para normar y apoyar las actividades de este sector productivo. En nuestro concepto, dado que de la producción agraria depende toda la sociedad, la selección de tecnologías agrícolas debe hacerse sobre la base de imaginar el país como una entidad permanente y no reducir la visión de lo agrícola a un sumario de acciones de emergencia, o de adaptación a las exigencias de intereses parciales de uno solo de los sectores involucrados.

Esto también nos lleva, frente a la necesidad de tomar decisiones tecnológicas, a responder a una pregunta fundamental de política: ¿qué privilegiar? El distinguido agrónomo Miguel Holle ha respondido que, a su juicio, la orientación axial de la política agraria peruana debe ser la de dar prioridad al suministro de agua y asegurar la calidad de los suelos de cultivo. Esta u otra respuesta (como podrían ser, por ejemplo, privilegiar la inserción más competitiva en el mercado internacional, la rentabilidad crematística u otra) dan lugar a distintas opciones de selección tecnológica.

Un elemento esencial para la selección tecnológica es la observación del espacio físico y social de aplicación. Cada conjunto de componentes agronómicos y sociales básicos (agua, relieve, suelo y factores climáticos disponibles, organización y preferencias de la población) es específico, y la selección tecnológica correspondiente debe resultar de un análisis local para tales condiciones ambientales y sociales. Esta observación nos aleja de dogmas reiterados que generalmente conducen al fracaso de las aplicaciones tecnológicas en el agro: en realidad, no interesa si las tecnologías son nativas, criollas o importadas, ni si son antiguas o recientes. Lo que importa es en qué medida favorecen el logro de resultados como los que enunciamos al inicio.

Dicho esto, en los estudios de los analistas nacionales el tema de la actualización tecnología-agro evoca inmediatamente los siguientes campos: 1) agroquímicos (y/o sustitutos orgáni­cos); 2) tecnologías de riego; 3) he­­rra-mientas y máquinas para las labores de la tierra; 4) control de suelos; y,
5) disponibilidad de energía adecuada a las distintas actividades del trabajo agrícola.

Cada uno de estos campos demanda un análisis propio para cada lugar, pero también requiere un conjunto de investigaciones pertinentes que deben estar a cargo de personal científico-técnico bien calificado. Los resultados de las investigaciones son el fundamento de la selección tecnológica. Lo que queremos decir es que una verdadera transferencia tecnológica no se produce por la simple compra de equipos modernos y su traslado a los campos de producción. Dicha transferencia sólo puede darse en la medida en que haya quienes la puedan emplear expertamente después de adaptarla y transformarla en lo que sea necesario para las condiciones locales de trabajo.

En materia de tecnología agraria el Perú tenía, hasta hace treinta años, una notable mejor ubicación que la actual entre los países de Sudamérica. El casi completo abandono de la promoción de la investigación científica por parte del Estado y la escasa intervención del sector privado en este mismo campo, determinan el retardo tecnológico que se observa en la mayor parte de la actividad agrícola nacional. Es urgente una profunda reforma política del agro, que conduzca no sólo a recuperar lo perdido, sino a alcanzar niveles de excelencia. Es la exigencia de la modernidad.

*          Catedrático de la Universidad Nacional de Ingeniería.

 

La estrategia del gobierno contra la pobreza

Melitón Carbajal*

El Ministerio de la Presidencia creó el Proyecto para la Focalización de la Inversión Eco­nómica y Social (PROFINES), con el objeto de coordinar interinstitucional e intersectorialmente la Estrategia de Lucha Focalizada contra la Pobreza Extrema entre 1996 y el 2000. Su meta es reducir en 50% el número de peruanos que viven en condiciones de pobreza extrema.

La reducción de la pobreza requiere de un entorno económico estable y de crecimiento sostenido que incida en la mejora de los ingresos de la población. Paralelamente, se necesita de un eficiente programa de inversión social que, sobre la base de una adecuada focalización, oriente la inversión del Estado hacia aquellos proyectos que permitan superar las condiciones críticas de la pobreza extrema, racionalizando así la asignación de los recursos.

Pobres, pobres extremos y focalización

El mecanismo de focalización aplicado se basa en una dimensión geográfica (ubicar las áreas más pobres) y en una dimensión demográfica (dónde vive el mayor número de pobres). De esta forma, la identificación de necesidades y carencias en el nivel distrital e intradistrital constituye uno de los principales y más novedosos aportes de la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema.

Según el Instituto Cuánto, la incidencia de la pobreza total en el país ha sido en 1997 de 50,7%; esto significaría que la mitad de la población se encuentra en situación de pobreza. Del mismo modo, señala que el índice de pobreza extrema está en 14,7%; esto quiere decir que de cada 100 personas, 15 se encontrarían en situación de pobreza extrema (cuadro 1)

Cuando hablamos de la incidencia de la pobreza extrema, nos referimos a la proporción de personas que se encuentran en situación de pobreza extrema respecto de un mismo ámbito geográfico. Así, en el cuadro 2 se observa que el índice de 14,7% se refiere al ámbito nacional; el índice es 2,4% cuando tomamos como referencia Lima metropolitana; 7,5% si es resto urbano, y 31,9% si el ámbito es el área rural (cuadro 2)

Analizando la distribución espacial de la pobreza –o sea, cómo se distribuye la pobreza en los distintos ámbitos– vemos que del total de pobres extremos en todo el país (3 569 498), 4,7% vive en Lima metropolitana (167 259), 18,4% está en el resto urbano (658 292) y 76,9% reside en el área rural (2 743 947) (cuadro 3)

Así, se han identificado 419 distritos que albergan a 60% de los pobres extremos. En cada uno de estos distritos focalizados, el componente local de la estrategia contempla la elaboración de planes de acción prioritarios en los niveles local y distrital, como base para la orientación de las inversiones en el marco de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza Extrema.

¿Qué tiene de nuevo PROFINES?

Enfoca la Estrategia de Lucha contra la Pobreza Extrema como parte del desarrollo regional, que incluye no sólo programas orientados a proveer o mejorar la infraestructura básica, sino también propuestas que tiendan a dinamizar la base productiva y permitir que la población acceda a mayores empleos e ingresos.

Conceptualiza el desarrollo regional como un proceso deliberado a partir de la definición de objetivos a mediano plazo, basado en estrategias regionales de dinamización de la base productiva y de reducción de la pobreza, para cuyo efecto se promueven mecanismos de concertación para la identificación, jerarquización y financiamiento de los programas sociales y productivos, asegurándose que existan políticas adecuadas y propiciando desde la primera etapa (planificación y pre-inversión) el fortalecimiento institucional de los organismos públicos y privados.

Refuerza el diseño de los programas de desarrollo regional, incluyendo la descentralización de actividades y la activa participación de los beneficiarios.

Estrecha la coordinación con otros sectores y la cooperación técnica y con organizaciones de desarrollo de nivel nacional, regional y municipal.

Presta más atención a la ejecución, seguimiento e impacto de las acciones, fortaleciendo a los ejecutores en los ámbitos del municipio y la comunidad.

PROFINES se define como un proyecto innovador, capaz de contribuir a la descentralización, estimulando en cambio la incorporación de la base social y del sector privado e incentivando los mecanismos de mercado de reducción de la pobreza.

En concordancia con estos criterios, la estrategia interviene a través de dos pilares:

1. Proyectos de infraestructura social y económica, especialmente aquellos vinculados con servicios de salud, educación, saneamiento básico, vías de acceso, pequeñas irrigaciones, electrificaciones y apoyo alimentario. A escala local permitirán apoyar a los distritos más pobres a organizarse para identificar y ejecutar acciones necesarias para tener mejores condiciones de vida y mayores oportunidades de desarrollo.

Para la implementación de este componente se están elaborando los Planes de Acción Local, para lo cual el Ministerio de la Presidencia ha firmado convenios con instituciones especializadas en este trabajo, las que vienen asesorando a la población en la elaboración de su plan. Con los planes elaborados, la población, con la asesoría del Ministerio de la Presidencia, gestionará la asistencia técnica y económica para ejecutar los proyectos que forman parte de su plan.

2. Proyectos productivos. Contempla la implementación de programas y proyectos de tipo productivo orientados a la creación y fortalecimiento del empleo en los distritos seleccionados; para ello se emplearán estrategias que consideren la participación privada con base en las particularidades socioeconómicas de las regiones; esto es, sus potenciales recursos, la experiencia de su gente, la existencia de mercados para la producción local, las iniciativas privadas y comunitarias.

Las acciones estratégicas de PROFINES

1. Promoción de políticas favorables. PROFINES puede promover un ambiente favorable a las iniciativas de política y de acción en torno a la pobreza rural mediante: la realización de estudios y diagnósticos; la organización de talleres para relevar opciones de políticas rurales; el intercambio de experiencias a partir de iniciativas exitosas en dicha marcha.

En este diálogo PROFINES puede colaborar en la definición de políticas positivas para los sectores rurales pobres, estimular la asignación de recursos y el diseño de programas a favor de la población en condiciones de pobreza, de la generación de empleos rurales no agrícolas y de la formación de capital humano.

2. Fortalecimiento de la institucionalidad local. Las intervenciones de PROFINES pueden incrementar la capacidad negociadora y la capacidad técnica de agentes locales de desarrollo del sector público y privado, contribuir a la descentralización de los órganos de decisión y de asignación de recursos, e incentivar la formación de redes y alianzas interinstitucionales. Asimismo, a través de asesorías se podría colaborar con la formación de capacidades profesionales y el desarrollo de instituciones con acceso a información, gestión moderna y financieramente susten­tables.

3. Participación de los beneficiarios. PROFINES señala la importancia de involucrar a la población local de forma continua y más directa desde la fase de diseño y durante la ejecución de todas las actividades. La dotación de poder a las comunidades a través del mejoramiento de la infraestructura física y social, busca orientar las inversiones en un marco más amplio que el de los proyectos productivos individuales. Este enfoque se basa en la comunidad como espacio relativamente autónomo en donde el Estado actúa por medio de políticas destinadas a la creación de bienes públicos relacionados con el mejoramiento de infraestructura de producción y comercialización con la capacitación de mano de obra, con el fomento de organizaciones locales y con el estímulo a las innovaciones tecnológicas, incluyendo la reconversión productiva.

4. Coordinación entre organismos de desarrollo. Son múltiples los organismos que pueden ser movilizados a diferentes niveles en torno a los proyectos de desarrollo rural. PROFINES es uno de ellos, y actúa en la mayoría de los casos en alianza, convenio o contrato con otros agentes. Una mayor coordinación entre actores con el fin de compartir experiencias en la aplicación de mecanismos innovadores de financiamiento de proyectos en el sector rural, así como para programar y cofinanciar actividades, implica una mayor eficacia y efectividad en el uso de los escasos recursos asignados a la reducción de la pobreza rural.

*          Director del Proyecto para la Focalización de la Inversión Económica y Social (PROFINES).

 

Pobreza, programas sociales, ciudadanía

y desarrollo en el Perú rural

Carlos Monge*

Bien documentadas denuncias sobre el uso de recursos de gobiernos regionales y de proyectos especiales, y acerca de la intervención del ministro de la Presidencia en apoyo a candidatos del gobiernista Vamos Vecino, han avivado un debate nacional sobre el uso político de los recursos del Estado.

Esta preocupación es doblemente importante en relación con los programas de alivio de la pobreza (entre los que se encuentran el FONCODES, el PRONAA y el INFES), porque se trata de recursos para atender a poblaciones cuya extrema pobreza y necesidad las hace más fácilmente víctimas de la manipulación política.

Este es, en resumen, el debate de esta hora electoral municipal. Y, con toda seguridad, el debate se intensificará en la medida en que se acerquen las elecciones generales del 2000: un Gobierno que pierde popularidad e insiste en la reelección seguramente verá en los programas sociales un tentador instrumento para recuperar algo del apoyo que el autoritarismo y el desempleo le restan a diario.

Pero el debate sobre los programas sociales no debiera agotarse en estos temas. Es importante considerar otros que no tienen presencia tan inmediata, pero que son trascendentes para el mediano y largo plazo. Entre ellos, dos: la relación entre pobreza, programas sociales y ciudadanía; y la relación entre pobreza, programas sociales y desarrollo.

Deberes y derechos, carencias y necesidades

El Perú rural ha vivido en las últimas décadas un intenso proceso de construcción de ciudadanía. Hasta los años cuarenta y cincuenta, buena parte de los pobladores rurales no podía asociarse ni expresarse libremente, no podía elegir ni ser elegida, no gozaba de la ciudadanía. Hoy, aunque con una serie de limitaciones (militarización de algunas zonas, pobre funcionamiento general de las instituciones), los pobladores del campo son ciudadanos de pleno derecho: se expresan, se organizan, eligen y se hacen elegir.

Al mismo tiempo, el empobrecimiento de la población rural amenaza con vaciar de contenido esta recién adquirida ciudadanía. De acuerdo con la más reciente información al respecto, 64,8% de la población rural se encuentra en situación de pobreza. De ellos, la mitad está en extrema pobreza: para 31,9% de los pobladores rurales, sus ingresos no alcanzan ni para cubrir la canasta básica de alimentos.

En esta situación, la ciudadanía adquirida sigue plenamente vigente en las normas, pero en la vida cotidiana mucha de la independencia política que esa ciudadanía entraña se ve condicionada por el temor de perder acceso a las "ayudas" de los programas sociales. Este es el sentido exacto de la intervención del ministro de la Presidencia en Tarapoto: si apoyan a mi candidato, verán la continuidad de la ayuda; si no, no. Las bolsas de cemento distribuidas quedaron como una "seña" de lo que podría seguir llegando, o de lo que podría no seguir llegando.

Mas allá de la consecuencia inmediatamente política de esta y de miles de otras situaciones parecidas que no llegan a la prensa, el tema es el de cómo la pobreza y los programas sociales para aliviarla redefinen el contenido de las relaciones entre estos ciudadanos pobres y el Estado.

La ciudadanía se entiende como pertenencia a una comunidad política con deberes y derechos comunes a todos. En el caso de los pobladores rurales, la conquista de la ciudadanía significó ingresar a la comunidad política nacional con derechos, no sólo con deberes. En la actualidad, el empobrecimiento y su alivio pueden estar cuestionando esta lógica de derechos y afirmando una en la que los pobres aparecen como sujetos que no tienen derechos sino carencias y necesidades. Desde esta nueva definición, la "ayuda" estatal contra la pobreza no resulta de un derecho de los pobres, sino de la voluntad estatal de paliar sus necesidades. Establecida la relación como la prestación de un favor, el que lo brinda ciertamente se siente con derecho a exigir algún reconocimiento más allá de las gracias.

La pregunta es, entonces, cómo hacer que los programas sociales, más allá de generar empleos e ingresos directos, construyan ciudadanía; cómo hacer para que los programas sociales refuercen o promuevan marcos institucionales locales para el ejercicio de esa ciudadanía.

Las respuestas se pueden explorar en varios niveles. Por ejemplo, las organizaciones de mujeres que surgen como contrapartes de las actividades del PRONAA contienen en muchos casos relaciones clientelistas, pero también en muchas zonas –por iniciativa del propio

PRONAA y/o de las mujeres que las integran– se desarrollan como instituciones en las que se practican comportamientos ciudadanos1.

Así, por ejemplo, en la experiencia de PROFINES se ha promovido una institucionalidad local para que las actividades de diagnóstico de necesidades y potencialidades, así como los planes de acción local (PAL) y de acción distrital (PAD), se hagan de manera participativa2. En el Cusco, la experiencia del PREDES de mediados de esta década llevó a la constitución de Comités Distritales de Desarrollo que aún existen como espacios locales de concertación de actores públicos y privados.

De la misma manera, habría que preguntarse por las posibilidades de una mayor intervención de las municipalidades provinciales y distritales en la gestión de los programas sociales. De hecho, los municipios tienen ya alguna experiencia en este terreno, experiencia que reposa en la administración de los Programas del Vaso de Leche, y en más de una ocasión las organizaciones del Vaso de Leche han sido espacios de desarrollo de comportamientos ciudadanos y no sólo de relaciones clientelares3.

Empleos e ingresos temporales, inversión productiva y desarrollo

Uno de los interrogantes más serios en torno a los programas de alivio de la pobreza es el de la sostenibilidad de su impacto. Y este interrogante se plantea en dos niveles.

El primero, el de las condiciones macroeconómicas que explican y condicionan la existencia presente y futura de la pobreza; el segundo, el del impacto específico de los programas sociales.

Sobre lo primero, es importante destacar las limitaciones inherentes a los programas sociales en cuanto a la solución de los problemas de pobreza. Por un lado, los recursos que manejan no son en realidad tan importantes si se los compara con los que manejan, por ejemplo, los ministerios como tales. Al respecto, los recursos de FONCODES representan apenas entre 6 y 10% del gasto social del Estado4. En este mismo terreno, la acción conjunta de FONCODES e INFES tiende a disminuir la pobreza, entendida ésta como la existencia de necesidades básicas insatisfechas, en le medida en que construye postas y colegios por doquier. Pero depende del Estado Central el dotar a esas postas y colegios de recursos para brindar los servicios correspondientes.

En lo que atañe a los programas como tales, ¿en qué medida sólo "alivian" una situación de pobreza generando, por ejemplo, solamente empleos e ingresos temporales? ¿En qué medida logran impulsar procesos que generen mejores condiciones de vida en el mediano y largo plazo?

Las respuestas varían de acuerdo con los programas. Por ejemplo, entre 1991 y 1995 FONCODES destinó 13,2% de sus recursos al desarrollo productivo (en partes iguales al sector agropecuario y a la microempresa), y destinó 22,5% al área de infraestructura económica, principalmente al rubro canales de riego. En cambio, dedicó 62,7% de sus recursos a la infraestructura social (fundamentalmente a la construcción de centros educativos) y 11,5% a la asistencia social, principalmente desayunos, meriendas y paquetes escolares5.

Así, pues, se privilegió la obra física en infraestructura de servicios que genera empleo e ingresos inmediatos (pago de jornales), pero no necesariamente dinámicas productivas que permitan hablar de la sostenibilidad de estos empleos e ingresos.

Por su parte, desde hace algunos años el PRONAA trabaja sobre la base de dispositivos legales que hacen que monetice las donaciones de alimentos que llegan al país y que use los recursos así generados para adquirir los alimentos necesarios para sus programas directamente de los productores locales. De esta manera, el PRONAA pasa a constituirse en un "mercado" que impulsa procesos productivos locales.

Del mismo modo, en diferentes zonas del país los municipios están explorando la posibilidad de orientar los recursos de adquisición de insumos para el Vaso de Leche (mezclas de harinas y otros) a los productores locales, incluyendo las propias organizaciones de las beneficiarias de estos programas6.

Finalmente, el ya mencionado PROFINES incluye en sus diagnósticos y planes de acción locales y distritales no sólo proyectos de infraestructura social y económica, sino también proyectos productivos y corredores económicos. Lamentablemente, al pasar del diagnóstico y la formulación de los planes a la elaboración de los proyectos como tales, hasta la fecha se ha privilegiado la primera de las tres líneas de trabajo. Pero es de esperarse que se den avances también en las otras dos.

Pobreza, programas sociales, ciudadanía y desarrollo en el Perú rural

El resultado práctico de la acción de los programas sociales puede haber sido –de manera preponderante– la reversión de procesos de ciudadanía y el alivio inmediato de la pobreza sin mayor perspectiva de sostenibilidad. Al mismo tiempo, existe desde la propia experiencia de gestión de estos programas abundante evidencia de que las cosas podrían ser de otra manera.

Poner fin al uso político de estos recursos, sustentar la acción de los programas sociales en el fortalecimiento de marcos institucionales locales, descentralizar su gestión y privilegiar la inversión productiva que impulse procesos capaces de autosostenerse, parecieran ser las orientaciones generales de una nueva concepción del manejo de los programas sociales que apunte a que el combate contra la pobreza se haga desde la apuesta por la ciudadanía y el desarrollo.

1          El PRONAA desarrolla, por ejemplo, actividades de capacitación empresarial para los comedores populares y clubes de madres, las que eventualmente pueden sustentar una mayor autonomía de estas organizaciones respecto de la ayuda estatal.

2          El PROFINES promueve, para la implementación de diagnósticos y la formulación de planes, la conformación de los llamados Equipos Locales de Acciones Prioritarias y Comités de Planificación Distrital. En estas instancias deben participar los líderes comunales, las autoridades locales, los sectores públicos y las instituciones privadas.

3          Buena parte de los procesos de recolección de firmas y referéndum locales para la revocatoria de alcaldes en 1997, se sustentaron en denuncias y campañas de organizaciones de mujeres sobre malos manejos de los recursos del Vaso de Leche.

4          FONCODES: Evolución de la pobreza. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 1996.

5          Grupo Propuesta Ciudadana, ob. cit.

6          Lamentablemente, en la mayor parte de los casos los municipios se abastecen de distribuidores mayoristas y no de los productores locales. En muchos casos se dice que estos distribuidores son importantes financistas de las campañas electorales.

*          Investigador del Centro Peruano de Estudios Sociales.