Narcotráfico, estado de la cuestión

Tanto en el nivel interno como en nuestras relaciones con los Estados Unidos, los problemas vinculados a la producción de hoja de coca y al narcotráfico siguen siendo muy importantes. En las líneas que siguen, los especialistas Hugo Cabieses, Ricardo Soberón, Denise Ledgard y Eduardo Musso, así como el dirigente cocalero Carlos Francisco Barrantes, evalúan la evolución actual del problema. Ofrecemos una versión resumida de sus ponencias para el conversatorio "Drogas, Seguridad y Relaciones Internacionales", realizado en Desco el 18 de junio de 1999.

 

Erradicación de la coca:
política boba

Hugo Cabieses Cubas*

 

Desde 1995 he sostenido que en el Perú existían tendencias favorables para el llamado desarrollo alternativo, y que éstas eran razones de peso para ponernos como un ejemplo exitoso en la lucha contra las drogas.

Varios elementos concurrían para que esto fuese así: la persistente crisis de precios y producción de coca y derivados; la recomposición de la oferta en los países andinos, tanto en extensión de cultivos cuanto en rendimientos por hectárea y volumen; la recomposición de la demanda de cocaína por cambios en los patrones de consumo en el mercado de los Estados Unidos y la pérdida de la importancia económica de los ingresos del tráfico de drogas con relación a la macroeconomía peruana.

Otras tendencias favorables eran la recuperación de la rentabilidad nacional e internacional de varios productos agropecuarios respecto a la coca y sus derivados; la derrota estratégica de la subversión terrorista y los golpes interdictivos impartidos al tráfico; la recomposición del tejido social y la construcción de una institucionalidad estatal (Contradrogas), de cooperación internacional y empresarial privada en las cuencas; y la existencia de una estrategia estatal adecuada basada en el principio de poner por delante el desarrollo alternativo.

No obstante, desde finales de 1997 se empezaron a configurar tendencias negativas. Éstas se han profundizado durante 1998 y en lo que va de 1999. Entre otras, mencionemos las siguientes: los precios de la coca y derivados se siguen recuperando; se han desplomado los precios de los productos supuestamente sustitutos; el Gobierno y la cooperación internacional demoraron su ingreso a las zonas cocaleras y los campesinos sienten que los proyectos y programas propuestos a la "Mesa de Donantes" de Bruselas no son suyos.

Asimismo, existe una explosión de expectativas insatisfechas en la población, ya que el Gobierno anuncia que hay millones de dólares para el desarrollo alternativo, pero los recursos llegan poco, tarde, mal, nunca, y siempre con "intermediarios" caros e indeseables. Por último, Sendero Luminoso (facción "Feliciano") se ha seguido reactivando, y se están recomponiendo las bandas de traficantes de drogas; comienza a notarse la presencia de "extranjeros" (¿colombianos, mexicanos?) en algunas cuencas como Apurímac-Ene y Monzón, y se ha reemplazado el puente aéreo por el fluvial, el terrestre y el marítimo.

A lo anterior habría que añadir que se ha reiniciado la erradicación forzosa de cocales, como la que hemos visto recientemente en Uchiza. El Gobierno dice que la erradicación es selectiva, en zonas de protección forestal, cercanas a pozas de maceración. Sin embargo, estos condicionantes no han sido verificados en Uchiza. Creo que la reanudación es un error y puede ayudar a recomponer las columnas senderistas en la zona, tal como ocurrió entre 1988 y 1989.

Desde 1990 el Gobierno del Perú ha aplicado una estrategia de sustitución de la economía y la cultura de los cultivos con fines ilícitos basada en un principio con tres patas: no es lo mismo la coca que la cocaína; no se debe confundir productores de coca con delincuentes; y debe respetarse el consumo tradicional de la coca, así como su posible industrialización benéfica.

Hasta 1996 no hubo erradicación, tampoco fumigaciones, y se reconoció que los productores cocaleros eran "interlocutores válidos" para el impulso del desarrollo alternativo. Esta política, sin duda audaz y astuta, permitió meter una cuña primero entre terroristas y campesinos (entre 1990 y 1993), y después entre cultivadores y traficantes.

Al respecto, los datos de la realidad son contundentes. Entre 1981 y 1989 el Perú erradicó compulsivamente más de 18 mil hectáreas de cultivo; la violencia se apoderó de las zonas cocaleras; los precios de coca y derivados aumentaron y los cultivos de coca se dispersaron y crecieron exponencialmente. Entre 1990 y 1995 se erradicaron almácigos de coca, pero no cultivos; éstos se estancaron a partir de 1994, y al año siguiente los precios de coca y derivados se desplomaron y la violencia disminuyó sustancialmente.

A partir de 1996 se está erradicando cultivos nuevos y antiguos en zonas de reserva forestal y aquellos cercanos a pozas de maceración. Según los datos que proporcionó el general McCaffrey a principios del presente año, la política ha cambiado: de 1.260 hectáreas erradicadas en 1996 a 7.825 en 1998, lo que ha sido motivo de felicitación y argumento para "certificar" al Perú como cooperante en su lucha antidrogas. No obstante, el resultado interno es que los precios de la coca y derivados están recuperándose desde mediados de 1998, la violencia terrorista se ha "embolsado" en tres ejes cocaleros (Monzón/Aguaytía y Aucayacu/Tocache en el Alto Huallaga y Vizcatán/Llochegua en el Apurímac/Ene), y los productores campesinos están limpiando sus cocales que abandonaron desde 1995.

El cambio de política es peligroso e inconveniente. Puede ser útil para la actual política interna de Estados Unidos, pero no para la nuestra. Menos aún si tenemos en cuenta que, en general, los europeos y canadienses no son amigos de una política de "palo y zanahoria", y una parte de los fondos comprometidos por el Perú en Bruselas (noviembre de 1998) vienen de esas fuentes. El Gobierno peruano debería tomar nota sobre esta grave situación para rectificar rumbos.

En 1996 monseñor Belarmino Correa, obispo de Guaviare en Colombia, decía: "El gran error es creer que cortándole la cola al lagarto, que es lo que quieren hacer fumigando, se soluciona el problema. Se olvida que... al lagarto le vuelve a crecer la cola". Estoy absolutamente convencido de que para que al lagarto del tráfico de drogas no le vuelva a crecer la cola, lo mejor es eliminar las condiciones que promueven que millones de personas las produzcan, trafiquen y consuman. En ese sentido sostengo que la erradicación forzosa de cultivos no es una política astuta, sino más bien boba.

*          Economista de la Universidad del Pacífico.

 

El desarrollo, la mejor seguridad

Ricardo Soberón Garrido*

 

En el Perú se han aplicado distintas políticas de interdicción en las zonas de producción de hoja de coca, y éstas han dado diferentes resultados. Una primera etapa (1986-1989) fue la erradicación forzosa con escasos esfuerzos en materia de sustitución de cultivos, lo que permitió el surgimiento de la base social para que Sendero Luminoso (SL) y el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) pudiesen asentarse en las zonas productoras, principalmente el Valle del Alto Huallaga.

En una segunda etapa (1990 y 1992), tanto el Gobierno como los militares comprendieron la necesidad de diferenciar entre el actor social –productor cocalero– y los actores del fenómeno subversivo y del negocio de las drogas en general. Dicho período se conoce como el de la declaración de los interlocutores válidos y la "Doctrina Fujimori". Este nuevo entendimiento, además de una mejor estrategia antisubversiva, permitió la derrota estratégica de SL y el MRTA en las zonas coca­leras, como en el resto del país.

Entre 1992 y 1996 ocurre el período de mayor corrupción en las Fuerzas Armadas, comprometidas en la lucha contra el narcotráfico bajo el amparo político de la alianza entre gobierno y militares, por un lado, y militares peruanos y objetivos antidrogas estadounidenses, por el otro. En 1996, y frente a lo inevitable de la crisis y sus consecuencias, el Gobierno decide retirar a las Fuerzas Armadas y reemplazarlas por la Policía. En realidad se trató de un cambio maquillado, pues el Ministerio del Interior y los esfuerzos policiales continuaron bajo el control militar y del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN).

En conjunto, entre 1992 y 1998 se vivió el período de la crisis inducida de precios en las zonas productoras. Una insurgencia derrotada y un tejido social fragmentado por la crisis económica permitieron crear las condiciones formales (entiéndase modelo virtual) para la generación de los proyectos de desarrollo a ser ofrecidos a la comunidad internacional. En un determinado momento convergieron el abandono de los cultivos de coca y/o su dispersión en diversas microcuencas distribuidas en la vertiente oriental de los Andes, los movimientos migratorios dentro de las propias zonas cocaleras y los efectos del hongo fusarium Oxysporum. Sin embargo, se puede decir que en ningún momento llegaron a cambiar definitivamente las condiciones de seguridad. Incluso los documentos oficiales alertaban sobre la necesidad de cuidar este aspecto ante potenciales rebrotes.

Lamentablemente, a partir de 1998 las condiciones favorables antes mencionadas empiezan a revertirse. La recomposición de las organizaciones de traficantes, nuevas modificaciones en el mercado internacional, el reacomodo de las rutas y medios de transporte alternativo permitieron el incremento paulatino y progresivo de los precios. En realidad, estos hechos comienzan a materializarse entre 1994 y 1995. La Guerra del Cenepa (febrero de 1995) y la necesidad de vigilar las fronteras (1996 y 1997) aligeraron el control en la selva alta. Lo que quedaba de SL y el MRTA empezó a rearticularse en función de la situación imperante en la zona: crisis, pobreza, abandono estatal.

Seguridad y desarrollo

En ese escenario se ha vuelto a reabrir el debate sobre seguridad y desarrollo. Quienes señalan que la primera es la precondición para el segundo, justifican la generación de ciertas condiciones: estados de excepción (más de diez años en el Perú), control político militar del territorio y aislamiento del productor de traficantes y subversivos, lo que lo sume en una crisis más dura.

Los que señalan la segunda hipótesis piensan en el largo plazo antes que en la coyuntura actual. Afirman que la creación de condiciones económicas alternativas y sustentables, capaces de sustituir una economía ilegal por una legal, constituye la base que interrumpe los vínculos de la base social con la ilegalidad política y económica.

Aparentemente, los últimos cinco años de ejecución de la primera hipótesis no han logrado crear las condiciones definitivas de seguridad sobre las cuales pueda girar un proyecto político y económico alternativo para las zonas de selva alta. Entonces hay que contemplar la segunda hipótesis. Como parte de ella se podrían sugerir las siguientes políticas:

1. Restablecimiento de las autoridades civiles. Al menos en las áreas escogidas para acciones de desarrollo alternativo, se debe permitir no solamente el restablecimiento sino un mayor protagonismo de las autoridades elegidas democráticamente: municipios, autoridades regionales, organizaciones de la sociedad civil como comités de productores, federaciones gremiales, asociaciones profesionales, rondas campesinas.

2. La generación de condiciones económicas distintas para las regiones productoras. No basta con elaborar proyectos ni conseguir fondos si es que la base macroeconómica sobre la cual se piensa revertir las condiciones de ilegalidad actual no cambia sustancialmente.

3. Extensión del soporte policial militar. El control de las drogas debe corresponder a la Policía y autoridades judiciales y no al Ejército. La actividad de la Policía, Ministerio Público y Poder Judicial debe estar encaminada exclusivamente al control e interdicción de las organizaciones de traficantes. El Ejército debe estar presente como instrumento de apoyo y de vigilancia en las zonas más vulnerables al accionar subversivo. Urge una tarea de subordinación del estamento militar a la autoridad civil en dichas áreas, para eliminar problemas de corrupción y de ausencia de fiscalización.

4. La cooperación internacional en materia de drogas y desarrollo alternativo. Dejar en manos de cada gobierno concernido y, dentro de éstos, a las autoridades civiles representativas en cada zona, la definición de las prioridades y objetivos de las políticas de control y de desarrollo alternativo. En segundo lugar, se deben garantizar mecanismos de control en la gestión de los fondos para evitar malos manejos, uso po­lítico de los fondos y la repercusión social consecuente.

5. No ejecutar acciones compulsivas de erradicación. El primer erradicador debe ser el propio campesino impulsado por la acción del Estado, y no a la inversa. Hacerlo de este modo implicaría un deterioro de la situación social y la creación de escenarios de violaciones de los derechos humanos.

*          Abogado, investigador de la Comisión Andina de Juristas y de Acción Andina.

 

Necesidad de una política integral antidrogas

Denise Ledgard*

 

¿Existe una política gubernamental antidrogas en el Perú? Y de ser afirmativa la respuesta, ¿cuál es su objetivo?

Lamentablemente, no se han dado respuestas coherentes. Las políticas antidrogas que al principio tenían como objetivo la protección de la salud pública, han sido tergiversadas con la inclusión de elementos con rasgos netamente represivos y ajenos a nuestro sistema, que han ocasionado más problemas que soluciones. Se han venido aplicando diversas estrategias dirigidas supuestamente a contrarrestar este fenómeno, acompañadas de complejas negociaciones diplomáticas al más alto nivel, frecuentes presiones a los gobiernos de los países oferentes, condicionamientos a la ayuda exterior, medidas jurídicas represivas, intervenciones militares directas o encubiertas, todo ello bajo el pretexto de la "guerra contra las drogas".

Asimismo, la escasez o fracaso de alternativas a mediano y largo plazo hace pensar en la inexistencia de una política coherente destinada a controlar el crecimiento de este fenómeno y reducir sus consecuencias negativas. Por el contrario, el panorama actual dista mucho de los éxitos anunciados por el Gobierno peruano y el norteamericano a inicios del presente año: los cultivos aumentan, así como el tráfico, las "mafias" y la preocupación de los gobiernos involucrados.

El ámbito interdictivo y el jurídico-represivo encabezan hoy en día la lista de prioridades en la lucha antidrogas peruana. Así lo demuestran las numerosas incautaciones y capturas que se han efectuado en los últimos meses1, así como la normativa penal prevista y aplicada para la represión del tráfico. Tal panorama, al parecer alentador, revela, en cambio, que en el Perú se estaría produciendo un fenómeno distinto del anunciado. La situación descrita supone de manera inmediata lo siguiente: 1) el aumento de las "mafias" dedicadas a esta actividad ilícita; 2) el empleo de nuevas tácticas y lugares para procesar la droga; y, 3) el establecimiento de nuevas rutas hacia el exterior.

Asimismo, se ha constatado la reactivación y rebrote de los cultivos de hoja de coca en las diversas cuencas cocaleras del país, lo que obedece tanto a factores coyunturales como a la ineficiente aplicación de políticas gubernamentales.

En este contexto, el aumento del precio de la hoja de coca es, sin duda, un elemento importante que se deriva principalmente del incremento de la demanda externa y del agotamiento del stock de cocaína en el mundo, lo que ha generado que, por su rentabilidad, los campesinos retornen a las plantaciones ilícitas.

En el ámbito jurídico-penal, el control del tráfico ilícito de drogas ha producido abundante legislación –en el caso peruano exagerada– que pretende abarcar todos los aspectos para el control y represión del tráfico ilícito de drogas en el país, fundamentalmente el interdictivo (capturas e incautaciones), como parte de la "estrategia gubernamental"; y en esta lucha se ha involucrado no sólo a la Policía Nacional (DINANDRO) sino también a las Fuerzas Armadas. No obstante, esta legislación se ha desarrollado según sus propias reglas, al punto que ha conformado una suerte de subsistema penal (de emergencia) con características comunes a la profusa legislación sobre terrorismo, que actualmente también comprende a la criminalidad violenta organizada.

Es decir, se trata de una normatividad producto de una situación supuestamente de excepción, la que de ninguna manera debería convertirse en regla ni, menos aún, ampliarse. Por el contrario, se detecta una desmesura de la legislación, advirtiéndose una opción claramente autoritaria que se traduce en procedimientos sumarísimos, fuerte intervención y autonomía funcional de las fuerzas del orden (a las que se les conceden facultades coercitivas de dudosa legitimidad constitucional), restricción del derecho de tutela jurisdiccional y sobrevaloración de la etapa de investigación policial.

El Decreto Legislativo 824, junto con las demás leyes que contienen estas normas de emergencia, así como los decretos supremos que han generado, crean figuras procesales especiales tan importantes como: a) facultades de intervención policial; b) técnicas especiales de investigación (remesas vigiladas y agentes encubiertos); c) medidas cautelares personales y reales; d) situación jurídica del fármaco-dependiente; e) configuración de órganos judiciales especiales mediante decisión administrativa del propio Poder Judicial, bajo un orden distinto del previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial; y, f) colaboración eficaz con los consiguientes "beneficios".

Cuando, como ocurre en el Perú, se adoptan estas controvertidas y peligrosas figuras, ajenas en esencia a nuestro sistema legal, deben estar adecuadamente reglamentadas y contener los límites necesarios, para evitar el abuso de las autoridades y la violación de derechos fundamentales como el derecho de defensa, de la tutela jurisdiccional y, en general, del debido proceso.

El Gobierno tiende hoy a incluir este tipo de figuras y a flexibilizar los mecanismos de protección de derechos fundamentales, lo cual podría generar, por un lado, una generalización de las normas de excepción, y, por otro, un caos por la poca claridad de reglas que a la postre nos llevaría a ampliar el margen de error en los procesos judiciales; en el caso del terrorismo, esto último ocasionó problemas muchas veces irremediables.

En conclusión, es necesario diseñar una política antidrogas que no descanse en la respuesta represiva coyuntural, sino que abarque el problema desde sus dos frentes: el interdictivo-represivo (con el debido respeto de los derechos humanos) y el preventivo. El primero de ellos, únicamente como marco legal para la investigación criminal y como factor que permita paliar la sensación subjetiva de inseguridad de la población; el segundo, como el verdadero norte a seguir, implementando políticas coherentes, viables y sostenibles que partan de un estudio de la realidad y no de la imposición o adecuación de modelos ajenos a nuestra realidad.

1.         Sólo en los primeros días del año se incautaron siete toneladas de sustancias ilegales y 20 toneladas de insumos químicos para elaborar estupefacientes, y se arrestó a 10 cabecillas de bandas que exportaban drogas a los Estados Unidos y Europa.

*          Abogada, Comisión Andina de Juristas.

 

No sólo reprimir, también revisar las causas

Eduardo Musso*

 

Para nadie que esté medianamente involucrado en el tema de las drogas es una novedad que dicho fenómeno no tiene por el momento solución alguna. Ni los que están por su erradicación ni quienes están a favor de su liberalización ofrecen respuestas que posibiliten que las drogas dejen de ser un fenómeno.

Y mientras se buscan distintas soluciones –capitalizando experiencias u observando sus comportamientos, mediante ensayos y errores y, por último, a través de algún método científico–, la cultura dominante impone lo que aparentemente le resulta lo más práctico: se dedica a reprimir los efectos que el fenómeno trae consigo y no a eliminar las causas que lo originan.

La cultura dominante piensa que el mejor método de administrar el problema –ya que no tiene una solución para él– es poniendo en práctica mecanismos jurídicos, militares y policiales represivos que, entre otras cosas, impulsan una profunda e irreversible reconversión del conjunto de las Fuerzas Armadas latinoamericanas para que asuman nuevas funciones de gendarmería continental, focalizando sus "acciones en la lucha contra la pobreza, el narcotráfico, el crimen organizado, y, por último, el medio ambiente".

En principio, la idea de "gendarmizar" las Fuerzas Armadas no resulta descabellada: al menos es un paso adelante en el proceso de humanización al cual, se supone, la sociedad mundial se está encaminando. Pero utilizar a las Fuerzas Armadas como un instrumento para contener las disfunciones estructurales de que adolecen los modelos sociales existentes e insistentemente sostenidos por la cultura dominante, muchas de las veces de forma impertinentemente confrontadora para lo que son los naturales intereses de la sociedad civil, me parece que desborda más y más los cauces por los que debe discurrir la naturaleza de las cosas. Querer reprimir los efectos sin abordar las causas, imponiendo métodos gendármicos, es algo que se puede calificar, por lo menos, como inaudito.

Ya es hora de que los estados entiendan que enfrentarse al problema de las drogas pasa por efectuar una honesta y profunda revisión de las causas que lo generan y no pedirle a instituciones como las Fuerzas Armadas que cumplan funciones policiales en la prevención de delitos, interdictando sus dinámicas, sin haber puesto en práctica un plan global –en lo territorial, sectorial y social– que aborde las distintas causas que provocan la existencia del fenómeno de las drogas y todas sus tristes y desgarradoras consecuencias.

*          Consultor en Desarrollo Rural.

 

Carlos Francisco Barrantes*:

"los productores de coca Nos sentimos amenazados"

 

¿Qué es la CONAPA?

La Coordinadora Nacional de Productores Agrarios agrupa a 18 organizaciones entre federaciones, frentes y organizaciones de mujeres de las principales cuencas cocaleras como los valles de Apurímac-Ene, Yanatili y Quillabamba, en Cusco; el Alto Huallaga, Uchiza, Monzón, Tingo María y Tocache; y Sandia, en Puno.

¿Cuántas hectáreas calculan que existen y cuántos campesinos trabajan en ellas?

Alrededor de 200.000 familias están asentadas en las diferentes cuencas cocaleras. El Gobierno habla de una reducción de 51.000 hectáreas de sembrío de coca, pero nosotros dudamos de esas cifras, porque hasta ahora no hay ningún empadronamiento oficial. Calculamos que todavía existen 70.000 hectáreas de hoja de coca.

Quieren hacer ver que el programa de desarrollo alternativo es exitoso, pero en lo único que hay algún avance es en la interdicción. En lo que es propiamente el desarrollo alternativo podemos hablar de fracaso. Hay algo en infraestructura, pero en los temas de sustitución de cultivos, producción, mercados, créditos, etcétera, no existe nada.

¿Hay reactivación de la producción de la hoja de coca?

Sí, eso se está dando en el Alto Huallaga desde el año 93. En el valle del río Apurímac-Ene hubo una reducción de casi 80% de los cultivos debido a la baja del precio de la hoja de coca en 1995. En estos momentos los cocales que estaban abandonados han sido recuperados casi en un 70% debido al incremento del precio del mismo producto. La droga que se ha incautado últimamente en la costa provenía del valle del río Apurímac-Ene.

¿Esto ha llevado a una destrucción ecológica?

Eso es lo que dice la política de lucha contra las drogas, pero nosotros como agricultores creemos que no es así. Se puede vivir fácilmente con una hectárea de coca, pero no con una hectárea de café, y se tiene que talar necesariamente por lo menos 5 hectáreas. La tala de bosques es mayor con cultivos legales.

Nosotros tenemos una propuesta de desarrollo integral sostenible, con una agricultura sostenible y diversificada. El problema principal ha sido el monocultivo legal o ilegal.

¿Qué alternativas proponen ustedes los cocaleros?

Lo primero de todo es la pacificación. Por lo menos en el valle del río Apurímac-Ene hemos tenido ya una lucha frontal contra Sendero Luminoso durante 14 años. No queremos que eso vuelva, y el rebrote del narcotráfico es perjudicial.

De otro lado, queremos mercados para los cultivos alternativos, créditos blandos e intereses bajos. También es necesario revisar leyes obsoletas, como la 22095, que crea ENACO. Debería darse una ley de coca en la que se diferencie claramente entre narcotráfico y producción legal de coca.

Otra cuestión importante es eliminar la interdicción forzosa, porque, lejos de fortalecer la pacificación nacional, está provocando el resentimiento de los agricultores, y eso favorece a los subversivos.

¿Se está erradicando forzosamente el cultivo de hoja de coca?

En el Alto Huallaga se están erradicando los cultivos; incluso se menciona la fumigación de cocales, pero se habla poco de eso y los campesinos y las mismas autoridades se pondrían en riesgo si denunciaran esas cosas.

¿Por qué no quieren hablar?

Nosotros mismos, como dirigentes de las zonas cocaleras que hemos denunciado el rebrote del narcotráfico, de la subversión y la ineficacia de los proyectos de desarrollo alternativo, hemos sido víctimas de marginación e incluso se ha boicoteado nuestra actividad. Por el solo hecho de hacer tales denuncias nos han dicho que somos defensores del narcotráfico y que estamos con la subversión. Tememos por nuestra seguridad personal, y queremos que la opinión pública se entere de estas cosas. Nos sentimos amenazados.

*          Secretario general de CONAPA.