Chile y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
Felipe González
En la edición pasada presentamos los vínculos de la
Argentina con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Esta vez le toca
el turno a los de Chile, contados y analizados por Felipe González, experto en
la materia.
Aunque resulte paradójico afirmarlo, a lo largo de la
historia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos Chile ha jugado siempre
un papel central. La paradoja radica en que dicho papel ha tenido
características muy disímiles, puesto que ha oscilado entre el apoyo y la
contribución al fortalecimiento del Sistema (como ocurrió con anterioridad al
régimen militar) hasta el ser objeto de especial atención de parte de éste
(como acaeció durante la vigencia de dicho régimen). En estas páginas se
analizará la evolución de Chile en la materia, incluyendo la situación actual y
las perspectivas futuras.
La vinculación estrecha de Chile con el Sistema
Interamericano se dio desde sus inicios: de hecho, el primer órgano propiamente
tal encargado de la protección de los derechos humanos en el continente –la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos– fue creado precisamente en
Santiago, durante una Reunión de Consulta de los Cancilleres de los países
miembros de la OEA que tuvo lugar en 1959. Posteriormente Chile desempeñó un
papel relevante en el fortalecimiento del Sistema, participando activamente en
la preparación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el más
importante tratado continental en la materia, cuya suscripción se efectuó en
San José de Costa Rica en 19691. La
Convención vino a configurar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos de
la manera como existe hoy día, fortaleciendo el status de la Comisión y estableciendo una Corte Interamericana
de Derechos Humanos. En cuanto al catálogo de derechos que garantiza, la
Convención es generalmente considerada por la doctrina como más protectora que
los tratados que la precedieron –como el Convenio Europeo de Derechos Humanos y
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos–, lo que se refleja, por
ejemplo, en la especial estrictez con que regula los Estados de Excepción
Constitucional y la forma en que protege la libertad de expresión2.
En los 14 años que mediaron entre la creación de la
Comisión y el golpe militar, Chile no fue objeto de mayor atención por parte
del Sistema Interamericano. Ello obedecía básicamente a que, dada la extendida
presencia de regímenes dictatoriales en el continente, la Comisión dirigía casi
toda su actividad hacia ellos. Así, en esos años la Comisión concentró su
atención en países como Cuba, Guatemala, Haití, República Dominicana y otros en
análoga situación.
De ahí que a nadie pudiera extrañar que, al
interrumpirse la democracia en nuestro país, éste pasara a integrarse al grupo
de aquellos países cuya situación el Sistema Interamericano seguía de forma más
estrecha y constante. En el período militar, la Comisión publicó varios
informes sobre Chile, en los que se analizó de manera pormenorizada la cuestión
de los derechos humanos en nuestro país. Además, comenzó a llegar a la Comisión
un caudal de denuncias individuales contra el Estado chileno. En esa época aún
no resultaba posible que la Corte conociera de casos contenciosos contra Chile,
puesto que nuestro país no había ratificado la Convención Americana ni había
hecho el reconocimiento expreso de la jurisdicción contenciosa de la Corte.
Durante
la dictadura
No es fácil analizar el problema de la eficacia del
Sistema Interamericano con respecto a Chile durante el gobierno militar, como
no lo es en general respecto de regímenes dictatoriales. Este tipo de regímenes
rara vez reacciona de manera inmediata ante las resoluciones condenatorias de
órganos internacionales de derechos humanos: ello ocurre tan sólo cuando se
producen situaciones que producen escándalo internacional, como cuando, en una
visita oficial a Argentina en 1979, la Comisión Interamericana descubrió
presos clandestinos. Lo que se produce ordinariamente, en cambio, es una suerte
de efecto acumulativo ocasionado por el seguimiento constante de la situación
de los derechos humanos en un país por parte de un órgano internacional. Ello
lleva en ocasiones a la moderación de las prácticas sistemáticas de violación
de los derechos humanos, ya sea en términos cuantitativos, ya sea en relación
con la gravedad de los derechos afectados. Pero en cualquier caso, es muy poco
frecuente que los regímenes dictatoriales reconozcan explícitamente que un
determinado cambio favorable en sus prácticas ha tenido lugar como consecuencia
de una resolución de un órgano internacional, por lo que en tal contexto es
especialmente complejo determinar el grado de eficacia de tales órganos.
En el caso de Chile durante la dictadura, la fuerte
atención de la comunidad internacional sobre las violaciones sistemáticas y
masivas produjo al cabo de unos años un efecto contenedor, en el sentido de que
a partir de 1978, esto es, cinco años después del golpe de estado, cesó
prácticamente por completo la práctica de la desaparición forzada de personas y
se redujeron en forma significativa las ejecuciones extrajudiciales. Resulta,
sin embargo, imposible medir la incidencia que tuvo en ello el Sistema
Interamericano, puesto que a su escrutinio y crítica de la situación chilena se
sumaba la de numerosos mecanismos de Naciones Unidas –incluyendo algunos
creados precisamente a raíz de los hechos ocurridos en Chile–, así como la de
Estados Unidos a propósito del asesinato del ex canciller Orlando Letelier en
Washington.
Sin embargo, las persistentes críticas dirigidas
contra el gobierno chileno desde la comunidad internacional y el Sistema
Interamericano no fueron suficientes para impedir que se continuaran
practicando de manera sistemática otras violaciones graves de los derechos
humanos, en especial la tortura. Tampoco fue el resultado de la atención
internacional el que se fuera eliminando paulatinamente el exilio forzado de
miles de chilenos durante la década de los 80, sino que ello fue una fórmula
que el gobierno utilizó para aliviar la presión de las protestas masivas que se
desencadenaron a partir de 1983.
Por otra parte, es evidente que la comunidad
internacional contribuyó a que una vez realizada la convocatoria al plebiscito
en 1988 para decidir si el régimen militar continuaba, resultara muy difícil al
gobierno echar pie atrás al respecto.
Después
del gobierno militar
En agosto de 1990, es decir, a los pocos meses de
iniciada la transición a la democracia, Chile depositó el instrumento de
ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En la misma
ocasión, Chile reconoció la jurisdicción contenciosa de la Corte, esto es,
aceptó que en lo sucesivo la Comisión u otros estados presentaran casos en
contra suya ante ese tribunal.
Rápidamente se produjo un reposicionamiento de Chile
al interior del Sistema Interamericano, asumiendo durante los primeros años de
la transición un papel protagónico en el fortalecimiento del Sistema, haciendo
llamados en los foros de la OEA para que los estados dieran cumplimiento a las
resoluciones emanadas de la Comisión y la Corte, así como jugando un activo
papel en la preparación de la Convención Interamericana sobre Desaparición
Forzada de Personas, adoptada finalmente en 19943.
Sin embargo, al comenzar a ser cuestionado por la
Comisión en ciertos casos, la actitud del gobierno chileno cambió
sustancialmente. Ello ocurrió primero a propósito del caso Martorell. En dicho
caso, los tribunales chilenos prohibieron la publicación del libro Impunidad diplomática, señalando que
tal prohibición no constituía censura previa, la que, a su entender, era un
concepto aplicable sólo a decisiones de órganos administrativos y no a órganos
judiciales. La Comisión, en cambio, consideró que las prohibiciones adoptadas
por órganos judiciales también son constitutivas de censura previa,
determinando que Chile había violado la Convención Americana.
La reacción del gobierno chileno ante la decisión de
la Comisión Interamericana no sólo estuvo caracterizada por la mayor
displicencia, sin que se emprendiera ningún intento serio por hacerla efectiva,
sino que lo llevó a presentar una solicitud de Opinión Consultiva completamente
inconducente, que sólo buscó distraer la atención sobre el fondo del problema:
la afectación de la libertad de expresión. En efecto, lo que se hizo fue
"construir" una solicitud de Opinión Consultiva, centrándose en una
cuestión formal: acaso la Comisión Interamericana puede, sin apartarse de la
Convención Americana, modificar una resolución expedida por ella misma. Esto
último es lo que ocurrió en el caso Martorell, pero sin que variara lo
sustancial de la decisión: que Chile violó la garantía de la libertad de
expresión. Con ello no sólo se soslayó la resolución de la Comisión, sino que
se desaprovechó la ocasión para presentar una solicitud de Opinión Consultiva
sobre algún tema sustancial (era la primera –y hasta ahora única– vez que Chile
pedía una Opinión Consultiva a la Corte Interamericana).
No obstante, apenas cuatro meses después de haber
solicitado la Opinión Consultiva, la Cancillería chilena echó pie atrás y
retiró su presentación, aduciendo que tras haber realizado "un examen más
detenido" de los hechos, había concluido que no tenía diferencia de
criterio con la Comisión y que no le
parecía "conveniente ni necesario" continuar un debate al
respecto. La Cancillería entendía que con el retiro de la presentación
concluiría la tramitación de la Opinión Consultiva.
Lo que no esperaba la Cancillería era que la Corte
considerara –como lo hizo– que ya tenía competencia trabada sobre la solicitud
de Opinión, decidiendo seguir adelante con la tramitación de ésta. Cabe hacer
notar que ello no implicaba en modo alguno que Chile estuviera obligado a
continuar desempeñando un papel activo, puesto que, a diferencia de los casos
contenciosos, en materia consultiva no existen "partes" propiamente
tales de un proceso.
Desdiciéndose una vez más, sin embargo, la
Cancillería decidió enviar a un representante para intervenir en la audiencia
oral. El representante del gobierno chileno, luego de hacer ver por qué a
juicio de la Cancillería debería haberse concluido la tramitación al retirarse
la solicitud, entró a justificar la posición sostenida por la Cancillería
originalmente al momento de solicitar la Opinión. Más aún: el gobierno chileno
asumió una posición extrema, señalando que bajo ninguna circunstancia podía la
Comisión modificar una resolución.
Este derrotero seguido por la Cancillería fue a todas
luces incoherente. En cuestión de meses, presentó primero una solicitud de
Opinión Consultiva; luego la retiró por considerarla innecesaria, declarándose
la Cancillería de acuerdo con la Comisión; y finalmente decidió volver a su
planteamiento original en su alegato ante la Corte, discrepando de la Comisión
Interamericana en circunstancias que antes había señalado que estaba de acuerdo
con ésta.
Al expedir su Opinión Consultiva (la OC-15, del año
1997), la Corte sostuvo que la Comisión Interamericana, como regla general, no puede
modificar sus opiniones, conclusiones y recomendaciones transmitidas a un
Estado Miembro de la OEA, pero que sí puede hacerlo en determinadas
circunstancias excepcionales. En consecuencia, la posición planteada por la
Cancillería fue derrotada en toda la línea en la Corte Interamericana. Por
cierto, para evitar caer en un "caso contencioso encubierto", la
Corte no se pronunció respecto de si en el caso Martorell concurría o no alguna
circunstancia excepcional. Por lo mismo, la Corte se pronunció sólo acerca de
un problema jurídico en abstracto, sin que se afectara la resolución que
declara violada la libertad de expresión en el caso Martorell. Para decirlo
claramente, la solicitud de Opinión Consultiva planteada por Chile no sirvió de
nada para el caso Martorell.
La
"ola reformista"
Esta actitud fue acompañada de otra con efectos
potencialmente más perniciosos todavía para el Sistema Interamericano. En
efecto, al promediar la década de los 90 comenzó a arreciar una "ola"
por reformar el Sistema. Con el pretexto de fortalecerlo, en realidad lo que
perseguía un grupo de países era reducir los poderes de la Comisión,
transformándola en un órgano centrado fundamentalmente en la promoción de los
derechos humanos y no en su protección. Una de las funciones de la Comisión
cuestionadas más a fondo por este grupo de países era la consistente en la
preparación de informes sobre la situación general de los derechos humanos en
un país determinado. El supuesto básico en el que descansaba la argumentación
de este grupo era que la Comisión había sido creada para lidiar con dictaduras
y no con democracias.
Los países que lideraron estas iniciativas fueron
México y Perú, pero en muchos aspectos Chile no les fue en zaga. En lugar de
asumir una postura de defensa de la Comisión, que había contribuido al
restablecimiento de la democracia en Chile, el gobierno estuvo lejos de adoptar
esa posición y, en cambio, respaldó al grupo que promovía el cuestionamiento de
la Comisión.
Si bien es cierto que esas iniciativas finalmente no fructificaron
(ya que esa ola reformista se debilitó después de la Asamblea General de la OEA
efectuada en Lima en junio de 1997 para reaparecer en 1999), no cabe duda de
que ellas representaron un traspié para el trabajo de la Comisión y su eficacia
práctica en un momento en el que, habiéndose alcanzado gobiernos civiles en
casi todos los países del continente, pudiera haberse pensado que ocurriría lo
contrario.
Paralelamente, otros casos relativos a Chile eran
decididos por la Comisión. Así, en 1996 y 1998 fueron resueltos por la Comisión
dos grupos de casos acumulados en los que se ponía en tela de juicio la ley de
amnistía chilena. Se trataba de una cantidad significativa de casos que habían
sido cerrados (sobreseídos) definitivamente por los tribunales aplicando dicha
ley.
Lo cierto es que a nadie podía llamar a sorpresa que
la Comisión acabara resolviendo que la ley de amnistía chilena violaba la
Convención Americana. Se trata de una ley dictada por el gobierno militar, lo
que viene siendo, en buenas cuentas, una autoamnistía. Cuando la Comisión
decidió el primer conjunto de casos sobre la ley de amnistía chilena en 1996,
ya habían transcurrido cuatro años desde que la misma Comisión determinara que
las normas de amnistía dictadas en Argentina y Uruguay bajo la vigencia de la
democracia eran vulneratorias de la Convención. En el caso uruguayo, incluso
dichas normas de amnistía habían sido ratificadas por referéndum y aun así la
Comisión las había considerado violatorias del Pacto de San José de Costa Rica.
De manera que, aplicando la misma lógica, resultaba evidente que Chile sería
condenado por la ley de amnistía.
No obstante, a pesar de que la propia Concertación de
Partidos por la Democracia –la coalición gobernante en Chile– había auspiciado
en los inicios de la transición la derogación de la ley de amnistía, al verse
enfrentada a los casos en la Comisión batalló duramente. Lo paradójico del
asunto es que mientras el grueso de la defensa chilena ante la Comisión
consistió en deslindar responsabilidades señalando que el Poder Judicial era
independiente y que como tal resolvía aplicar la ley de amnistía de la manera
que le pareciera pertinente, una vez emitidos los pronunciamientos de la
Comisión, el gobierno no realizó ningún esfuerzo real por dar cumplimiento a
tales dictámenes, limitándose a remitírselos a la Corte Suprema, la que, a su
turno, simple y llanamente decretó "archívese".
La reinterpretación de la ley de amnistía chilena por
los tribunales, así como la calificación de la desaparición forzada como un
delito continuado o permanente que impediría la aplicación de la ley de
amnistía en casos de desapariciones en que se desconoce el paradero de las
víctimas, son fenómenos muy posteriores y sin conexión real con las
resoluciones de la Comisión, ya que se derivan de la detención del general
Pinochet en Londres y de una cierta renovación de los jueces de los tribunales
superiores.
Posteriormente, la Comisión Interamericana condenó a
Chile a raíz de la censura de la película La última tentación de Cristo. Originalmente, la película había
sido prohibida por el Consejo de Calificación Cinematográfica –un órgano
administrativo– en la época de la dictadura. Ya durante la transición a la
democracia, el propio Consejo
–con una nueva composición– levantó la prohibición. Sin embargo, esta vez
fueron los tribunales de justicia los que procedieron a prohibir su exhibición.
Los esfuerzos del gobierno y del Parlamento por eliminar la censura mientras el
caso era tramitado en la Comisión fueron muy tímidos, y la defensa consistió
nuevamente en deslindar responsabilidades, señalando que todo era fruto de
decisiones judiciales. Cuando se produjo la condena por parte de la Comisión
tampoco se reaccionó de manera vigorosa.
Sin embargo, la novedad en este caso radicó en que
éste fue presentado por la Comisión ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, constituyéndose así en el primer caso contencioso llevado contra Chile
en la Corte. Sólo en ese momento comenzaron a observarse señales de una
preocupación más seria del gobierno sobre el problema de la censura. Así, se ha
empezado a poner mayor energía en la tramitación de algunas iniciativas de
reforma legal y constitucional encaminadas a abolir la censura. No obstante,
hasta la fecha tales iniciativas no se han concretado, a pesar de que parece
altamente probable que en el curso del año 2000 la Corte Interamericana emitirá
una sentencia en este caso.
La inminencia de un pronunciamiento definitivo de la
Corte en el caso de La última
tentación de Cristo coloca al Estado chileno en una encrucijada de
proporciones, ya que el efecto vinculante de las sentencias contenciosas de la
Corte resulta inequívoco a la luz del texto de la Convención Americana. A ello
se suma el hecho de que una actitud de postergar o dilatar la ejecución de una
eventual sentencia condenatoria sería totalmente inconsistente con los
planteamientos chilenos acerca del incumplimiento por el Estado peruano de la
sentencia de la Corte Interamericana respecto de cuatro nacionales chilenos en
el caso "Castillo Petruzzi y otros".
La resolución más reciente del Sistema Interamericano
respecto de Chile se refiere a la existencia de senadores designados y
vitalicios, la que, de acuerdo con lo señalado por la Comisión, viola varios
derechos consagrados por la Convención Americana, entre ellos el derecho a un
voto igual, al acceso igualitario a los cargos públicos y, de manera más
general, a no ser objeto de discriminación. La
Comisión no pasa por alto que en otras latitudes también existen miembros de
cuerpos legislativos que no son elegidos por sufragio universal. Sin embargo,
distingue esas situaciones del contexto chileno, subrayando el poder que posee
el Senado en Chile, poder que, a diferencia del de otros senados, no es
meramente simbólico sino real; el hecho de que el origen de los senadores
designados y vitalicios se encuentre en un régimen de facto y que incluso se incorpore a un ex dictador en calidad
de vitalicio; y el que la proporción de senadores designados y vitalicios sea
de alrededor de 20% del total de senadores. Todo ello lleva a la Comisión a
concluir que la presencia de senadores designados y vitalicios en el sistema
político chileno no obedece a un fin razonable, legítimo y democrático, sino
que es arbitrario y viola el Derecho Internacional.
Casos
pendientes en la actualidad
En la actualidad se encuentran pendientes ante la
Comisión varias otras denuncias contra el Estado chileno. La más conocida
internacionalmente es la del Libro
negro de la justicia chilena, cuya publicación fuera prohibida en abril
de 1999 y permanece hasta hoy. Su autora, la periodista Alejandra Matus, se vio
enfrentada a cargos por violación de la Ley de Seguridad del Estado y obtuvo
asilo político en Estados Unidos, donde vive actualmente. Se trata de un libro
de claro interés público, que analiza la trayectoria del Poder Judicial chileno
desde los años 60, con un énfasis especial, aunque no exclusivo, en su actitud
frente a las violaciones masivas de los derechos humanos bajo el régimen
militar. No obstante, el libro fue prohibido en virtud de una medida
preventiva, como consecuencia de una querella interpuesta por un ministro de la
Corte Suprema que consideró que contenía expresiones injuriosas en su contra.
En el caso del Libro
negro, la Comisión acogió una solicitud de medidas cautelares, en el
sentido de que se levantara la prohibición mientras el proceso estuviera en
trámite, medida que hasta la fecha no ha sido cumplida. Además, en conexión con
la grave afectación de la libertad de expresión en Chile, pero especialmente en
relación con el Libro negro, en
1999 visitó Chile el relator de la OEA sobre libertad de expresión. Su visita
sirvió como acicate para acelerar la tramitación de un proyecto de ley
destinado a derogar la norma de desacato contenida en la Ley de Seguridad del
Estado por la cual se persigue a Alejandra Matus. Sin embargo, y a pesar de que
estuvo a punto de concretarse su derogación en mayo de 2000, ello todavía no
ocurre.
Otros casos pendientes en la Comisión incluyen el de
Humberto Palamara, un ex oficial de la Armada a quien se le prohibió publicar
un libro denominado Ética y Servicio
de Inteligencia, procediendo incluso a borrarle dicho texto del disco
duro de su computador; el de Francisco Javier Cuadra, por aplicación de la Ley
de Seguridad del Estado; el de "La Calchona", en que varias personas
permanecieron en prisión preventiva durante cinco años y luego, tras ser
absueltas, se les denegó una indemnización; y una serie de otros casos.
A diferencia de otros países americanos, en ninguno
de los casos tramitados en la Comisión Chile ha desplegado esfuerzos por
alcanzar una solución amistosa con los denunciantes, solución que podría
consistir en la formación de comisiones internas investigadoras, en el pago de
indemnizaciones, en la reforma legislativa o en otras fórmulas. Ello sólo
ocurrió, y en forma extemporánea, en la Corte durante la tramitación del caso
sobre La última tentación de Cristo.
Como contrapartida, y a diferencia de lo ocurrido en
los años 1996-97, frente a los embates que el Sistema Interamericano ha debido
sufrir nuevamente desde mediados de 1999, los representantes del gobierno
chileno han sido claros en respaldar el quehacer de la Comisión y de la Corte,
defendiendo la integridad del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Esto
sin duda representa un cambio de importancia.
El problema, claro, es que resulta difícil predicar
sin dar el ejemplo, por lo que si lo que se pretende es que Chile desempeñe un
papel significativo en la comunidad interamericana en materia de derechos
humanos –papel que, como dijimos, jugó en los inicios del Sistema–, es
indispensable revisar la política que actualmente se sigue en materia de casos.
Se trata, por de pronto, de realizar esfuerzos serios por intentar alcanzar
soluciones amistosas en los casos en que ello resulte factible y de emplear
todos los medios al alcance del Estado para hacer eficaces las resoluciones del
Sistema.
Felipe
González es profesor de Derecho Internacional de los Derechos Humanos en la Facultad
de Derecho de la Universidad Diego Portales. Representante en Sudamérica del
International Human Rights Law Group.
1 Con anterioridad a la entrada en vigor de la
Convención, el único instrumento interamericano que regulaba de manera general
la materia –esto es, sin referirse exclusivamente a un derecho o grupo de
derechos– era la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
2 Véase, por ejemplo, en este
sentido, Buerghental: "The Inter-American System for the Protection of
Human Rights", en Meron: Human
Rights in International Law. Oxford University Press, 1984.
3 Esta
Convención entró en vigor en el ámbito internacional en 1996, pero en el caso
chileno aún se encuentra pendiente de ratificación en el Congreso.