Para entender la política de los Estados Unidos hacia el Perú

Coletta Youngers*

Pocas personas conocen como Coletta Youngers el modo en que se procesan las decisiones de los Estados Unidos sobre el Perú. En el artículo que sigue nos da cuenta del estado de la cuestión y sale al frente de las interpretaciones simplistas que se han difundido entre nosotros.

La formulación de la política norteamericana en relación con un país o región determinada es un proceso enredado, caótico y competitivo, que raramente da como resultado una política clara o coherente respecto de las prioridades en juego. En primer lugar, una pléyade de agencias burocráticas compiten por recursos y atención para sus propios programas. El Departamento de Estado, el Consejo de Seguridad Nacional, el Departamento del Tesoro, la DEA y otras instituciones están, todas, involucradas en estos procesos, y usualmente tienen conflictos entre ellas.

La política exterior en general atrae poca atención, y aquellos que trabajan el tema de América Latina deben disputarla con políticos y burócratas preocupados por asuntos como los del Oriente Medio o los Balcanes. Más aún: durante la administración de Clinton, el Congreso ha demostrado ser particularmente adepto a microgerenciar ciertos aspectos de la política exterior norteamericana a través de su control de los recursos, lo que crea confusión adicional.

En segundo lugar, la promoción de la democracia y los derechos humanos, que han sido definidos como los principios que rigen la política exterior de los Estados Unidos, dependen, en la práctica, de otros asuntos percibidos como importantes para la seguridad nacional con respecto a un país determinado; esto se constata, por ejemplo, de un modo dolorosamente claro, en el caso de China. La inconsistencia es la norma.

Finalmente, es bastante difícil –si no imposible– para los funcionarios que definen la política exterior norteamericana prestar una atención sostenida a un país o a un asunto determinado. Por el contrario, las políticas se conciben como respuesta a las crisis. Y Washington reacciona a las crisis cuando éstas ocurren, para luego moverse hacia la siguiente. Con pocas excepciones, políticas proactivas o definidas en positivo no tienen lugar.

Prioridades políticas en competencia

La política de los Estados Unidos hacia el Perú en la última década ofrece un ejemplo vívido de las contradicciones y confusiones que frecuentemente afectan sus decisiones en este terreno. La diversidad de los intereses norteamericanos en el Perú constituye un rompecabezas cuyas diferentes piezas no siempre encajan y a veces son incluso incompatibles.

Washington apoya firmemente la actual política económica –de hecho, con frecuencia el Perú es mencionado como un modelo de desarrollo económico en la región–, y reaccionaría de manera firme ante cualquier posibilidad de que ésta sea cambiada. En su momento se les dio a las negociaciones entre el Perú y el Ecuador una altísima prioridad en Washington, en la medida en que las disputas fronterizas entre ambos países eran percibidas como una amenaza para los avances hacia una zona de libre comercio en el hemisferio. La importancia de la lucha contra el narcotráfico sigue siendo muy alta en los Estados Unidos, y el Perú actualmente está recibiendo particular atención como consecuencia del incremento en los precios de la hoja de coca y el consiguiente aumento en la producción de ésta y del tráfico de cocaína.

Finalmente, los asuntos relacionados con la democracia y los derechos humanos han sido también una alta prioridad para los Estados Unidos desde el autogolpe, como es evidente si observamos el papel que jugaron después de que éste se produjo, así como luego, en los frecuentes pronunciamientos de sus funcionarios, muy en particular los del ex embajador Denis Jett, y en los informes anuales de derechos humanos.

En ningún ámbito las contradicciones que surgen de estos diferentes intereses y de las diversas agencias involucradas es más evidente que en el apoyo abierto –y probablemente también encubierto– que recibe el SIN. El nivel de financiamiento es relativamente pequeño; sin embargo, su significado político es grande.

De un lado, los funcionarios norteamericanos declaran públicamente su compromiso con la defensa de los derechos humanos y la democracia en el Perú y, a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), proveen fondos para importantes iniciativas destinadas a desarrollar las capacidades de la sociedad civil. Pero, a la vez, a través del programa contranarcóticos, el gobierno de los Estados Unidos apoya a la organización peruana que, más que ninguna otra, es responsable por los retrocesos en la institucionalidad democrática, por los ataques a la libertad de expresión y de prensa y por el hostigamiento e intimidación de líderes de la sociedad civil y de políticos de oposición. La reunión organizada por la Embajada de los Estados Unidos en Lima, en agosto pasado, entre el zar antidrogas, general Barry McCaffrey, y Vladimiro Montesinos, ilustra hasta qué punto los aliados de Montesinos en el gobierno de los Estados Unidos le han ayudado a consolidar su influencia.

Aunque el Congreso de los Estados Unidos apoya firmemente los esfuerzos antinarcóticos en el Perú, ha expresado creciente preocupación en relación con la asistencia norteamericana al SIN. En la legislación fiscal para el año 1999 pidió un informe (que permanece secreto) para los miembros de los Comités de Apropiaciones sobre la ayuda norteamericana al SIN. Fue este informe el que alertó a algunos congresistas sobre la existencia de estas pequeñas ayudas destinadas al SIN directamente por el Departamento de Estado. A mediados de 1999, tanto el Senado como la Cámara de Representantes incluyeron en sus respectivas leyes fiscales para el año 2000 cláusulas que denotaban mucha preocupación sobre el apoyo de los Estados Unidos al SIN. En el Senado se anotó: "... el SIN continúa hostigando e intimidando a periodistas y opositores al partido en el gobierno. El Comité pide ser consultado antes de cualquier decisión de apoyo al SIN".

El papel del Congreso de los Estados Unidos

Aparte de la asistencia de los Estados Unidos al SIN, el conjunto del apoyo económico al Perú, tanto para programas de ayuda humanitaria como para actividades antinarcóticos, ha crecido sustancialmente desde que asumió la presidencia Alberto Fujimori. En el año fiscal de 1998 el Perú fue el país de América Latina para el que más ayuda se aprobó, pues recibió aproximadamente 120 millones de dólares, lo que sobrepasa por algunas decenas de miles de dólares la ayuda obtenida por sus más cercanos competidores, Haití y Bolivia. Para el año fiscal de 1999 al Perú se le asignaron casi 170 millones de dólares, aun cuando Colombia se convirtió en el mayor receptor de ayuda norteamericana en la región, debido al gran incremento de la ayuda militar a ese país. Alrededor de 80 millones de ese paquete de ayuda al Perú son para programas contra las drogas, aproximadamente 55 millones para ayuda alimentaria y menos de 33 millones para ayuda al desarrollo.

El Congreso tiende a prestar atención a aquellos países que reciben grandes montos de ayuda, ya que ésta viene atada a una serie de condiciones. Si bien los gobiernos receptores de la ayuda han mirado esta condicionalidad con desdén, para el Congreso norteamericano ésta es, desde hace mucho tiempo, una práctica normal. De ese modo, las varias resoluciones sobre el Perú aprobabas por el Congreso de los Estados Unidos en el año que termina no son inusuales, sobre todo si las vemos a la luz del tamaño del paquete de ayuda norteamericana al Perú.

Lo que es inusual, sin embargo, es la alianza bipartidaria en el Capitolio, la que ha estado a la base tanto del lenguaje sobre el SIN ya citado como de la Resolución 209 del Senado que expresa preocupación por los retrocesos en la democracia en el Perú. Esta coalición, que reúne a los extremos del espectro político, ha existido desde comienzos de la década de los noventa. Empezó con demócratas liberales oponiéndose a la ayuda militar de los Estados Unidos al Perú por consideraciones de derechos humanos. Semanas después del autogolpe se les unieron republicanos conservadores, furiosos de que la Fuerza Aérea Peruana haya derribado un avión de reconocimiento norteamericano matando al piloto. El Congreso cortó, a consecuencia del autogolpe y del incidente con el avión, la ayuda a las Fuerzas Armadas, y ha mantenido desde entonces una línea dura con el Perú.

El senador Jesse Helms peleó por años para obtener reparaciones del gobierno del Perú para la familia del soldado norteamericano que murió, manteniendo en suspenso, en diversos momentos, tanto la ayuda como las audiencias confirmatorias para el embajador de los Estados Unidos en el Perú. Más recientemente, ha promovido la Resolución 209, con el fuerte apoyo del más liberal de los miembros del Comité de Relaciones Exteriores que Helms preside, el senador Chris Dodd. Si bien estas resoluciones no tienen un efecto inmediato, son importantes para llamar la atención sobre los asuntos acerca de los que se expresa preocupación, alertando a aquellos en el Congreso que no siguen la política exterior de manera cercana sobre potenciales problemas e influyendo en la definición de las políticas de mediano y largo plazo.

La versión de que la resolución es simplemente el resultado del lobby de Baruch Ivcher no toma en cuenta esta realidad. Más importante todavía: quienes sostienen esto no entienden la manera en que el Capitolio funciona. Hay una variedad de grupos y compañías privadas que tratan de influir en las políticas que allí se adoptan. En el caso del Perú, tanto think tanks conservadores como grupos liberales de derechos humanos plantean con regularidad sus preocupaciones sobre las tendencias autoritarias en el Perú. Permanentemente hay peruanos que visitan Washington, incluidas las delegaciones de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, especialmente en torno a las audiencias que cada seis meses convoca la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA.

Las embajadas tienen parte de su personal designado específicamente a promover los planteamientos de sus gobiernos, y muchas contratan firmas de abogados o de relaciones públicas para mejorar su posición, tal como ha sido el caso del gobierno peruano a lo largo de la mayor parte de los años noventa. El impacto de los anteriores esfuerzos de lobby ha sido, sin embargo, mínimo, y hay pocas expectativas en Washington de que los recientes contratos firmados por el gobierno peruano vayan a tener algún efecto significativo en cambiar la imagen del Perú. En realidad, estas firmas son exitosas solamente en la medida en que tengan material con que trabajar. Solamente cambios en las políticas y en las prácticas tendrían efectos importantes en el largo plazo.

Evitar las crisis

El gobierno peruano tiene, sin embargo, un importante factor a su favor en sus intentos de limitar las críticas por sus prácticas antidemocráticas. Por muchos años el Perú estuvo en el tope de la agenda de los Estados Unidos en lo que a sus relaciones con América Latina se refiere; primero, a comienzos de los años noventa, como resultado del riesgo que significaba Sendero y, más tarde, después del autogolpe, como una amenaza a las tendencias regionales hacia la democratización. La atención de los Estados Unidos comienza a disiparse significativamente luego de las elecciones de 1995 y, en la medida en que otras crisis han emergido en la región, la política de los Estados Unidos hacia el Perú ha entrado en una nueva etapa: la de evitar las crisis.

En concreto, las turbulencias que plagan otros países de la región andina han pasado a ser la preocupación principal de los Estados Unidos en América Latina; dentro de ellos, Perú es el país que menos preocupa a la administración. El conflicto interno colombiano y la percepción de que sus efectos pueden extenderse a toda la región, dominan los debates de política exterior sobre Latinoamérica; han llevado, además, a la más importante intervención militar de Estados Unidos en la región desde la que se dio en El Salvador a mediados de los ochenta. Si bien no habrá invasión de tropas norteamericanas en Colombia al estilo de la que hubo en Vietnam, Estados Unidos está brindando este año cientos de millones de dólares en ayuda militar y policial; entrena regularmente tropas colombianas y equipa a sus unidades de elite; ha aumentado también dramáticamente la capacidad de reunir información de inteligencia de las Fuerzas Armadas colombianas. Washington está contemplando actualmente un paquete de ayuda adicional de 1.500 millones de dólares, y es probable que el Congreso lo discuta de nuevo a comienzos del 2000.

Después de Colombia, la atención en la región andina se localiza en la crisis económica del Ecuador y en la crisis política de Venezuela. Si bien funcionarios del Departamento de Estado están adoptando una política de esperar y ver frente al presidente Hugo Chávez –e incluso la elite empresarial norteamericana aprecia el intento de enfrentar la corrupción–, muchos están nerviosos sobre las implicaciones de la nueva Constitución, así como ante las actuales políticas económicas. A diferencia de lo que ocurre con el Perú, los Estados Unidos tienen importantes intereses económicos en Venezuela, ya que este país es su más importante fuente externa de petróleo. Un funcionario del Departamento de Estado me lo fraseó del siguiente modo en una entrevista reciente: "Con el caos en Colombia, lo que está ocurriendo en Venezuela y el casi colapso económico del Ecuador, simplemente no he tenido tiempo de pensar en el Perú". Más aún: estamos en un año electoral en los Estados Unidos, con el actual vicepresidente aspirando a suceder a su jefe. La última cosa que esta administración quiere es otra crisis de política exterior, esta vez en torno a las próximas elecciones en el Perú.

Pero dada la cercanía de las elecciones en el Perú, a Washington se le hace cada vez más difícil mirar hacia el otro lado. USAID está invirtiendo recursos significativos en apoyar esfuerzos de supervisión y educación electoral. Las misiones de monitoreo electoral del National Democratic Institute y del Carter Center probablemente lograrán atención de altos niveles en Washington sobre los serios problemas con las reglas del juego y sobre las condiciones para las elecciones en el Perú. Los continuos ataques y el hostigamiento a los opositores políticos –y su falta de acceso a la televisión, clave en cualquier campaña política– son reportados con creciente frecuencia en la prensa de los Estados Unidos, una tendencia que probablemente aumentará conforme se acerquen las elecciones.

En suma, cada vez resulta más claro que un tercer período de Fujimori no tendrá un sólido apoyo internacional y no brindará la estabilidad que los Estados Unidos están buscando para sus políticas económicas y antinarcóticos. A pesar de los mayores esfuerzos de la administración de Clinton para evitar problemas en sus relaciones con el Perú, las condiciones peruanas no favorecen un enfoque político de ese tipo.

* Directora del Programa Andino de WOLA.