El Banco Mundial y la reforma judicial en el Perú

Como muchos recordarán, a fines de 1998 el Banco Mundial suspendió un préstamo que ya había aprobado para la reforma judicial en el Perú, debido a que los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura renunciaron por el recorte de sus atribuciones. Sin duda, una buena señal: hasta el Banco Mundial condiciona su ayuda a ciertos estándares democráticos y de derechos humanos. Sin embargo, esto ha planteado una pregunta fundamental: ¿qué papel podría haber jugado el Banco desde el comienzo para asegurar dichos estándares? Sobre este proceso, Lawyers Committe de Nueva York ha elaborado un exhaustivo y bien documentado informe, del que presentamos algunas partes centrales.

 

El 4 de diciembre de 1997, el Banco Mundial aprobó un crédito de 22,5 millones de dólares para la reforma judicial en el Perú. Su propósito declarado fue "proveer una mejor justicia en la resolución de disputas comerciales y civiles, mejorando el acceso, la eficiencia, la calidad, integridad e independencia del sistema judicial". El préstamo iba a financiar una mejora de los servicios de consulta, entrenamiento, equipamiento e infraestructura física, y se iba a concentrar en tres áreas que coincidían con aquéllas lanzadas por la iniciativa de reforma del gobierno de Fujimori: administración de justicia, acceso a la justicia, y selección, entrenamiento y evaluación de jueces.

El proyecto iba a ser ejecutado por dos entidades que pertenecen al Poder Judicial (la Comisión Ejecutiva, presidida por José Dellepiane, y la Oficina de Control de la Magistratura) y por tres instituciones externas a él: la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura.

Mucho antes de ser aprobado, el proyecto del Banco Mundial se vio rodeado por la controversia. La enraizada desconfianza pública en la justicia no fue aliviada por la reforma que estaba desarrollando el presidente Fujimori, porque el sistema judicial no aparecía menos sino más politizado. Varios movimientos controversiales del gobierno de Fujimori en áreas de la reforma judicial, la capacidad de revisar legalmente las acciones del Ejecutivo y el Legislativo, y la independencia del Poder Judicial en general, atrajeron una intensa crítica de grupos de derechos humanos, otras ONG, académicos y la prensa.

Muchas acciones del Congreso controlado por el Ejecutivo y del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial hicieron que se levantase un conjunto de bien fundadas interrogantes sobre si los verdaderos propósitos de la reforma estaban orientados, más que a mejorar la administración de justicia, a consolidar el control del Ejecutivo sobre el Poder Judicial. Las crecientes dudas sobre las reformas del gobierno de Fujimori se asociaron también al proyecto del Banco Mundial en la medida en que, por un lado, parecía ser inapropiado para el Banco asociarse con un gobierno cuya propia iniciativa de reforma carecía de credibilidad, y, por otro, resultaría fútil para el Banco intentar mejorar un Poder Judicial que era objeto de excesiva interferencia política.

No obstante la controversia, el proyecto fue aprobado por el directorio del Banco Mundial de acuerdo con un procedimiento que no requería votación, porque era consistente con la Estrategia de Asistencia al País y porque ninguno de los directores ejecutivos solicitó una discusión plena acerca de él.

La independencia del Poder Judicial no era una condición explícita para el préstamo. Sin embargo, en los documentos del proyecto estaba claro que el fortalecimiento de la independencia y autonomía del Poder Judicial era un objetivo fundamental, y que su implementación descansaba sobre la independencia de las instituciones existentes, particularmente el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM).

A pesar de que la documentación del proyecto prestaba atención a la importancia de la independencia del Poder Judicial, no había requerimientos exigentes y explícitos. La orientación del proyecto hacia el fortalecimiento de la independencia del Poder Judicial podía ser entendida, en el mejor de los casos, como una "condicionalidad suave" puesta en práctica a través de dos acercamientos: la selección de las agencias ejecutoras y la inclusión de una declaración de lineamientos.

Esta comprensión fue reforzada por el hecho de que, además del Consejo Ejecutivo dirigido por el gobierno de Fujimori, muchas entidades fueron nombradas por el proyecto para conducir el esfuerzo de la reforma judicial peruana. En particular, el fortalecimiento del CNM, que iba a tener un papel preponderante en la ejecución de la reforma, fue visto como algo vital para fortalecer la independencia del Poder Judicial. El Banco vio al CNM como el mecanismo clave, de manera que, apoyándolo, el proyecto podría ayudar a "construir un más fuerte, despolitizado y basado en méritos sistema de selección, nombramiento, promoción y remoción de jueces".

Una amplia declaración de lineamientos firmada por los jefes de las agencias ejecutoras fue incluida en la documentación del proyecto. Tales declaraciones son comunes en los proyectos del Banco, y buscan mostrar que el establecimiento del préstamo es consistente con las políticas y posiciones del gobierno receptor. La declaración reconocía explícitamente el nuevo marco constitucional con medidas diseñadas para garantizar la independencia del Poder Judicial, y establecía el compromiso de las partes con los objetivos, políticas y acciones relacionados con los mencionados lineamientos. Aun cuando, técnicamente, la declaración no constituía un requerimiento en el proceso del préstamo, en el caso particular de éste era importante en la medida en que ella otorgaba alguna protección frente al riesgo de la interferencia política. Sin embargo, su efectividad estratégica en relación con este asunto fue limitada.

Pero a pesar de las limitaciones de la declaración y la ausencia de condiciones explícitas, el diseño del proyecto permitió al Banco considerar los posteriores ataques contra la independencia del CNM como inconsistentes con la naturaleza y estructura del proyecto y tomar pasos apropiados en respuesta, los que finalmente condujeron a su cancelación. Las suaves condiciones fueron, así, prerrequisitos para el desembolso de los fondos y, finalmente, para la vida del proyecto.

Ningún dinero había sido todavía desembolsado cuando, el 11 de marzo de 1998, por mandato del gobierno de Fujimori, el Congreso aprobó una ley controversial que afectaba las atribuciones del CNM. El 13 de marzo, los siete miembros del CNM renunciaron y emitieron una declaración en la que señalaban que la nueva ley debilitaba el mandato constitucional del CNM y atacaba el espíritu de la Constitución, pues cambiaba su naturaleza.

El 19 de marzo el Banco Mundial notificó al gobierno peruano que el plazo final para la "efectivización" del préstamo sería pospuesto hasta el 17 de setiembre, pendiente de una revisión del marco para su implementación. Las preocupaciones del Banco aparecían en una carta confidencial en la que éste indicaba que los desembolsos serían pospuestos porque la renuncia de los miembros del CNM iba a hacer imposible ejecutar uno de los acuerdos subsidiarios requeridos. El Banco declaró que el plazo del 17 de setiembre daría tiempo suficiente para que el CNM retomase sus funciones.

Durante el período de seis meses hubo tres misiones del Banco Mundial en el Perú, cuyos propósitos no son conocidos, pero que indudablemente incluían una discusión sobre el proyecto. El 10 de setiembre de 1998, días antes de la expiración del plazo, el Congreso peruano, en un aparente esfuerzo por convencer al Banco de que inicie los desembolsos, aprobó la Ley 26973 para restaurar algunos de los poderes arrebatados al CNM. Las ONG de derechos humanos denunciaron que la Ley era inadecuada, porque hacía poco por restituir los poderes del CNM. El Banco no inició los desembolsos; en cambio, otorgó un plazo adicional de 30 días.

A fines de setiembre, el Gobierno aparentemente llegó a la conclusión de que el Banco no sería convencido por los ajustes menores a los poderes del CNM que pretendían ser incluidos por la legislación dada. Congresistas a cargo de la reforma judicial anunciaron que el Gobierno se retiraría del préstamo. Las ONG vieron que ese retiro voluntario era un acto para salvar imagen, calculado con el fin de evitar la vergüenza de un abierto rechazo del Banco, aun cuando "todos sabían la real razón" del retiro. A fines de setiembre, el ministro de Economía solicitó al Banco Mundial retirarse del préstamo, y señaló la intención del gobierno peruano de continuar con la reforma judicial con sus propios recursos. El Banco aceptó el pedido y canceló el proyecto. Ahora considera que el asunto está cerrado.

Conclusiones

El Banco Mundial, en parte debido a su reconocimiento de la importancia del buen gobierno y de los efectos negativos de la corrupción, ha puesto la reforma institucional en la cima de su agenda para el desarrollo. Los sistemas judiciales y la independencia del Poder Judicial son, justificadamente, áreas claves de énfasis en estas iniciativas. Sin embargo, tal como James Wolfen­sohn, presidente del Banco Mundial, ha declarado en su más reciente discurso en la asamblea anual del Banco Mundial, los gobiernos tienen que tomar la vanguardia en estos esfuerzos.

Pocos estarían en desacuerdo con este principio. Es cierto, no obstante, que la plenitud del compromiso gubernamental puede ser difícil de determinar en la medida en que en los gobiernos hay por lo general varias tendencias: algunas personas y secciones estatales pueden apoyar el cambio, pero otras pueden no hacerlo. El punto de convergencia es también importante, y necesita incluir defensores tanto entre el sector político y el administrativo como entre los funcionarios de alto nivel como los que tienen la responsabilidad de la ejecución. Sin embargo, en el Perú el proyecto parece ser un claro ejemplo de un caso en el que el compromiso con la reforma judicial estuvo sin duda ausente. El préstamo fue aprobado a pesar de los abiertos y persistentes ejemplos de interferencia política.

Es posible argumentar que en el momento en que el proyecto fue concebido, el apoyo del Banco estuvo justificado porque el Gobierno había emitido señales de una nueva comprensión y apreciación de que el Estado de derecho, conducido por un sistema judicial independiente, podría impulsar la inversión y el desarrollo. Ciertamente, la creación de un robusto CNM levantó la expectativa de que jueces titulares, apropiadamente nombrados, podrían romper el ciclo de intervención política que había afectado el sistema judicial peruano por tanto tiempo.

Sin embargo, hacia el final de la preparación del proyecto, antes de su aprobación, cualquier idea acerca de que tal cambio había tenido lugar en las actitudes del Gobierno fue desechada. Muchos de los ejemplos de interferencia, incluyendo la destitución de tres miembros del Tribunal Constitucional, y una serie de intentos tempranos de debilitar el CNM, demostraron la ausencia de un auténtico compromiso con el cambio. Dada la importancia que el Banco Mundial ha concedido al compromiso con una auténtica reforma, estos claros –e incluso flagrantes– ataques contra la independencia judicial deberían haber levantado cuestionamientos serios acerca del valor de seguir con una iniciativa de reforma del sector.

La respuesta del Banco a los intentos del gobierno de Fujimori de incapacitar al CNM después de la aprobación del préstamo, así como sus movimientos hacia una independencia, fueron precisos y apropiados; ello no obstante, esta acción no habría sido necesaria si el Banco hubiese reconocido a tiempo la ausencia de compromiso del Gobierno con la independencia del Poder Judicial.

No estamos al tanto de por qué el Banco Mundial decidió continuar con el proyecto incluso en tal clima negativo. ¿Se debió a una inadecuada información o evaluación, compromisos políticos mal juzgados, esperanzas y expectativas no realistas? De acuerdo con la documentación del proyecto, la principal justificación para hacerlo fue la aguda necesidad de la reforma judicial para apoyar la transición plena hacia una economía liberalizada. Aun cuando no hay duda de la necesidad de una reforma judicial, por ésa y otras razones, las iniciativas deberían ser emprendidas con una adecuada consideración de las circunstancias que la rodean. Incluso la propia literatura del Banco Mundial sobre reforma judicial y legal es firme al sostener que "a menos que un país esté comprometido con reformar su régimen legal, la asistencia legal técnica puede ser un desperdicio de recursos". En proyectos futuros en los que la independencia judicial sea motivo de preocupación, el Banco debería, antes de emprender cualquier acción, asegurarse de que el gobierno prestatario ha tomado inequívocamente acciones concretas y significativas, sin retrocesos, hacia una reforma fundada en la independencia del Poder Judicial.

El Poder Judicial en el Perú entró en los 90 en una condición marginalizada, politizada y debilitada. Su reforma era una necesidad apremiante. Si bien en varias partes de América Latina dicha institución ha estado también marginalizada, la situación peruana ha sido particularmente grave en las décadas recientes. La falta de habilidad del Poder Judicial para administrar los desafíos presentados por el conflicto armado y la rápida liberalización de la economía dieron a los peruanos pocas razones para creer que estaba adecuadamente equipado para jugar el papel que ahora se le demandaba. Sin embargo, un proyecto de reforma legal del Gobierno, convincente y sostenible, requiere, más que cambios técnicos, cambios que le permitan una más efectiva respuesta a la violencia criminal y reglas predecibles para asegurar los contratos y los derechos de propiedad. Éstos deben estar fundados en un Estado de derecho a través del cual un Poder Judicial independiente es capaz de controlar los abusos del poder del Gobierno.

La reforma del Poder Judicial en el Perú se alza como una poderosa lección para el Banco Mundial y otras agencias que otorgan préstamos: sin importar cuán aguda sea la necesidad de la reforma, una iniciativa de reforma judicial que no esté construida sobre el cimiento estable de la independencia del Poder Judicial debería ser rechazada.