LA CREACIÓN DE UNA POLICÍA CIVIL

Gino Costa Santolalla*

La reforma policial es uno de los temas más importantes de la agenda pendiente en nuestro país. Para acortar un poco el camino y la magnitud de la tarea, es indispensable tomar en cuenta éxitos y fracasos de otros países. Por eso cae muy bien el libro que acaba de salir a circulación sobre la reforma policial salvadoreña, escrito por Gino Costa, quien, como parte de la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), participó directamente de dicha reforma. El propio autor nos cuenta su experiencia en El Salvador y nos alcanza un hilo conductor de lo que podemos encontrar en su libro.

 

El 4 de diciembre de 1990 llegué a San Salvador con el fin de sumarme a Ricardo Vigil, compatriota y amigo, en la difícil y delicada tarea de ser los ojos y oídos de Álvaro de Soto en El Salvador. Álvaro necesitaba estar directamente informado de la evolución política en el país, porque desde abril de ese año era –en representación de Javier Pérez de Cuéllar, secretario general de Naciones Unidas– el mediador en las negociaciones de paz entre el gobierno de Alfredo Cristiani y la guerrilla para resolver por la vía política la guerra civil desatada en 1980. Necesitaba, además, crear condiciones para el establecimiento de una misión de paz que verificara el acuerdo sobre derechos humanos suscrito unos meses antes en el marco de dichas negociaciones.

El desafío resultaba tremendo, porque era la primera vez que Naciones Unidas se involucraba en la solución de un conflicto armado de carácter interno, y por el rechazo que nuestra presencia generaba entre la ultraderecha salvadoreña, conocida por su violencia e intolerancia. Sin embargo, mi entusiasmo era tan grande como mi optimismo, que no dejaba de tener fundamento. En el curso del último año había presenciado desde una posición privilegiada la caída del Muro de Berlín y el colapso de la Unión Soviética, por un lado, y la derrota electoral de los sandinistas y la intervención estadounidense en Panamá, por otro.

En efecto, en el último año había estado con Naciones Unidas primero en el Centro de Derechos Humanos en Ginebra, y luego en Managua y Tegucigalpa. En Managua participé de la misión electoral que observó las elecciones convocadas por los sandinistas y que, ante la sorpresa general, ganó doña Violeta Barrios de Chamorro. En Tegucigalpa, acababa de terminar de supervisar la repatriación a Nicaragua de más de 20.000 "contras" y sus familiares, asen­ta­dos durante años en territorio hondureño a lo largo de la frontera entre ambos países.

Si en Ginebra había visto de cerca el fin de la guerra fría en Europa, en Centroamérica estaba experimentando directamente sus consecuencias. A pesar de las dificultades y del pesimismo general, no era pues descabellado ver con esperanza el futuro salvadoreño a fines de 1990, como los hechos posteriores lo demostraron.

Entre mi llegada a San Salvador y mi regreso al Perú, en setiembre de 1994 –luego de muchos años errante–, El Salvador experimentó una verdadera revolución política. Terminó la guerra civil; se desmovilizó la guerrilla y se transformó en partido político; se reestructuró el Ejército; se crearon nuevas instituciones, como la Policía Nacional Civil y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. Las armas dieron paso a las palabras; el enfrentamiento armado a la disputa política; los enemigos a los contrincantes; la confrontación a la difícil búsqueda del entendimiento.

Hoy, cinco años después, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) cuenta con una representación parlamentaria tan numerosa como la de ARENA, el principal partido de derecha, y los alcaldes de las principales ciudades provienen de sus filas. Afortunadamente, además, el país sigue en paz, aunque no está libre de los problemas de todas las precarias democracias latinoamericanas; entre ellas, el preocupante incremento de la delincuencia común y el crimen organizado, fenómeno que ha marcado el período de posguerra en El Salvador.

Vivir este proceso fue un privilegio, principalmente por dos razones. Primero, porque constituye hasta ahora el esfuerzo más ambicioso y acabado en América Latina –y muy probablemente en el mundo– para terminar con un conflicto armado interno por la vía política. Lo más interesante de este esfuerzo es que no se limitó a concluir el enfrentamiento armado, sino que sentó las bases para que la violencia dejara de ser un instrumento de acción política. Por ello, la columna vertebral de la pacificación no fue la desmovilización de los contrincantes sino la desmilitarización del Estado y la democratización de sus instituciones. Para asegurar la paz en el futuro, los salvadoreños han apostado por la democracia, y lo han hecho porque llegaron a entender que la violencia insurgente no era un fenómeno del azar o resultado de la demencia de algunos, sino una respuesta –justificada o no– a la exclusión y marginación política y social.

Para quien, como yo, pertenece a un país también desgarrado por la violencia política, la experiencia salvadoreña es especialmente importante, porque nos recuerda que la violencia política no es casual, por más absurda, censurable y demencial que parezca. Ella suele tener causas que es preciso identificar y atacar, pues sólo así se podrá evitar la irrupción de nuevos fenómenos violentistas en el futuro. El triunfo militar en el Perú nos ha hecho creer que ya logramos la paz y que, por tanto, salvo la alerta militar y el asistencialismo económico, no nos queda mucho por hacer. Es decir, la construcción de la paz no está en la agenda del país, lo que constituye un gravísimo peligro para su estabilidad y seguridad futuras.

En El Salvador, la sistemática represión de la oposición política fue una de las causas de la guerra civil. Por ello, los Acuerdos de Paz se propusieron reemplazar la seguridad contrainsurgente por una seguridad pública democrática, cuyo elemento central sería la nueva Policía Nacional Civil (PNC). Ésta habría de ser la mejor garantía de que nunca más se utilizaría la fuerza desde el poder para perseguir a los ciudadanos y atropellar sus derechos, con lo que se evitaría que algunos creyeran que la única manera de hacerlos respetar fuera a través de la acción armada.

A pesar del restablecimiento de la democracia en toda América Latina a partir de la década pasada, la vieja seguridad contrainsurgente se ha mantenido casi inalterada en casi todos los países de la región. La necesidad de profundizar la democracia y la urgencia de enfrentar más eficientemente la creciente delincuencia y el crimen están poniendo en la agenda de la región el tema de la reforma y modernización de la seguridad pública.

El Salvador ofrece una experiencia relativamente exitosa de una propuesta de transformación radical del viejo sistema de seguridad pública. Panamá y Haití han transitado por la misma senda, pero sus procesos de reforma no han tenido la misma profundidad. La experiencia salvadoreña también nos permite conocer con mucha crudeza las dificultades y los peligros que un proceso como éste entraña y, por tanto, constituye una historia que deben conocer todos los que hoy en América Latina se plantean el tema de la reforma y modernización de la seguridad pública.

Como asesor político de tres sucesivos jefes de la ONUSAL, tuve la suerte de supervisar este proceso de reforma. No tenía para ello ninguna experiencia en cuestiones de seguridad, lo que fue compensado con creces por la constante interacción con miembros de las más calificadas policías del mundo, integrantes de la misión de paz. No obstante, como este libro¹ lo demuestra, la experiencia policial tampoco resultaba esencial para la tarea de supervisar la reforma, pues ésta, más que una empresa de carácter técnico, constituyó un tremendo esfuerzo de transformación política.

La reforma policial

Este libro es la historia de esa reforma, de su diseño inicial, de su desarrollo y de sus resultados, de sus aspiraciones y de sus realizaciones y, sobre todo, de las resistencias, dificultades y desafíos políticos que debió enfrentar desde que comenzó a germinar como idea en la mesa de negociaciones. Además, es la historia del papel que en ese proceso le tocó jugar a Naciones Unidas
–y en menor medida a otros actores internacionales, especial­­mente los Estados Unidos–, de sus aciertos y sus reveses, de sus fortalezas y de sus debilidades. Considerando el creciente involucramiento de Naciones Unidas en la construcción de la paz luego de con­­flictos armados internos –y muy en especial en la creación o reforma de cuerpos de seguridad, sobre todo en el África y el Asia–, la reflexión que aquí se hace sobre el papel de los actores externos en tales procesos es de gran actualidad.

El libro consta de cuatro partes. Primero, los antecedentes históricos, con una presentación de lo que fue el viejo sistema de seguridad pública y los efectos de la doctrina contrainsurgente en el ámbito de la seguridad; las negociaciones que llevaron a la creación del nuevo, y las características de este último, es decir, su diseño conceptual. Segundo, el proceso mismo de reforma y las resistencias, dificultades y desafíos que enfrentó para disolver las viejas estructuras y crear la nueva institucionalidad, en un clima de creciente inseguridad ciudadana.

Tercero, el papel de los observadores policiales de Naciones Unidas y la función de ONUSAL en sus actividades de verificación de las nuevas instituciones y su colaboración con ellas. Finalmente, la última parte del libro es una reflexión sobre las enseñanzas que deja el proceso de transformación de la seguridad pública en El Salvador. Si bien las cuatro partes están bien integradas, el lector podrá leer cualquiera de ellas, o incluso cualquiera de los nueve capítulos, por separado.

Lecciones para América Latina

No obstante que las condiciones que le dieron origen son seguramente irrepetibles, la experiencia salvadoreña deja enseñanzas valiosas para el resto de América Latina y, eventualmente, para países de otras regiones del mundo que también quieran transformar sus estructuras internas de seguridad.

Las enseñanzas son múltiples, pero pueden resumirse en cuatro. La primera es que resulta fundamental cuestionar de la manera más objetiva posible, desde la democracia, los derechos humanos y la seguridad ciudadana, los esquemas de seguridad pública vigentes. La segunda es que los dilemas que se enfrentan en los procesos de reforma de las instituciones policiales son más o menos los mismos que los ya vividos por El Salvador. Ellos tienen que ver con la definición del tipo de Policía
–civil o militar– que se quiere tener; con la decisión de crear nuevos cuerpos o reorganizar los existentes y de mantener o prescindir del personal de los viejos cuerpos; y con la forma de enfrentar la transición y los problemas que ella ocasione.

La tercera enseñanza es que la reforma de los cuerpos de seguridad es fundamentalmente un proceso político que cuestiona poderosos intereses y que enfrentará serísimas resistencias a las que no se podrá vencer si no se constituye un vasto consenso de fuerzas políticas, con amplio respaldo ciudadano. Cuarto, en este esfuerzo la comunidad internacional puede desempeñar un papel importante, sea proveyendo asesores técnicos o instructores, sea proporcionando financiamiento y/o respaldo político y diplomático.

El proceso salvadoreño demostró que el cuestionamiento de las estructuras de seguridad vigentes es un ejercicio necesario, especialmente para países en procesos de transición de la guerra a la paz, del autoritarismo a la democracia. Y lo es no sólo porque, como en el caso salvadoreño o en otras situaciones de solución negociada a conflictos armados internos, la transformación de la seguridad pública puede ser el requisito sine qua non para un arreglo político que facilite la incorporación de una fuerza rebelde al sistema democrático, sino por muchas otras razones.

En una guerra, los cuerpos de seguridad son instrumentos de guerra; en un régimen autoritario, instrumentos de control poblacional y represión política. La impunidad con que suelen actuar en conflictos armados o en la represión de la oposición bajo un gobierno autoritario se traduce con frecuencia en prácticas institucionales abusivas y arbitrarias contra la población civil, reñidas con las normas fundamentales de convivencia civilizada. Esos cuerpos difícilmente podrán ser garantía de paz e instrumentos del Estado de derecho; difícilmente podrán proteger a los ciudadanos para que disfruten de sus derechos y libertades combatiendo el delito eficientemente, sin vulnerar los de otros.

La impunidad que al principio se "justifica" por razones políticas no sólo da pie al abuso contra el opositor político, real o supuesto, sino que estimula el surgimiento de conductas criminales en las estructuras que viven bajo su amparo, completamente ajenas a las consideraciones políticas que en un principio "justificaron" la impunidad.

Las necesidades de la guerra o los imperativos de las dictaduras llevan a fortalecer y a sobredimensionar los cuerpos de seguridad, a otorgarles carta blanca en su actuación y a premunirlos de un elevado grado de autonomía política. Dejan así de estar sujetos a control civil alguno; sus asuntos internos –desde el manejo de sus recursos hasta el número de su personal– se convierten en secreto de Estado o asunto de seguridad nacional. Cualquier conducta ilegal de sus miembros puede ser justificada por el fin supremo al que se debe la institución.

Concluido el conflicto armado interno o restablecida la democracia, la subordinación de los cuerpos de seguridad a autoridades civiles y democráticas puede resultar insuficiente para revertir las prácticas desarrolladas en años de guerra y/o represión política. Si no se cumple con adecuarlas a las necesidades de la paz y la democracia, depurándolas de los elementos criminales que prosperaron en las condiciones de impunidad descritas, la paz y la democracia se consolidarán con dificultad. Los cuerpos de seguridad aspirarán a seguir actuando con impunidad, a manejar sus presupuestos sin control político alguno y a tratar a la población civil como su enemigo, es decir, como acostumbraban hacerlo no hace mucho, imbuidos por las doctrinas contrainsurgentes en boga.

En El Salvador, la falta de control político de los cuerpos de seguridad –y de la Fuerza Armada a la que pertenecían– se tradujo no sólo en las gravísimas violaciones de derechos humanos, tan detalladamente documentadas por la Comisión de la Verdad, sino en lo que aparecería como corrupción a gran escala en el manejo de los recursos asignados a ellos. La corrupción normalmente lleva a subordinar el cumplimiento del deber a las necesidades de lucro de sus miembros, de manera que afectan su eficiencia y desempeño. También dio pie a que, con el advenimiento de la paz, las estructuras ilegales de represión política que se habían desarrollado al interior de los cuerpos de seguridad se transformaran en agrupaciones criminales dedicadas a todo tipo de delitos comunes y se prestaran, con la misma facilidad, a cometer crímenes políticamente motivados.

La historia descrita en este libro demuestra que las resistencias de los viejos cuerpos a desaparecer respondían no tanto a un afán por no debilitar aún más la seguridad pública en un contexto de crecimiento de la delincuencia preocupante, sino al deseo de preservar los privilegios y prerrogativas que su existencia garantizaba. Contradictoriamente con el discurso y la retórica política, el mantenimiento de esos cuerpos fue más bien un factor de inseguridad, no sólo por las actividades ilegales en que muchos de sus miembros estaban envueltos y la corrupción generalizada, tanto a pequeña como a gran escala, sino por la consecuente ineficiencia que demostraron al momento de descargar sus responsabilidades.

Irrespeto por los derechos ciudadanos, corrupción y crimen no sólo están reñidos con la paz y la democracia, sino que no son los mejores ingredientes para que una institución de servicio inspire confianza en la ciudadanía. Menos para enfrentar exitosamente la delincuencia y el crimen organizado, que hoy adquieren dimensiones importantes no sólo en las sociedades de posguerra como la salvadoreña, sino en general en toda América Latina, pues en muchos países de esa región constituye la principal preocupación ciudadana y gubernamental. Por esto, se hace necesario redoblar esfuerzos para desarrollar políticas de seguridad pública que enfrenten este problema con seriedad y eficiencia, y, sobre todo, que lo prevengan adecuadamente. Ello, qué duda cabe, pasa por contar con cuerpos policiales y judiciales lo más sanos, transparentes y modernos posibles.

Es curioso que ninguno de los procesos de reforma del Estado iniciados durante la última década en casi todos los países de América Latina haya abordado el tema de la reforma de los cuerpos de seguridad. Lo mismo ha ocurrido con las Fuerzas Armadas, lo que demuestra que el poco control que las democracias latinoamericanas ejercen sobre sus instituciones policiales y militares es, de alguna manera, una herencia de los años de autoritarismo y/o conflicto. En muchos casos es una herencia más antigua todavía, lo que es aún peor. Como quiera que fuere, esa herencia constituye un obstáculo tanto para el desarrollo democrático como para el económico y social.

*           Adjunto al Defensor del Pueblo para los Derechos Humanos.

1          Costa, Gino: La Policía Nacional Civil de El Salvador (1990-1997). San Salvador: UCA Editores, 1999.