Sistema Interamericano de Derechos Humanos:

Hay reformas... y reformas

Ariel E. Dulitzky

A primera vista, parece que todo el mundo está de acuerdo en que hay que introducir cambios en el Sistema Interamericano de la OEA. ¡Por fin un punto de consenso! Pero no hay que ser un sabueso para darse cuenta de que lo que existe más bien son dos posiciones enfrentadas a muerte, no obstante tratarse de un sistema regional de protección de derechos humanos. Hay quienes quieren los cambios para revertir lo avanzado, y quienes lo quieren para hacer más previsible y eficiente el Sistema (no necesitamos aclarar de qué lado está el gobierno del Perú).

Ariel Dulitzky, de Law Group, experto en estos temas, explicita y pone en su justo contexto el debate.

El sistema interamericano de protección de derechos humanos se encuentra en un proceso de redefinición de su papel. En sus cincuenta años de funcionamiento, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha tenido numerosos logros en la promoción, ejercicio y defensa de los derechos humanos. La Comisión ha salvado y continúa salvando vidas, ha permitido abrir espacios democráticos en el pasado y contribuye en la actualidad a consolidar las democracias de nuestros países, ha combatido la impunidad y hoy ayuda a traer justicia y reparaciones a víctimas de violaciones de los derechos humanos.

El proceso de reflexión acerca del Sistema Interamericano debe partir necesariamente por analizar la vigencia de las libertades públicas en los países de la región. Con el advenimiento de gobiernos elegidos democráticamente, la situación de derechos humanos en la región ha mejorado en muchos aspectos. En particular, la mayoría de los países no tienen políticas de violaciones graves planeadas por el aparato del Estado. Sin embargo, la impunidad en casos de violaciones de derechos humanos continúa siendo una de las constantes en nuestra región.

En algunos países la legislación penal especial sigue desconociendo las garantías del debido proceso. Otros mantienen legislación o prácticas discriminatorias contra las mujeres, indígenas, trabajadores migrantes, minorías étnicas o raciales. La violencia contra las mujeres constituye un fenómeno extendido en toda la región. La violencia policial y las condiciones carcelarias inhumanas son una constante. Deficiencias en el funcionamiento del Poder Judicial se hallan presentes en la vasta mayoría de nuestros países. En muchos de éstos los defensores de derechos humanos continúan siendo víctimas de persecución y hostigamiento. La violación sistemática y masiva de los derechos económicos, sociales y culturales es una triste realidad en el hemisferio. La situación en la que viven millones de niños en las calles de nuestras ciudades es una afrenta a nuestras conciencias. En otras palabras, a las elecciones periódicas que existen en nuestros países aún les queda un largo camino que recorrer para recibir el nombre de verdaderas democracias.

Frente a este cuadro, el proceso de reforma del Sistema debe dirigirse directa y exclusivamente a lograr la efectiva protección de los derechos de las personas del continente reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, proceso en el que la Comisión Interamericana cumple un papel crucial y que la convierte en víctima de ataques de los gobiernos que no comparten ese compromiso con los derechos humanos. El primer paso en cualquier proceso de reflexión sobre el sistema de derechos humanos debe darse hacia el interior de los países y preguntarse cuál es el grado de respeto y vigencia de los derechos humanos en cada uno de los estados miembros. Sólo una vez que esa interrogante haya sido respondida, puede preguntarse cómo modelar un sistema interamericano que sea eficaz para apoyar a los estados en la superación de los problemas identificados y, a la vez, proveer un remedio a las víctimas de violaciones de los derechos humanos.

Esto no es lo que sucede en el actual proceso de reforma. El Perú y otros gobiernos han comenzado por el camino inverso. Han sentado a la Comisión en el banquillo de los acusados, como si fuera la responsable de los graves problemas que el Estado de derecho confronta en nuestra región. Estos países creen que el problema no es con la violación de los derechos humanos sino con la Comisión y, eventualmente, con la Corte, por señalar tales abusos.

El debate actual

Los nuevos desafíos, realidades y problemas en América Latina han generado actitudes diferentes en relación con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Algunos países han respondido buscando que la Comisión se convierta en una aliada para solucionar problemas relacionados con derechos humanos. Estos estados se han caracterizado por una actitud cooperante, pues han utilizado a la Comisión como un medio para detectar violaciones de derechos fundamentales. Han impulsado cambios en sus políticas, prácticas o leyes internas para superar las situaciones violatorias de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y remediar violaciones en casos individuales. Otros estados con gravísimos problemas de derechos humanos, como Colombia o Ecuador, se han comprometido activamente en la búsqueda de soluciones amistosas realizadas con el auspicio de la Comisión, como pagar indemnizaciones, impulsar investigaciones, reconocer internacionalmente su responsabilidad por violaciones de los derechos humanos, restituir el buen nombre de las víctimas, entre otras.

En respuesta al trabajo de la Comisión, otros estados –en particular aquéllos que se vieron más "afectados"–, por el contrario, adoptaron una postura defensiva en algunos casos y crítica en la mayoría de las ocasiones. La respuesta por la que optaron fue criticar duramente a la Comisión y a la Corte en cada ocasión que los órganos decidieron casos en su contra, incumplieron con la gran mayoría de las resoluciones de la Comisión y de la Corte, cuestionaron la legitimidad e integridad del trabajo de los dos órganos del Sistema, pretendieron retirarse de la supervisión de la Corte y promueven la actual reforma del Sistema para debilitar a la Comisión. No sorprende que a la vanguardia de esta posición se encuentre el gobierno del Perú, el país con más casos pendientes ante la Comisión y Corte Interamericanas.

Estas dos posiciones frente a la Comisión también se reflejan en el proceso de reforma del Sistema. Una de ellas, en la que el gobierno del Perú ocupa un lugar de liderazgo, ha entendido el proceso como la posibilidad de reformar el Sistema a través especialmente del debilitamiento de las facultades de la Comisión de realizar visitas in loco, preparar informes sobre países y tramitar casos individuales, las tres funciones esenciales de la Comisión. Con el argumento de que los países del hemisferio se hallan en democracia, proponen la reorientación del Sistema Interamericano para dejar de lado todas las funciones de protección o, al menos, para que se ocupe marginalmente de ellas, concebidas supuestamente para épocas autoritarias, y se dedique sobre todo a la promoción internacional de los derechos humanos.

La otra posición, sostenida por Chile, Argentina, Paraguay y Canadá, aboga por el mantenimiento de las funciones de protección, esto es, por la tramitación de casos individuales y la redacción de informes sobre países como los elementos centrales del Sistema. Entre sus propuestas concretas, plantean una mayor apertura y publicidad del procedimiento de la Comisión y, en general, una tendencia hacia la judicialización del Sistema Interamericano.

Estas dos posiciones encontradas, y hasta cierto punto irreconciliables, reflejan una crisis del Sistema. Algunos hablan de una crisis financiera por lo magro de sus recursos, lo que es verdad; otros, de la crisis de eficacia por el escaso cumplimiento de sus decisiones, cosa que también es cierta; algunos más mencionan la crisis de eficiencia y transparencia por lo prolongado y en ciertos aspectos discrecional de sus procedimientos, y coincidimos con esa crítica.

Para nosotros, sin embargo, hay una crisis muchísimo más profunda que abarca a todas las anteriores. Es una crisis de identidad, es decir, de una fundamental falta de acuerdo sobre la naturaleza jurídica y política de este Sistema y sobre su futura dirección. Muchos países no consideran a la Comisión y a la Corte como lo que son, órganos internacionales creados por la OEA y compuestos por miembros elegidos por el voto secreto y libre de los 34 países que integran la OEA. Equiparan a la Comisión con una simple ONG que sirve intereses de la guerrilla, el narcotráfico, la izquierda, la derecha, la oposición política o cualquier otro calificativo que encuentran disponible.

Para comenzar a superar esta crisis se debe partir de un análisis sincero, profundo y abierto en la OEA sobre la real vigencia de los derechos humanos en la región. Esto ayudará a resaltar la importancia y necesidad de una Comisión y una Corte fuertes e independientes para proteger los derechos de nuestros conciudadanos.

Lamentablemente, el proceso actual no parte de la pregunta básica sobre cuál es la situación de los derechos humanos en cada uno de los países y cómo se puede modelar un sistema que contribuya a mejorar esa situación. El Perú y sus aliados no están interesados en preguntarse por el funcionamiento del Poder Judicial, las condiciones carcelarias, la marginación de los pueblos indígenas, la discriminación contra la población de color, la violencia y discriminación de la mujer, la violencia policial, las amenazas y riesgos que confrontan los defensores de derechos humanos y otros líderes sociales, la vigencia de la libertad de expresión y la legislación de emergencia.

La negativa a reconocer o siquiera analizar esa realidad los lleva a proponer medidas exclusivamente tendientes a proteger los "intereses" –que obviamente no son los derechos humanos– de sus gobiernos. Por ello, buscan un Sistema débil que no publique sus decisiones, que no produzca informes, que no fiscalice el cumplimiento de aquéllas. O formulan propuestas inconsecuentes incluso con el mínimo rol que le otorgan al Sistema Interamericano en la promoción de los derechos humanos.

Entre los principales mecanismos de los que se vale la Comisión Interamericana para generar atención y crear conciencia se encuentra la difusión de información a través de la elaboración de informes sobre países o casos individuales. Sin embargo, el Perú ha propuesto en alguna ocasión que los informes sobre países se deberían eliminar completamente. México, Brasil y el Perú han sostenido que los informes de la Comisión en cuanto a la admisibilidad de las peticiones deberían ser confidenciales. No se comprende cómo estos países pretenden que la Comisión haga promoción de derechos humanos manteniendo secretos sus informes.

El actual proceso de evaluación y perfeccionamiento del Sistema Interamericano presenta una última insuficiencia. Aún predomina en vastos sectores de la OEA la idea de que el Estado es solamente el Poder Ejecutivo, cuando no el Ministerio de Relaciones Exteriores o sus representantes en Washington, sede de la OEA. Por eso no se incluye en el debate a actores principales que pudiesen tener una visión discrepante de la de los gobernantes de turno.

En el continente existe una de las redes más impresionantes de defensores del pueblo, comisionados de derechos humanos, ombudsperson, etcétera, de las cuales Jorge Santistevan es un ejemplo paradigmático; sin embargo, no han sido invitados. Tampoco las comisiones de derechos humanos de los poderes legislativos han sido escuchadas, a pesar de que en diversos países cumplen funciones importantísimas para aprobar y modificar leyes y adecuarlas a los estándares internacionales. Tampoco han participado los poderes judiciales, que son, a su vez, los garantes principales de los derechos humanos, aun cuando, en muchas ocasiones en las que no respetan ni garantizan tales derechos, obligan a recurrir al Sistema Interamericano.

Indudablemente, el principal ausente en este diálogo son las organizaciones no gubernamentales locales que nunca han sido invitadas a participar en los debates de la OEA sobre el Sistema Interamericano. Las sociedades civiles de nuestros países no solamente son las principales usuarias del Sistema, sino también las que se benefician directamente de los éxitos de él y las que sufren las consecuencias tanto de la ineficacia del Sistema como de algunos de los problemas estructurales que persisten. Algunos países –no es difícil imaginar cuáles ni por qué motivos– se han opuesto terminantemente a cualquier tipo de presencia de ONG locales en los debates de la OEA.

Conclusión

El proceso de evaluación del mecanismo regional de protección puede servir para identificar aquellos objetivos que le permitan encontrar una identidad propia que tome en cuenta su trayectoria y la experiencia comparada, todo ello a la luz de las realidades de nuestro continente.

Sin embargo, la eficacia del Sistema Interamericano requiere fundamentalmente de la voluntad política de los estados de cumplir con las obligaciones contraídas en la Convención, para lo que es necesario modificar la legislación y las prácticas locales cuando sea necesario y, por cierto, cumplir con las recomendaciones y sentencias de los órganos del Sistema. Para hacerlo más eficaz, probablemente no se requiera más promoción o mayor protección. Se necesita fundamentalmente un mayor compromiso político de los estados de la región con la vigencia diaria de los derechos humanos.