Entrevistas con
Claudio Grossman y Carlos Ayala

El sistema interamericano de derechos humanos
explicado desde adentro

Claudio Grossman:

"La inmensa mayoría de los estados cumplen con el sistema interamericano"

Con paciencia y convincentemente, Claudio Grossman, miembro de la CIDH, responde los cuestionamientos que algunos hacen –muchas veces con mala fe– contra el Sistema Interamericano, y que nosotros le formulamos a modo de "abogados del diablo". Explica, asimismo, los principales logros y funciones del Sistema, así como la legitimidad adquirida.

¿Cómo definiría usted hoy la función del Sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos, más allá de una fórmula formal?

La primera tarea del Sistema es, hoy, evitar regresiones autoritarias, impedir que lo avanzado en la democracia de la región se vaya para atrás, anticiparnos a males peores. Un segundo objetivo es ampliar la democracia, pues mucho se ha avanzado, pero mucho queda por hacer en temas como la independencia del Poder Judicial, libertad de expresión, derechos de la mujer, tolerancia, población indígena, y, en general, en todo lo que es cultura de derechos humanos.

Otra función muy importante es, evidentemente, hacer justicia en casos particulares, cuando no ha sido posible lograrla internamente.

Mencionaría, por último, la función de despolitizar los derechos humanos, ya que estamos generando un lenguaje neutro que responde a un contenido de valor y que nos permite medir conductas sin hacernos preguntas sobre la simpatía política de la gente.

Legitimidad. ¿Cómo ve usted la legitimidad del Sistema Interamericano? ¿Está en un buen momento, o enfrentando uno crítico?

Creo que la legitimidad del Sistema nunca ha sido mayor, más allá de los problemas que se han producido recientemente en relación con Trinidad y Tobago y el Perú.

¿En qué indicadores basa tal afirmación?

En muchos: desde el cumplimiento de las decisiones de la Corte por la inmensa mayoría de los Estados de la región, con muy pocas excepciones, hasta las innumerables soluciones amistosas con muchos Estados o en la aceptación de la competencia contenciosa de la Corte por Brasil, México y República Dominicana. O en hechos como el que la OEA le haya cortado recursos a todos, pero no al Sistema Interamericano. En la última Asamblea General de la OEA, el secretario general dijo que era fundamental el valor de la Comisión y de la Corte, y que lo que decía reflejaba el sentir de los Estados.

¿Cumplir con las decisiones de la Comisión y de la Corte es una tendencia mayoritaria entre los Estados? ¿Así de claro?

Sí, definitivamente.

Hoy lo excepcional es no cumplir...

Sí, es excepcional y condenable, porque es una violación del Derecho Internacional.

Pero hay a la vez algunos Estados que hace tiempo promueven la reforma del Sistema, y se sabe que ustedes, los de la Comisión, se oponen. ¿Por qué?

Yo siempre digo que cuando una cosa no está rota, no hay por qué arreglarla. ¿Por qué plantear la reforma del Sistema Interamericano, cuando es una de las cosas que mejor funciona en la OEA? Además, hay una expresión que dice "nunca se puede ser lo suficientemente flaco o lo suficientemente rico", con lo que quiero decir que todo se puede mejorar, incluidas la Comisión y la Corte, pero las mejoras tienen que hacerse por los mismos órganos sobre la base de su reglamento y, justamente, para que funcione mejor.

¿Lo que usted quiere decir es que la reforma debería ser en todo caso para fortalecer el Sistema y no para debilitarlo, como parece que querían –y quieren– algunos impulsores de la reforma?

Es cierto: lo que quieren en realidad algunos de los que han planteado la reforma del Sistema es cortarle las alas a la Comisión y a la Corte, como órganos independientes y despolitizados.

Lo central del Sistema es que tenemos derechos internacionalmente reconocidos, y que cuando un Estado no puede aplicarlos internamente, tiene que haber órganos internacionales que actúen. Si un proceso de reforma persiguiera objetivos como garantizar el cumplimiento irrestricto de los Estados de las decisiones de la Corte y la Comisión, esto sería muy positivo. Un Estado que incumple no debería, por ejemplo, acceder a préstamos internacionales. No hemos escuchado propuestas en este sentido por quienes postulan la necesidad de "reformar el sistema".

Nosotros valoramos también una reforma para proveer al Sistema de más recursos (en la Comisión, por ejemplo, sólo hay 15 abogados permanentes para un hemisferio con 900 millones de habitantes, mientras que en el Sistema Europeo hay 60 para 450 millones de habitantes).

¿Y las críticas que se hacen al Sistema Interamericano desde el otro lado, es decir, de ser ineficiente, por ser muy pocos los casos que finalmente prosperan?

Son críticas válidas, con las que simpatizo. Estoy de acuerdo que como Comisión deberíamos poder –por ejemplo– enviar más casos a la Corte, pero se trata de un problema de recursos. ¿Sabe cuánto vale un caso enviado a la Corte? Está por encima de los 50.000 dólares. A la vez, y por la misma razón, la Corte tampoco tiene la capacidad de absorber muchos casos.

La escasez de recursos crea dilemas como el que ilustra la película La decisión de Sofía, en la que una madre tiene que elegir cuál hijo vivirá y cuál no. Es inevitable que nosotros tengamos que elegir entre casos, estableciendo prioridades, ya que no tenemos con qué ocuparnos de todo.

También se acusa al Sistema de ser imprevisible. ¿Lo es?

No es imprevisible. El Estado sabe muy bien que si desaparece, ejecuta o tortura a personas o las priva de su propiedad, va a ser condenado, mientras que el peticionario sabe que si hace una petición frívola ésta será declarada inadmisible.

Se dice que otro riesgo es que el Sistema Interamericano se convierta en una especie de cuarta instancia supranacional, es decir, que recurra a él todo el que no está de acuerdo con lo resuelto en un juicio nacional.

Cuando en un juicio, internamente, se ha llegado a conclusiones luego de un debido proceso con evaluación de pruebas y con interpretación de instrumentos jurídicos, nunca nos vamos a meter a cambiar esas conclusiones. Casos así serán siempre declarados inadmisibles. Pero si hay abusos manifiestos, violaciones flagrantes de derechos humanos internacionales, sí tenemos que tomar una decisión.

Consecuencias de salirse del Sistema Interamericano

¿Cómo contesta a quienes creen que la mejor estrategia de un Estado para no ser vulnerable a los problemas que le puede traer la fiscalización del Sistema Interamericano es apartarse del Sistema?

Que hoy día hay un conjunto de valores fundamentales compartidos por todos, que hace que los derechos humanos y la democracia constituyan una clara corriente regional y universal, de la que deja de ser parte quien se aleja de los sistemas internacionales de protección. Vistas las cosas desde una perspectiva histórica, se verá la tremenda equivocación que es creer que un actitud así puede mantenerse.

¿No les preocupa que la actitud de Trinidad y Tobago y el Perú, de apartarse –de una u otra manera– del Sistema Interamericano, pueda ser un mal ejemplo en la región?

Hay que considerar que a la vez que ha habido problemas con dichos países, recientemente han aceptado la competencia de la Corte México, Brasil y la República Dominicana, lo que ha hecho que el Sistema incremente mucho su legitimidad. En el caso de los países del Caribe, además, se trata de una situación muy focalizada en temas de pena de muerte.

Contra la decisión de un Estado de denunciar el Pacto de San José, o, en el caso del Perú, de salirse de la competencia de la Corte buscando "librarse" del Sistema, se suele decir que no es así, porque el Estado queda siempre sujeto a las decisiones de la Comisión. ¿Esto es así? ¿No hay ninguna posibilidad de interpretación en contrario?

Así es. El Estado que deja de estar sujeto a la Corte queda sujeto a la Comisión, a través de la Declaración Americana de Derechos Humanos. Para alejarse de la Comisión tendría que salirse de dicha declaración, salirse de la OEA. Insisto, además, que salirse de compromisos internacionales que implican el derecho a la vida o al debido proceso es ponerse al margen de signos comunes y fundamentales de nuestros tiempos.

Pero algunos se agarran del hecho de que Estados Unidos no es parte de la Convención ni está sujeto a la Corte, y no pasa nada; llegan a decir que Estados Unidos financia el Sistema Interamericano pero para que supervise a otros y ellos quedan libres de toda supervisión.

Primero, que no es cierto que no haya ningún tipo de supervisión de los Estados Unidos, puesto que, justamente, la Comisión sí lo hace, en el marco de la Declaración Americana de Derechos Humanos. Y hay casos y decisiones de la Comisión en relación con Estados Unidos; actualmente, además, la CIDH está efectuando un programa de visitas a prisiones de los Estados Unidos para evaluar el cumplimiento o incumplimiento de las normas internacionales.

Comparto la posición de que todos deben ratificar la Convención y la competencia de la Corte, y creo que hay que impulsarla; pero de ahí a decir que porque Estados Unidos no ratifica otros Estados deben retirarse, no tiene sentido. Sobre todo porque no se trata de obligaciones de carácter recíproco hacia los Estados Unidos (o hacia otros países), sino de obligaciones respecto a los propios ciudadanos. La no ratificación de un Estado no afecta a los otros Estados, sino a las personas bajo su jurisdicción.

No hay un cargamontón contra el Perú

El oficialismo de mi país aduce que en el Sistema Interamericano hay un cargamontón contra el Perú, porque últimamente varios de los casos que han prosperado son peruanos y no de otros países. ¿De qué depende que determinados casos prosperen y otros no?

Si bien hay casos en relación con todos los países, la Comisión no tiene un criterio de distribución geográfica, pues no se trata de una repartija al estilo de tantos casos para este país, tantos para este otro.

Si hay casos en relación con el Perú es porque se trata de situaciones reales que deben ser llevadas y procesadas en el Sistema Interamericano. Entonces, más que ponerse a contar casos, hay que ponerse un espejo delante de la cara y preguntarse: ¿hay o no méritos para los casos?, ¿son o no justificables? Y esto es un tema real como el pan y la leche o la calidad del aire, y no algo subjetivo.

¿Hay algún tipo de sustento jurídico por el que un tribunal interno –civil o militar– puede declarar inejecutable una sentencia de la Corte Interamericana?

Sé que ése es un tema en discusión en el Perú, por lo que la pregunta sería: ¿qué opino yo de las declaraciones que han existido en países, incluyendo el Perú, sobre que la sentencia de la Corte no tiene valor? Y la respuesta simplemente es que contradice la Convención Americana de Derechos Humanos.

Pero el razonamiento de la Corte Suprema y del Fuero Militar en el Perú ha sido...

Repito: decir que una sentencia de la Corte no tiene valor contradice la Convención Americana de Derechos Humanos.

¿Cómo resumiría los efectos jurídicos del incumplimiento de una sentencia de la Corte?

Que pone al Estado en violación de sus obligaciones internacionales libremente contraídas.

El caso Petruzzi

¿Cómo contesta a quienes critican que la Corte haya fallado a favor de Petruzzi y otros, cuando se sabe de la vinculación de ellos con el MRTA?

La Corte no se ha pronunciado sobre si son inocentes o culpables, sino ha ordenado un nuevo proceso, porque consideró que las garantías del debido proceso no se habían cumplido en el caso, y el debido proceso es un valor de la región y de la democracia, parte del Derecho Internacional, establecido como la fórmula para alcanzar orden y justicia.

Pero, además, hay algo que no entiendo: ¿por qué el temor a que haya un debido proceso? Las cárceles están llenas de gente a la que se ha condenado de acuerdo con normas del debido proceso. La idea de que para castigar a alguien que ha cometido un delito tiene que violarse el debido proceso no es real, pues no es cierto que el debido proceso sea como decir, "oiga usted, siga poniendo bombas mientras le damos el debido proceso", ya que hay formas de detener a alguien mientras se le procesa, si es que es un peligro para la sociedad. No entiendo, entonces, cuál es el miedo de respetar garantías como el derecho de defensa o la imparcialidad del tribunal. Tampoco es cierto que la Corte haya mandado la liberación de esta gente; sólo se trata de un nuevo juicio con garantías.

¿Y al llevar el caso ante la Corte la Comisión pidió la liberación?

No es así: la Comisión se limitó a plantear el cumplimiento de las normas de la Convención Americana, y, en cualquier caso, lo que vale es el fallo de la Corte.

Otra de las razones que se han invocado para incumplir con el fallo de la Corte es que si se hace un nuevo juicio a Petruzzi tendría que hacerse también un nuevo juicio para los miles de casos similares.

Sólo puedo decir que hay que considerar que no cualquier caso puede entrar al Sistema, y que hay condiciones y tiempos para acceder a la Comisión y a la Corte; y lo digo sólo como un tema general, sin entrar a prejuzgar casos específicos.

¿Y en relación con lo resuelto por la Comisión respecto al Tribunal Constitucional?

Yo no puedo dar informaciones respecto a casos pendientes.

¿Tampoco sobre las negociaciones que hubo ante la Comisión en relación con dicho caso?

No puedo dar información sobre casos pendientes.

Después del pleno de la Comisión que ha habido en Paraguay, ¿cuál es la posición oficial y qué piensa hacer la Comisión frente a la decisión del Gobierno peruano de salirse de la Corte?

La Comisión ha emitido, como se sabe, un comunicado oficial que comparto plenamente.

Los estados y la elección de los comisionados

Una pregunta suelta sobre algo que siempre me ha parecido raro. ¿Cómo así los propios Estados permiten que gente como usted llegue a la Comisión? Me explico. ¿Por qué si no están dispuestos a la fiscalización eligen a gente que, por su trayectoria de compromiso con los derechos humanos, se sabe de antemano que ejercerá dicha fiscalización? ¿No es contradictorio?

Creo que no, en el siguiente sentido. Mi función es aplicar normas que prohíben ejecuciones sumarias, confiscación de derecho de propiedad, tortura, actos contra el debido proceso, ataques a la libertad de expresión, etcétera, etcétera, y eso no implica necesariamente ser enemigo del Estado. En el pasado muchas de las violaciones de derechos humanos fueron políticas de Estado, pero hoy, en la inmensa mayoría de los Estados, las violaciones de derechos humanos ya no lo son, y más bien tienen que ver con recursos, problemas culturales, o están vinculadas a alguna gente que sigue con hábitos del pasado.

¿Por qué, entonces, los Estados no habrían de elegir gente a favor de los derechos humanos? Oponerse tiene sentido sólo cuando las violaciones de derechos humanos son una política de Estado. Por eso la mayoría de los Estados ven hoy a la Comisión como un instrumento eficiente que permite destrabar cosas que de otra manera no podrían haberse logrado en el ámbito interno.

¿Por qué el caso petruzzi?

Hay quienes, en el Perú, han dicho con mala fe que el fallo sobre Petruzzi y los otros chilenos salió por las presiones que usted, como chileno, ejerció a favor del caso.

Soy chileno, y a gran orgullo; pero eso qué tiene que ver con el caso, dónde está la presión; que quien lo diga lo pruebe. Se trata, además, de una decisión unánimemente adoptada. De nuevo son estas cosas a las que algunos apelan cuando no están de acuerdo con un fallo. Esta vez es que yo soy chileno; otra vez será que otro es venezolano o argentino, o que alguien es muy alto o muy bajo, o que tiene determinadas simpatías políticas, o porque es católico, judío o masón.

Yo soy una persona que está totalmente en contra del terrorismo y en contra de la utilización de la violencia, tal como lo he dicho en muchas oportunidades. Entiendo muy bien la situación dramática que existía en el Perú con el terrorismo, que puso en peligro la sobrevivencia y viabilidad del Estado, tal como lo decían permanentemente los peruanos que venían a la Comisión. No tengo ninguna simpatía o debilidad por ese lado. En la Comisión hay un récord de acciones y de condenas contra el terrorismo en el Perú, tanto contra Sendero Luminoso como contra el MRTA. Por eso los ataques contra mi persona por ser chileno son parte de la minucia y de la tontería, y no me hacen ninguna mella. Yo soy partidario del debido proceso, y cuando se viola no me pongo a preguntar la simpatía política de la gente. Acá lo importante es preguntarse si hubo o no hubo debido proceso.

¿Y cómo contesta la crítica del otro lado, en el sentido de que en la Comisión sólo salen los casos de Ivcher, de Petruzzi, pero no los de personas NN, los desconocidos?

Eso no es cierto. Lo que pasa es que la prensa le da más importancia a ese tipo de casos; pero como usted sabe muy bien, hay muchísimos casos de otro tipo. Hay muchos, por ejemplo, sobre derechos de los grupos indígenas en países como Guatemala o Paraguay. La mayoría de los casos que tenemos se refieren a hombres y mujeres que no han entrado a la fama, pero no están en la prensa porque no los consideran noticia.

Y en el caso concreto de Petruzzi, ¿por qué éste avanzó y no ocurrió lo mismo con otros similares?

Porque fue el caso que llegó a la Comisión Interamericana y porque, habiéndose cumplido con los requisitos y las condiciones, fue sobre ese caso que nos tocó adoptar una decisión.

Carlos Ayala:

País que se sale de un sistema de derechos humanos se aísla de la comunidad INTERNACIONAL

Los temas que Carlos Ayala, también miembro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aborda en esta entrevista son básicamente tres: el tipo de casos que suelen prosperar en el Sistema Interamericano y los esfuerzos que la mayoría de Estados vienen haciendo por llegar a acuerdos y soluciones, convenientes para todos; los distintos tipos de mecanismo que tiene el Sistema Interamericano para hacerse respetar; y la importancia del Sistema Europeo, como otro sistema regional de protección de derechos humanos respetado por todos.

En sus casi cuatro años en la Comisión, ¿cuáles son los casos resueltos que usted escogería como importantes, tanto por el papel cumplido por la Comisión como por la actitud de los Estados y de los peticionarios?

A pesar de lo difícil que es escoger, porque todo caso es importante en sí mismo, mencionaría una serie de casos que ya no son de los que se arrastran de las dictaduras del pasado, sino que constituyen violaciones de derechos humanos en las actuales democracias latinoamericanas. La Comisión ha hecho una gran labor, por ejemplo, en los casos resueltos en la Argentina relativos a detenciones preventivas, que ha llevado a la modificación de la ley sobre dicho tema. Está también el problema que se ha seguido viendo en otros casos como el de Suárez Roncero en Ecuador.

Otros asuntos de gran impacto han tenido que ver con inspecciones vaginales, también en la Argentina, en los que la Comisión ha buscado establecer estándares y modificar prácticas. Luego está la contribución de la Comisión en Colombia, donde se ha colaborado con incorporar toda el análisis del derecho internacional humanitario en situaciones de conflicto armado interno. Está también toda la doctrina sobre leyes de amnistía en Chile, El Salvador y el Perú, que la Comisión ha encontrado contrarias a la Convención.

Luego hay casos relacionados con ejecuciones extrajudiciales en situaciones de conflictos armados focalizados, como hemos encontrado en México o en Nicaragua, país este último en relación con el que por primera vez se llevó a la Corte el caso Awas Tingui sobre derechos de indígenas. Asimismo, la doctrina sobre los casos de tortura policial y la invalidez de las confesiones bajo tortura. Mencionaría, por último, el caso de Baena y otros, en Panamá, que no ha tenido tanta publicidad, pero que es importantísimo, pues se trata del despido arbitrario de más de 200 trabajadores sindicalizados por aplicación indebida de una ley de seguridad nacional con efectos retroactivos.

En todos estos años la experiencia personal de haber tenido contacto directo con víctimas, con peticionarios, con representantes de Estado, y ver cómo gente víctima de violaciones de derechos humanos pudo tener, finalmente –como se acostumbra decir–, su día en la Comisión o en la Corte, ha sido para mí una experiencia fundamental.

La alternativa de la solución amistosa

Y en estos casos, ¿cómo ha intervenido la Comisión?

En los últimos años la Comisión ha venido insistiendo mucho en el tema de soluciones amistosas. En esa línea, justamente, acabamos de llegar a un conjunto de soluciones amistosas en Ecuador, de las más importantes de la historia de la Comisión.

¿Podría precisar en qué han consistido dichas soluciones y por qué son tan importantes?

En el caso de Ecuador, primero fueron 16 soluciones amistosas y luego se ha seguido trabajando y logrando otras más. Un primer punto interesante es que éstas son la prueba de que una solución amistosa puede ocurrir en cualquier estado de la causa. Las soluciones amistosas en Ecuador han sido sobre casos en los que todavía no había admisibilidad, pero también en casos en los que la Comisión había ya emitido informe (artículo 50 o artículo 51), e, incluso, en casos que estaban pendientes en la Corte o hasta sentenciados.

También ha habido acuerdos de cumplimiento de recomendaciones contenidas en informes, es decir, las soluciones amistosas han sido para que el Estado convenga con los particulares en las modalidades de cumplimiento, y no para variar dicho cumplimiento.

Se ha alcanzado, pues, algo de la máxima importancia. Hace unas semanas, como relator de Ecuador, asistí –conjuntamente con el abogado de la Secretaría, Pablo Saavedra– a una ceremonia en el Palacio presidencial de Ecuador en la que el presidente Mahuad, el procurador, las víctimas y las ONG suscribieron una serie de convenios de solución amistosa, que realmente fue muy emocionante. Se trató de un acto emblemático de justicia a las víctimas y a sus familiares.

¿Cuáles son los temas de estas soluciones amistosas?

El primer tema es el de prisiones preventivas prolongadas, es decir, sobre gente que ha estado en situación de prisión preventiva, pero de manera totalmente arbitraria, y que, incluso, después de tres o cuatro años, fue encontrada inocente; o personas que han tenido una sentencia absolutoria en primera instancia, pero que han continuado presas por estar pendiente la sentencia de segunda instancia. En estos casos los acuerdos consisten fundamentalmente en la reparación del daño que sufrieron.

El segundo tema es el de la tortura en puestos policiales, respecto del cual el Estado ecuatoriano ha acordado indemnizar a las víctimas y realizar las investigaciones para identificar a los responsables y poder sancionarlos.

El tercer tema son las ejecuciones extrajudiciales, frente a las que el Estado se ha comprometido a indemnizar, investigar y sancionar. Entre éstos, un caso muy emblemático para nosotros ha sido el de los niños Restrepo, porque fue con el que comenzamos las soluciones amistosas. Recuerdo que en la audiencia que celebró la Comisión hace ya casi un año, nos llevamos una gran sorpresa cuando tomó la palabra el representante del Estado y, en lugar de limitarse a excepciones de forma (como suele ocurrir), leyó un documento de la Procuraduría a través del cual el Estado ecuatoriano se allanó a la petición, reconoció su responsabilidad internacional, se comprometió a indemnizar, a buscar los cadáveres y a sancionar a los responsables.

El gobierno ecuatoriano decidió pagar una indemnización incluso emblemática en términos de los estándares del Sistema Interamericano. Fueron dos millones de dólares, uno para los padres de los niños y otro para una fundación que tuviera por objeto divulgar la memoria de los hermanos y hacer labores de promoción en materia de derechos humanos.

¿Qué condiciones cree que han permitido estas soluciones, tanto de parte del Estado como de los peticionarios?

Efectivamente, hay condiciones de ambos lados. En primer lugar, creo que obedecen a una política de Estado. Las soluciones amistosas no pueden tener por objeto impedir que salga un informe de la Comisión, o evitar daños a la reputación del Estado, sino que tienen que expresar la interiorización del Estado de su naturaleza democrática y del fin que tiene de garantizar los derechos humanos de sus habitantes.

Si se parte de esa motivación, es fácil implementar una política de Estado que, cuando ocurran violaciones de derechos humanos, éstas puedan ser tratadas como violaciones aisladas que no responden a una voluntad sistemática del Estado, o ver si responden a una política o a una ley que hay que cambiar.

La segunda condición la pondría más en manos de los peticionarios, y consistiría en establecer bien los principios y la fundamentación de la petición y luego de la negociación. La gran mayoría de los casos ecuatorianos han sido llevados por una prestigiosa ONG, y han estado muy bien fundamentados, y eso ayudó a que el Estado haya visto la evidencia de violación.

Por último, pero no menos importante, está el papel activo de la Comisión en impulsar y dirigir los procesos, no dejándolos sólo al arbitrio de las partes (Estado y peticionarios).

¿No ha ocurrido entonces que el Estado busque la solución amistosa para negar su responsabilidad, sino todo lo contrario?

En todas las soluciones amistosas de Ecuador, lo primero que hace el Estado es allanarse frente a la petición, aceptar los hechos y, como consecuencia, reconocer formalmente su responsabilidad internacional por las violaciones de los derechos humanos ocurridas. Es decir, estos acuerdos de solución amistosa son particularmente importantes porque no esconden las violaciones, sino que parten de ellas, reconocerlas para realizar las reparaciones y hacer justicia.

Aparte del caso ecuatoriano, ¿hay otros ejemplos similares que permitan afirmar que la solución amistosa se ha vuelto un mecanismo recurrente para muchos Estados?

Sí. Soluciones amistosas importantes se han llevado a cabo, por ejemplo, en Argentina, como en los temas ya mencionados, o en Paraguay, donde uno de los acuerdos significó la entrega de tierras a las comunidades indígenas. Hay también soluciones amistosas en curso en casi todos los países del Sistema que incluye México, Colombia, Guatemala, Perú, Chile y otros.

O sea que el Perú también había aceptado entrar en procesos de solución amistosa, por lo menos antes de su retiro de la Corte.

Sí. El Perú como Estado ha aceptado entrar en procesos de solución amistosa, algo que en el pasado había rechazado; incluso lo ha hecho en casos en los que la Comisión ya había emitido un informe (artículo 50).

Protección del Sistema Inetramericano

Pasemos a otro tema. Se sabe que el Sistema Interamericano tiene una serie de mecanismos de protección para las víctimas de violaciones de derechos humanos; pero, ¿cuáles son los mecanismos de protección del Sistema mismo? Algo así como ¿qué protege a los protectores? ¿Cómo se puede defender el Sistema Interamericano de un Estado que no reconoce su autoridad o legitimidad?

El punto de partida es que si un Estado es parte de un tratado internacional y ha suscrito de buena fe sus obligaciones, debe cumplirlas; y si no lo hace está actuando de mala fe, poniéndose en la situación absurda de ser parte de un sistema sin cumplir con los compromisos que se derivan de él.

El tratado, en este caso la Convención Americana, da algunos instrumentos a los organismos del Sistema para el cumplimiento de sus decisiones, pero estos instrumentos asumen la buena fe de los Estados. Además, en esta materia se trata de valores y principios superiores, relativos a la protección de la persona humana, compartidos por la comunidad internacional. Esto quiere decir que la Comisión y la Corte no tienen un ejército o una policía que pueden mandar a los países para hacer cumplir sus decisiones, pero presuponen, como lo ha dicho la Corte Interamericana reiteradas veces, que si un Estado es parte de la Convención, asume –por ejemplo– las recomendaciones contenidas en los informes de la Comisión, como obligaciones internacionales derivadas de las decisiones del organismo que –por decirlo de alguna manera– administra en primera fase el caso y, en consecuencia, debe cumplirlas.

¿Cuáles son, concretamente, los mecanismos que tiene la Comisión para hacer cumplir sus recomendaciones y la Corte para sus fallos?

En una primera fase se envía la decisión al Estado, en un informe llamado artículo 50. Este informe contiene las conclusiones y recomendaciones reparatorias, para que el Estado tenga una primera oportunidad de tomar medidas e informar a la Comisión. Si el Estado no da cumplimiento, el Sistema permite dos alternativas. La primera consiste en emitir de nuevo un informe, reiterándole al Estado las conclusiones y recomendaciones (informe artículo 51), dándole al Estado una nueva oportunidad para que informe sobre el cumplimiento de las recomendaciones; si no cumple en esta segunda fase, la Comisión puede acordar la publicación del informe dando cuenta de que el Estado no ha cumplido, como una especie de sanción.

Esto pone al Estado en la situación anteriormente descrita: la de asumir obligaciones que después incumple; y además está la sanción en la opinión pública internacional, en el medio diplomático, porque estos informes son presentados además en la Asamblea General de la OEA.

La otra alternativa frente a las recomendaciones de la Comisión es que si el Estado ha aceptado la jurisdicción contenciosa obligatoria de la Corte, en lugar de emitir un informe artículo 51; si no ha habido cumplimiento total, el caso se puede elevar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es ya una instancia puramente judicial.

En relación con la Corte, la Convención supone que si el Estado no da cumplimiento a sus fallos, el hecho es informado anualmente ante la Asamblea General de la OEA, la que deberá tomar algunas medidas que pueden incluir la sanción diplomática.

Pero reitero la idea de que si bien hay algunos mecanismos previstos en el sistema para el cumplimiento de sus decisiones, éstos deben ser excepcionales, porque la regla debe ser la buena fe en el comportamiento de las relaciones internacionales de los Estados, y en particular la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones asumidas por un tratado, suscrito libremente por un Estado. Lo que hay que hacer, entonces, es replantear el tema, partiendo precisamente de que el Estado está obligado a dar cumplimiento, y lo que está en cuestión pueden ser sólo las modalidades de cumplimiento, y no el cumplimiento mismo.

Consecuencias de la salida del Sistema Interamericano

¿Qué opina de los Estados que creen que una alternativa frente al Sistema Interamericano es salirse de él, de una u otra manera?

¿Una alternativa a qué?

A estar sujeto a fiscalización, para evitar los problemas que trae tener que cumplir recomendaciones o fallos.

Una actitud así multiplica más bien los problemas. Un país que se sale de un sistema de derechos humanos es un país que decide aislarse de la comunidad internacional, que regresa prácticamente a la época anterior a la Guerra Mundial, en la que se pretendía que la soberanía nacional era absoluta y que nada tenía que ver con lo internacional; y eso, en términos de reputación internacional, es muy complicado. Es como que un Estado creyera que se va a solucionar los problemas que tiene por la apertura económica, saliéndose de los acuerdos económicos internacionales, o que puede solucionar sus problemas por daños ambientales saliéndose de los acuerdos multilaterales y bilaterales de protección del ambiente.

El Estado que se sale está más bien mandando una señal absolutamente negativa a la comunidad internacional: la situación es tan grave y mala, que no puedes asumir las consecuencias de tus compromisos internacionales. Es preferible enviar la señal de que estás en el Sistema, que tienes problemas, pero que estás cooperando en la superación de ellos.

Tampoco es muy fácil, además, salirse del Sistema. En el caso del Sistema Interamericano, para irte del Sistema tienes que irte de la OEA, porque por el solo hecho de ser un Estado miembro de la OEA estás sometido a la jurisdicción de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como órgano principal de la carta en la OEA, y estás vinculado a los derechos contenidos en la Declaración Americana, que en la práctica son los mismos derechos que están en la Convención.

Y si se opta por denunciar la Convención, esto no desvincula al Estado de sus obligaciones durante la vigencia de la Convención; es decir, la denuncia de la Convención sólo surte efecto hacia el futuro, después de un año, pero su jurisdicción se mantiene de manera permanente para los casos que ocurrieron durante la vigencia de la Convención. En relación con Trinidad y Tobago, por ejemplo, la Comisión ha decidido llevar un caso ante la Corte con posterioridad a que dicho país notificara la denuncia de la Convención, precisamente porque los hechos ocurrieron durante la vigencia de la Convención.

El último argumento por considerar en esta línea es que, en materia de derechos humanos, los convenios no pueden ser vistos sólo como instrumentos libremente denunciables, ya que saliéndose de un Sistema Internacional de protección de Derechos Humanos, como el de la Convención, lo que está haciendo en definitiva un Estado es desmejorar la situación de sus propios habitantes, degradando la protección que ya habían alcanzado.

Cuando el Comité de Naciones Unidas ha dicho que un tratado sobre derechos no es denunciable, ésta es la idea que está a la base: en derechos humanos no se puede desmejorar, retroceder o desconocer.

Pero aun así, hay países que se salen...

Nos preocupan los problemas que están habiendo, pero si uno lo mide por nuevos adherentes, recientemente el Sistema ha ganado 250 millones de habitantes, con la adhesión a la Corte de Brasil, México y República Dominicana. En el caso específico de Trinidad y Tobago, se está considerando la posibilidad de su reingreso; ya lo hizo con el Protocolo Adicional de Naciones Unidas, y, en esa lógica, esperamos lo haga también con el Sistema Interamericano.

Mirando al Sistema Europeo desde el Interamericano

¿Qué clase de temas hay en el Sistema Europeo que podamos mirar con interés desde el Sistema Interamericano?

Recordemos antes que el Sistema Europeo ha sido y es solamente un sistema de casos, mientras que el Sistema Interamericano, además de casos, hace, a través de la Comisión, visitas in loco, informes de países, relatorías temáticas; la comparación, entonces, sólo puede ser en cuanto al sistema de casos.

Una primera cuestión que me llama la atención del Sistema Europeo es que originalmente, con normas muy parecidas a las nuestras, hayan podido evolucionar con prácticas y reformas en su reglamento, en determinados temas. Un ejemplo es el tema de la representación autónoma de las víctimas, algo a lo que nosotros todavía no hemos llegado. Desde sus primeros casos, la Comisión Europea, a principios de los 60, declaró que ella no representaba a las víctimas, sino que éstas tenían derecho a ejercer sus propios derechos. Esto permitió que la Corte abriera su práctica primero y luego su reglamento para que, en los procedimientos ante la Corte Europea, las víctimas obtuvieran una representación autónoma, y eso posibilitó, a su vez, que la Comisión pudiera jugar un papel más tipo ombudsman dentro del procedimiento, a veces más intenso, otras veces no tanto, dependiendo del caso.

También debemos ver del Sistema Europeo cómo los Estados europeos han asumido el Sistema de protección de derechos humanos como parte de una política de Estado y como parte del desarrollo democrático comunitario de la región. Y es por eso que para entrar en el Consejo de Europa hay que ser un Estado democrático y ratificar el Convenio Europeo sobre derechos humanos.

La gran cantidad de recursos que los Estados le otorgan al Sistema Europeo es también parte de esto, a diferencia de lo que ocurre en el Sistema Interamericano. La ex Comisión Europea tenía 80 abogados a su servicio, mientras que nosotros como Comisión sólo tenemos 15, a pesar de que en nuestra región hay el doble de habitantes. La Comisión Europea tenía un presupuesto de más de 13 millones de dólares para hacer sólo casos, mientras que la Comisión Interamericana no ha logrado superar un presupuesto de 3 millones de dólares. En la Comisión Europea había un comisionado por cada Estado miembro del Consejo, lo que haría que hoy hubiera unos 40 comisionados, mientras que nosotros sólo somos 7 comisionados, los que, no siempre a tiempo completo, somos llamados para sesiones, visitas in loco, casos ante la Corte, actividades de promoción, etcétera.

Lo otro que debemos ver del Sistema Europeo evidentemente es su jurisprudencia en temas comunes frente a los que ellos han avanzado. Nos está siendo muy útil, por ejemplo, lo que han resuelto en temas relativamente nuevos para nosotros, como el de la detención preventiva, debido proceso y tutela judicial efectiva. A su vez, nuestra jurisprudencia ha tenido influencia en temas como desapariciones o ejecuciones extrajudiciales, por ejemplo en casos de Turquía.

Algunos han planteado la fusión de la Comisión con la Corte, como ocurrió en Europa, y se sabe que muchos se oponen, entre los que se encuentran ustedes. ¿Por qué?

Esa fusión en el Sistema Interamericano no tiene sentido. Primero porque, como dije antes, la Comisión Interamericana, además de casos, llena un vacío muy importante en la realización de visitas in loco (vinculadas a problemas más globales o institucionales), informes sobre países, promoción, relatorías temáticas; funciones, todas, que no pueden ser cumplidas por un órgano puramente judicial. Está también el tema de soluciones amistosas, a las que nos hemos referido antes, en las que no se podría jugar un papel tan activo y ágil como el que ha venido cumpliendo la Comisión Interamericana, con un órgano netamente judicial como es la Corte.

En Europa, incluso, algunos especialistas creen que fue un error fusionar la Comisión con la Corte, sobre todo respecto a la nueva situación de los países de Europa Oriental, que requieren un tratamiento no sólo de caso aislado o individual, sino de aspectos más institucionales. Es que ésa es la consecuencia de fusionar los órganos: sólo tienes la posibilidad de ver caso por caso, pero no la posibilidad de trabajar los temas institucionales que están detrás de estos casos.

Parece, además, que uno de los problemas que se enfrenta en Europa, ante la ausencia de una especie de filtro previo, como es la Comisión, es que la Corte Europea está recibiendo directamente miles de casos que, obviamente, es imposible atender.

Es cierto: igual sucedería en nuestro caso. Nosotros recibimos anualmente casi 800 comunicaciones, de las que entre 160 y 200 se convierten en nuevos casos; en la actualidad tenemos abiertos un promedio de mil casos por año.

De dichos casos, la Comisión está decidiendo un promedio de 100 casos anuales, la mayoría a través de informes en los que, a veces, acumulamos 30 o 40 casos, porque comparten elementos objetivos y subjetivos. Esto quiere decir que la Comisión sólo envía a la Corte unos cuatro casos al año.

Sin embargo, a pesar de que sólo enviamos unos cuantos casos por año, sabemos que la Corte está copada. ¿Qué pasaría, entonces, si esa Corte pasara a ser el órgano ante el cual los ciudadanos pueden ir directamente? Entre otras cosas, las mil comunicaciones anuales que nosotros recibimos deberían ir directamente a la Corte y ésta tendría que pronunciarse formalmente sobre cada una de ellas.

¿Algún mecanismo del Sistema Europeo para hacerse respetar o para hacer cumplir sus fallos que habría que destacar pensando en el Interamericano?

Algo que me parece interesante, aunque no corresponde exactamente a un mecanismo internacional, es cómo la legislación nacional refuerza y facilita la implementación de los compromisos internacionales, algo que se ha desarrollado mucho en Europa, y que también comienza a darse aquí.

En el caso de Holanda y de Austria, por ejemplo, los códigos procesales penales establecen un recurso de revisión de sentencia con carácter de cosa juzgada, cuando el Tribunal de Estrasburgo ha determinado que ha habido una violación de derechos humanos. Es decir, no hay cosa juzgada frente a una violación de derechos humanos.

En España, en el caso Bultós, fue una decisión del Tribunal Constitucional español la que dio lugar a una demanda de revisión de sentencia, a través de una especie de amparo especial, debido a que el Tribunal de Estrasburgo determinó que la condena había sido obtenida con violaciones de las normas del debido proceso.

En América Latina hay algunos desarrollos incipientes similares. Por ejemplo, en Colombia se dictó la ley 288 que hace directamente ejecutable en el ámbito nacional las recomendaciones de la Comisión en materia reparatoria. En Argentina hay sentencias de tribunales, incluyendo la Corte Suprema, en las que se da cumplimiento a informes de la Comisión, y no sólo para el caso particular, sino que las decisiones de la Comisión son consideradas como doctrina interpretativa o jurisprudencia de la Convención Americana, con base en la cual casan o anulan fallos.

En Costa Rica, el Poder Judicial anuló la ley de colegiación obligatoria de periodistas amparándose en una opinión consultiva de la Corte Interamericana, y en Colombia lo mismo fue hecho por la Corte Constitucional. En México, en un caso en el que había sido condenada sobre la base de una confesión obtenida bajo tortura, la Comisión recomendó al Estado la revisión de ese proceso de condena, y un juez del Distrito Federal, con base en el informe de la Comisión, decidió declarar la inocencia de la persona.

Lo que estamos viendo desarrollarse es, pues, un sistema de protección de derechos humanos integrado por los sistemas nacionales y el Sistema Internacional.

¿Y los Estados europeos están realmente comprometidos con el Sistema Europeo de protección de derechos humanos? ¿Cómo es comparativamente en relación con lo que sucede en nuestra región? ¿Qué pasa por ejemplo si un Estado determinado se niega a cumplir un
fallo o cuestiona al Sistema mismo?

Los Estados de Europa tienen indudablemente un compromiso más intenso con su sistema de protección de derechos humanos. Es que Europa se concibe sólo bajo la tríada de Estado de Derecho, democracia y derechos humanos, y al concebirse así, si uno de sus miembros se pone en rebeldía frente al sistema de derechos humanos o no da cumplimiento a una de sus decisiones, la rebeldía es percibida como en el Sistema Europeo, y es el Sistema en su conjunto el que reacciona.

En Europa hay una convicción colectiva de que la única forma de profundizar el desarrollo democrático europeo es a través de la integración europea. Pero la integración europea no es un concepto político vago o genérico, así como la Comunidad Económica Europea no se basa simplemente en la integración de mercados, sino que también es consustancial el tema de derechos humanos. Hay una internacionalización, por decisión colectiva, del tema de los derechos humanos, lo cual ha legitimado al Consejo y a la Unión Europea como órganos supervisores de dicho tema dentro de un concepto de la nueva Europa.

Eso quizá nos falta todavía en el Sistema Interamericano: que el Sistema de derechos humanos se asuma cada vez más como un compromiso colectivo global, donde un desacato o un retroceso en materia de derechos humanos sea visto como algo que afecta no sólo a un país en particular sino a todo el Sistema.

¿Cuál es la posición oficial de la Comisión frente a la decisión del Perú de salirse de la competencia de la Corte en forma inmediata?

Sobre este particular, no puedo más que reiterar la posición oficial de la Comisión expresada en su comunicado de prensa.

Repercusiones económicas de incumplir obligaciones internacionales

Sé que no está previsto formalmente, pero el Estado que incumple con un compromiso internacional ¿sufre algún tipo de repercusión económica?

Hoy día se habla mucho de la relación entre desarrollo y seguridad jurídica, entre inversión
–extranjera y nacional– y seguridad jurídica, y esto ha hecho que los organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional e incluso el Banco Interamericano de Desarrollo, se interesen en temas institucionales, especialmente en el ámbito del Poder Judicial. Se han dado cuenta de que las reformas macroeconómicas divorciadas de las reformas institucionales no son suficientes para promover el desarrollo y el bienestar de los pueblos.

Por eso, creo que no dar cumplimiento a recomendaciones que tienen que ver con hacer justicia, con el funcionamiento de los organismos judiciales, de hecho puede tener repercusiones graves frente a la comunidad internacional, porque son la constatación por organismos internacionales de que no se están tomando medidas correctivas, no sólo en el caso individual sino en el sistema institucional de administración de justicia.

Acabo de conocer una investigación hecha por un profesor de Harvard que demuestra que las inversiones internacionales toman muy en cuenta si se respetan o no los derechos humanos, que los inversionistas consideran que un país que respeta los derechos humanos es un país que tiene un Estado de Derecho fuerte, en el que el Poder Legislativo actúa para legislar y controlar la administración pública, donde el Poder Judicial está para controlar, para brindar seguridad jurídica con independencia y autonomía.

La tesis es que a mayor respeto de los derechos humanos, mayor atracción de inversión; y uno de los muchos casos que se mencionan como ejemplo es el de los flujos de inversión en Chile, donde, a pesar de las grandes reformas macroeconómicas que se hicieron en la época de Pinochet, sólo se convirtieron en definitivos a partir del año 90, con el regreso de la democracia representativa.