El
Sistema Interamericano de Derechos Humanos en la Argentina
Martín
Abregú
Las
relaciones entre los gobiernos del Perú y el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos nunca han sido buenas, y en los últimos años han sido simplemente
pésimas.
¿Pero qué ha ocurrido al respecto en otros países? En
esta edición presentamos un panorama del caso Argentina en versión de Martín
Abregú, experto en la materia.
La Argentina tiene una larga historia en común con el
sistema interamericano de protección de los derechos humanos, que se inició en
1979 con la visita in loco de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Por ese entonces el país
sufría una feroz represión a manos de los militares que usurparon el poder
entre 1976 y 1983 y que habían organizado el aparato del terrorismo de Estado
que causó finalmente decenas de miles de asesinatos y desapariciones forzadas
por razones políticas.
El Informe
sobre la situación de los derechos humanos en la Argentina, publicado
por la Comisión en 1980, fue un duro golpe a la dictadura, que hasta ese
momento había gozado de una "aceptable" prensa internacional. La
primera intervención de la Comisión Interamericana en la Argentina, entonces,
marcó a fuego la relación del sistema regional de protección de derechos
humanos con nuestro país: al convertirse en el principal opositor del
terrorismo de Estado, ganó una legitimación social y política que le dio un
peso muy fuerte a sus palabras.
Desde aquellos terribles años, la Comisión y la Corte
Interamericanas han jugado un papel clave para la vigencia de los derechos
humanos en este país, aunque por razones obvias las relaciones entre los
gobiernos democráticamente elegidos y estos organismos internacionales de
protección han variado sensiblemente a lo largo de este período. Ello se debe
fundamentalmente a dos razones.
La primera, que la visita in loco de 1979 y el subsecuente informe fueron dos mensajes muy
claros para las víctimas de violaciones de los derechos humanos en la
Argentina, que rápidamente aprendieron a acudir al sistema interamericano para
remediar, en el exterior, aquello que no se podía modificar en el ámbito
interno.
La segunda razón es que los gobiernos
constitucionales han tenido una muy buena predisposición frente a los
organismos internacionales de protección de los derechos humanos. Reinstaurada
la democracia, la administración de Raúl Alfonsín, que había hecho de los
derechos humanos una de las banderas con las que ganó las elecciones de 1983,
tuvo desde el primer momento una política respetuosa del sistema interamericano
–entre otros motivos, porque un gobierno que quisiera diferenciarse de su
predecesor no podía tener los mismos enemigos–. Por su parte, la administración
de Carlos Menem continuó e incluso profundizó las buenas relaciones con los
organismos de la OEA, y durante sus 10 años de gestión el Estado argentino fue
uno de los mayores sostenedores del sistema interamericano frente a los embates
de otros gobiernos de la región, como el del Perú.
Resulta innecesario aclarar que durante estos más de
tres lustros han existido momentos de tensión en la relación entre el Estado
argentino y los organismos de protección; sin embargo, es importante reconocer
que aun durante esos momentos los gobiernos en ningún caso intentaron
desacreditar al sistema.
Tal vez sea útil realizar un recorrido, aunque breve,
por los principales casos que se tramitaron frente a la Comisión y la Corte por
violaciones de los derechos humanos perpetradas en la Argentina. Durante la
dictadura, obviamente, las denuncias por desapariciones forzadas, ejecuciones y
detenciones ilegales por razones políticas llegaban por docenas. Argentina no
había ratificado aún la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, por lo
tanto, los casos se tramitaban teniendo como único sustento la competencia que
a la Comisión le otorga la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del
Hombre.
Ya durante los primeros años de la democracia, y
ratificada la Convención Americana, los casos que se presentaban seguían siendo
básicamente por los mismos hechos, aunque en ese momento se analizaba la
responsabilidad de los gobiernos constitucionales frente a los crímenes
cometidos por sus antecesores. En este contexto, la Comisión volvió a tener
protagonismo al presentarse las denuncias por violación de la Convención
Americana a raíz de la sanción de las leyes y los decretos de impunidad. Como
se recordará, en la Argentina se llevó adelante un histórico juicio contra los
máximos responsables del terrorismo de Estado. Sin embargo, poco tiempo después
de que los familiares quisieron extender el castigo a todos los responsables de
crímenes aberrantes, el gobierno de Raúl Alfonsín sancionó, en primer término,
la Ley de Punto Final y, posteriormente, la de Obediencia Debida. Con la
promulgación de estas leyes quedaron apenas alrededor de dos centenares de
militares procesados o condenados por sus delitos, quienes fueron indultados
por el presidente Menem después de que éste asumiera la Presidencia de la
República en 1989.
Los familiares de desaparecidos y otras víctimas,
junto con organismos de derechos humanos de la Argentina y del exterior,
denunciaron ante la Comisión la sanción de la ley de Punto Final y Obediencia
Debida –y posteriormente agregaron su denuncia contra los indultos que
terminaron de tejer la telaraña de la impunidad–. Por su parte, los dos
gobiernos alegaron que se trataba de hechos ocurridos con anterioridad a sus
respectivas administraciones, y que razones de "pacificación
nacional" justificaban una decisión que no podía cuestionarse sin
violentar la soberanía nacional.
La Comisión, oportunamente, fue muy clara. En su
informe 28/92 sostuvo que las leyes y los decretos de impunidad violaban la
Convención Americana, y que el Estado argentino debía adecuar su normativa
interna a las disposiciones internacionales, continuar con las investigaciones
para determinar el paradero de las personas desaparecidas e indemnizar a las
víctimas de violaciones de los derechos humanos por el perjuicio sufrido por no
haber perseguido a los responsables. Para llegar a esta decisión, la Comisión
sostuvo que si bien los crímenes habían sido cometidos durante la vigencia de
un gobierno de facto, la responsabilidad por investigar y juzgar esos crímenes
se extendía a los gobiernos posteriores, y que las leyes de impunidad negaban a
las víctimas el derecho de acceso a la justicia protegido por el artículo 25 de
la Convención.
Aun cuando, como se detalla más adelante, la cuestión
de los crímenes de la dictadura ha seguido siendo materia de análisis por la
Comisión, para mediados de la década de los 90 ya eran muy diversos los casos
argentinos que se debatían en el sistema interamericano. Hoy, en la CIDH se
tramitan alrededor de 100 casos sobre la Argentina, que se distribuyen en una
importante variedad de temas.
En primer lugar, merecen destacarse los casos
vinculados con la actuación de las fuerzas policiales. Durante la década de los
90 han sido numerosos los casos tramitados por violaciones de los derechos
humanos cometidas por agentes policiales. Los casos por las desapariciones de
Garrido, Baigorria y Guardatti en la provincia de Mendoza y la denuncia por la
muerte de Walter Bulacio como resultado de una brutal golpiza recibida en una
comisaría –después de haber sido arbitrariamente detenido en la puerta de un recital
de música–, son sólo algunos ejemplos de una lista que incluye muchos más
nombres.
La Comisión también jugó un papel muy importante en
materia de libertad de expresión, pues reaccionó frente a la condena penal que
se le había impuesto al periodista Horacio Verbitsky y logró la derogación de
la figura del desacato del Código Penal
–volveremos sobre este tema más adelante–. Poco tiempo después, la Comisión
volvió a desempeñar un papel fundamental para hacer retroceder al gobierno en
un proyecto de "Ley Mordaza" que tenía como objetivo silenciar a la
prensa independiente. El año pasado, frente a la denuncia de tres casos nuevos
de restricción indebida de la libertad de expresión, la Comisión volvió a ser
un actor central para impulsar una ley que proteja a los periodistas y que hoy
se discute en el Congreso Nacional.
Otro caso muy importante decidido por la Comisión fue
el referido a la represión y el enjuiciamiento de los autores del ataque
perpetrado contra un cuartel del Ejército en 1989. En esa oportunidad, un
reducido grupo de militantes de izquierda intentó copar un regimiento en el
barrio de La Tablada en la provincia de Buenos Aires. La represión de las
Fuerzas Armadas dejó un saldo de numerosos muertos, y en el juicio posterior
todos los que habían sido acusados del hecho recibieron severas condenas. La
Comisión entendió que la represión oficial había sido legítima; sin embargo,
destacó que varios de los que finalmente aparecieron muertos habían sido
detenidos con vida y que, por lo tanto, su posterior ejecución por los agentes
estatales había violado el derecho internacional humanitario. En relación con
el juicio, decidió que la Ley de Defensa de la Democracia, por la que habían
sido condenados, violaba la Convención por no contar con un recurso idóneo para
la revisión de la condena y que, por lo tanto, debía repararse a los
condenados.
Además de este tipo de casos, han llegado a la
Comisión otras denuncias sobre muy diversas materias. Por ejemplo, no son pocos
los casos referidos a cuestiones pecuniarias, en las que se discute la
reparación a las víctimas por expropiaciones indebidas, deudas estatales
impagas o una mala regulación de honorarios profesionales de abogados o una
indemnización por accidente laboral. Otras denuncias se han referido al derecho
de los jubilados a percibir su crédito contra el Estado, a las facultades
disciplinarias de los jueces sobre los abogados, al impacto ambiental de una
obra sobre las tierras de una comunidad aborigen, o a la indebida extensión de
la prisión preventiva durante la substanciación de procesos penales.
En este punto es necesario aclarar que la gran
mayoría de los casos argentinos tramitados ante el sistema interamericano han
llegado hasta la instancia de la Comisión. Solamente tres casos contra la
Argentina llegaron hasta la Corte Interamericana. El primero de ellos fue el de
Guillermo Maqueda, también condenado por el ataque a La Tablada; sin embargo,
antes de que la Corte empezara a estudiar el caso el gobierno y la víctima
llegaron a una solución amistosa que incluyó el retiro del caso de la Corte. La
segunda oportunidad fue la desaparición, conjunta, de Garrido y Baigorria. En
esta oportunidad el gobierno se allanó a la denuncia presentada por la Comisión
y sólo quedó por decidir entonces la forma como se debía reparar esta
violación. Por último, en este momento se tramita ante la Corte el caso Cantos,
en el que se reclama al Estado por un millonario juicio que llevó más de 25
años de trámite ante los tribunales nacionales.
La cada vez mayor complejidad de las denuncias
presentadas y la cambiante naturaleza de las cuestiones tratadas han llevado al
comisionado Robert Goldman a expresar que, en el caso de la Argentina, la
Comisión pasó de recibir denuncias por violaciones de los derechos humanos
cometidas por los militares a aceptar denuncias por violaciones de los derechos
humanos cometidas por los tribunales. En alguna medida, la Argentina se ha
convertido en un "cliente excepcional" del sistema interamericano de
protección de los derechos humanos, que ha obligado también a la Comisión a
intentar trazar una línea clara respecto de cuáles son los hechos que pueden
denunciarse ante estas instancias internacionales (para lo que desarrolló la
doctrina de la cuarta instancia, expuesta con detalle por primera vez en el
informe en el que declaró la inadmisibilidad del caso Marzioni contra la
Argentina).
Los motivos que llevaron durante la administración de
Carlos Menem a esta "explosión" de casos argentinos ante la Comisión,
son muy diversos. Sin embargo, tal vez sean dos los principales, además de la
ya mencionada muy buena reputación de la que gozan en la Argentina la Comisión
y la Corte.
En primer lugar, el deterioro de la imagen del Poder Judicial.
En la historia argentina el Poder Judicial ha estado muchas veces sometido a
las directrices del gobierno de turno –especialmente durante los regímenes
militares–; sin embargo, siempre existió una fuerte cultura legal del litigio
en cuestiones no políticas. Durante la gestión de Carlos Menem el Poder
Judicial fue permanentemente avasallado, y muchos de los abogados dejaron de
tener expectativas en los tribunales locales. Frente a esta situación, las
instancias internacionales de control se convirtieron en una nueva alternativa
para que se haga justicia.
En segundo lugar, el gobierno de Carlos Menem estuvo
siempre muy atento a su imagen internacional, y su "récord" en
derechos humanos era una pieza clave de su política de "relaciones
carnales" con los Estados Unidos. Por ello las denuncias ante la Comisión
Interamericana tuvieron un importante porcentaje de eficacia, ya que el
gobierno prestaba atención afuera a los reclamos que ignoraba adentro.
Sean cuales fueren las razones de este aumento de las
denuncias, resulta obvio que el nuevo gobierno del presidente De la Rúa se
encuentra con una tendencia consolidada que ya no dará marcha atrás. Hoy los
abogados y los organismos de derechos humanos argentinos piensan
permanentemente en la Comisión y la Corte Interamericanas como una instancia
más para garantizar los derechos fundamentales, y los tribunales conviven con
la espada de Damocles que significa la eventual responsabilidad internacional
por sus decisiones.
Quizá uno de los aprendizajes más importantes de este
proceso, que la Argentina puede compartir con el resto de los países de América
Latina, es que los casos denunciados ante las instancias internacionales no son
casos contra la Argentina sino en favor de los derechos humanos. Tanto los
peticionarios como los gobiernos hemos aprendido que no se trata de atacar a
nuestro país, de traicionar a nuestras autoridades o de exportar nuestras
disputas internas para que sean resueltas por un organismo supranacional. Por
el contrario, las partes nos encontramos normalmente en una suerte de
"mesa de concertación" en la que todos aspiramos encontrar la mejor
solución para los serios problemas de derechos humanos que enfrentamos en
nuestro país. Merece destacarse, en este sentido, que los sucesivos gobiernos han
hecho siempre una defensa técnica de su posición, y en ningún caso han objetado
el fin último del sistema, esto es, el fortalecimiento del Estado de derecho a
través de la protección de las garantías fundamentales.
Es esta común interpretación del sistema
interamericano de derechos humanos la que ha permitido la permanente
utilización del mecanismo de la solución amistosa para resolver muchos casos
argentinos. Sin duda, la más exitosa de estas experiencias fue el acuerdo al
que se llegó en el caso Verbitsky, por el que se derogó el tipo penal del
desacato; pero otros ejemplos incluyen la solución amistosa en el caso de la
desaparición de Cristian Guardatti, que permitió la instalación de una comisión
ad-hoc para investigar los
hechos y la posterior indemnización de la familia, y el reciente compromiso
asumido por el Estado de asegurar el Derecho a la Verdad de los familiares de
desaparecidos.
Por su parte, los sucesivos gobiernos también han
acatado las resoluciones, tanto de la Comisión como de la Corte. Si bien,
desgraciadamente, hoy pueden verificarse varios casos en los que el gobierno
tiene asignaturas pendientes que debería cumplir en el corto plazo, lo cierto
es que en ninguna oportunidad el Estado argentino se ha opuesto a una
resolución o ha declarado que no cumpliría con ella. Es necesario ser muy
claros en este punto: aun cuando actualmente el gobierno tiene serias y graves
deudas con la Comisión –la mayoría de las cuales arrastra de la anterior
administración–, las sucesivas promesas de cumplimiento y la historia reciente
nos obligan a ser cautamente optimistas al respecto. Un ejemplo de esto es la
conformidad prestada oportunamente por el gobierno argentino en relación con el
proceso de seguimiento inaugurado por la Comisión para verificar el cumplimiento
de las recomendaciones del informe 28/92, ya mencionado, acerca de la
obligación de continuar las investigaciones –y que significó el paso previo al
acuerdo referido sobre el Derecho a la Verdad–.
Un párrafo aparte merece la cuestión de la aplicación,
por los tribunales locales, de los estándares regionales sobre derechos humanos
establecidos por la Comisión y la Corte Interamericanas. En este sentido, la
propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que las decisiones
de los organismos internacionales deben ser utilizadas como guía por los jueces
locales, para no hacer incurrir al Estado en responsabilidad internacional. A
partir de este principio, por ejemplo, nuestro máximo tribunal declaró
inconstitucional un artículo del Código Procesal Penal de la Nación que no
permitía la revisión por un tribunal superior de una sentencia condenatoria de
poca monta, y para ello se sirvió de una Opinión Consultiva de la Corte
Interamericana. En el mismo sentido, son muchos los tribunales nacionales y
provinciales que hoy aplican sistemáticamente los tratados internacionales
sobre derechos humanos. Pero este solo tema, por su importancia, merece ser
tratado en otro artículo.
En síntesis, podemos concluir que, en la Argentina,
el sistema interamericano de protección de los derechos humanos es un nuevo
actor de la política vernácula, con el que todos
–víctimas, organismos no gubernamentales y el Estado- hemos aprendido a
convivir.