La nueva Ley Forestal y los pequeños extractores de madera

Jessica Hidalgo

Con este artículo continuamos el debate abierto en nuestra edición anterior sobre la ley forestal.

 

La andanada de críticas a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre promulgada el 15 de julio del presente año nos obliga a solicitar la opinión técnica de una experta, la doctora Jessica Hidalgo, quien ha participado desde 1994 en la redacción de las diferentes versiones que finalmente se concretaron en la Ley 27308.

 

Uno de los principales problemas del régimen legal forestal anterior, vigente durante 25 años, ha sido, sin lugar a dudas, el mecanismo para la extracción forestal por el cual los pequeños extractores aprovechaban el bosque mediante contratos de extracción menores a 1000 hectáreas. Por estar diseñado exclusivamente para pequeños extractores, tanto los requisitos de acceso como las obligaciones de los titulares de los contratos eran mínimos.

En la práctica, esta vía legal sirvió como escape para que empresas madereras tuvieran acceso a los bosques a través de los pequeños extractores a quienes habilitaban proporcionándoles el dinero y el equipo requerido, sin asumir las obligaciones básicas de manejo forestal responsable.

La nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre introduce una filosofía para el uso de los recursos del bosque basada en su aprovechamiento sostenible, lo que significa el imperio del orden y de la técnica en un mundo donde la extracción irracional, la ausencia de la autoridad en cada rincón de la Amazonia, un mercado en expansión, la corrupción de ciertos funcionarios y la presión de la pobreza alimentaban el desorden y la destrucción del patrimonio forestal.

El ordenamiento forestal

La Ley establece claramente las distintas categorías de lo que define como Patrimonio Forestal de la Nación. Uno de los puntos esenciales del ordenamiento es la concentración de las áreas para la producción forestal, "preferentemente de madera", en los llamados Bosques de Producción Permanente. Lo que se busca es que ellos se trabajen en forma sostenible y permanente, pues hasta ahora la costumbre es ir descremando el bosque, lote por lote, extrayendo solamente las especies valiosas y luego pedir a la autoridad otra área y continuar repitiendo la misma práctica.

La respuesta inteligente, contenida en la ley, es que los titulares de la actividad forestal se concentren en una superficie empleando prácticas de manejo que les permitan, luego de los años, regresar a ellas y volver a aprovecharlas, esta vez con un mayor rendimiento como resultado del manejo.

El manejo forestal sostenible

Vinculado a lo anterior está la obligación del manejo forestal sostenible. Toda persona dedicada al aprovechamiento forestal y de fauna silvestre con fines comerciales o industriales debe contar con un plan de manejo aprobado por la autoridad, el cual deberá aplicar en forma eficiente. Para invertir en manejo forestal se requiere estabilidad, pues los resultados en esta actividad, especialmente en el caso de madera, se ven a largo plazo. Para eso la Ley ha previsto concesiones no menores de 5000 hectáreas y por un plazo de hasta 40 años renovables para el caso de la madera, así como una serie de incentivos al manejo forestal que garantizan la estabilidad requerida. Siempre que se cumpla con lo establecido en el plan de manejo, la concesión se renueva casi en forma automática.

Adicionalmente, el nuevo carácter de derecho real de la concesión forestal –similar a la concesión minera– permite a los titulares ofrecer en garantía el derecho de explotación y acceder así a créditos bancarios. Ésta era una grave carencia de la ley anterior. Se elimina también, con la exigencia del manejo forestal sostenible, el fácil expediente de reemplazar la obligación de reforestar por el pago del Canon de Reforestación.

Acceso a las concesiones maderables

Otro de los aspectos más criticados de la Ley se refiere al acceso a través de subastas públicas para concesiones de 10 000 a 40 000 hectáreas y de concurso público para concesiones de 5000 a 10 000 hectáreas. Muchos empresarios exigen el acceso directo: se presenta una solicitud y la autoridad otorga la concesión. Esta forma de obtener una concesión facilita la corrupción y los arreglos entre los funcionarios y los solicitantes.

Mediante un procedimiento de subasta o concurso público se busca mayor transparencia y competencia entre los interesados. Sin embargo, esto no quiere decir que los pequeños tendrán que competir con los grandes, pues los procedimientos permitirán presentar oposiciones al otorgamiento de la buena pro cuando se trate de postores que no califican como pequeño o mediano empresario.

Por otro lado, debe quedar claro que un empresario grande difícilmente tendrá interés en una concesión pequeña si las obligaciones de manejo son las mismas. Además, las empresas exportadoras y extranjeras prefieren incluso lotes más grandes, pues extensiones de 40 000 hectáreas resultan insuficientes para las economías de escala que manejan.

Incentivos al manejo forestal sostenible

Sin perjuicio de otros incentivos futuros que serán necesarios para hacer realidad el manejo forestal sostenible y la conservación de los bosques, la nueva ley contempla dos casos en los cuales los titulares de las concesiones se benefician con una reducción porcentual del derecho de aprovechamiento que debe pagar al Estado conforme a la Ley.

El primer caso es cuando se trate de proyectos integrales que incluyan la concesión, la transformación en plantas de procesamiento ubicadas en el ámbito regional de la concesión y la comercialización de productos forestales con valor agregado. Se promueve la vinculación entre el concesionario del bosque y las plantas de transformación. Actualmente hay un divorcio entre los que se dedican a la extracción forestal y los que se dedican a la transformación y al comercio: no hay responsabilidad en la cadena, lo que genera problemas de abastecimiento y dificultades para atender la demanda de los mercados nacional e internacional.

El segundo caso es cuando los concesionarios logran la certificación forestal voluntaria, lo que les permite acceder a los cada vez más exigentes mercados internacionales y, por el otro lado, posibilita al Estado corroborar que están cumpliendo con realizar un manejo sostenible del área.

El tema de la caoba y el cedro

Según información oficial sobre las áreas declaradas en veda por 10 años para la extracción de caoba y cedro, ya existía una veda indefinida para todas las especies maderables, por lo que –en estricto– esta Ley estaría precisando los alcances de la veda y limitándola sólo para caoba y cedro.

Vinculada a la veda está la prohibición de exportar madera aserrada de caoba y cedro. Sólo se podrán exportar productos elaborados o piezas y partes. Lo que se busca es darle un mayor valor agregado a la caoba y cedro que se exporta. Los temas de valor agregado y de la transformación han sido materia de un amplio debate en el grupo de trabajo sobre transformación y comercio forestal para el Reglamento de la Ley, en el que participan los principales exportadores de madera, y se han llegado a establecer siete etapas de transformación para la madera, entendiéndose por partes y piezas la madera aserrada, secada y dimensionada. Medidas similares para caoba y cedro también se han dictado en Brasil y Bolivia.

Por último, la norma establece que a partir del 2005 sólo procederá el comercio de productos forestales provenientes de bosques manejados y que sólo se podrán exportar productos forestales con valor agregado. Así se otorga un plazo de adecuación a la exigencia de valor agregado para las demás especies forestales que no se aplican a la caoba y el cedro, especies muy valiosas que han estado bajo mucha presión.

Los pequeños extractores

A pesar de lo que se dice, la Ley Forestal sí tiene en cuenta a los pequeños extractores forestales y prevé medidas específicas. En primer lugar, se amplía la vigencia de los contratos de extracción forestal en superficies de hasta 1000 hectáreas otorgados al amparo de la legislación anterior y se permite la movilización de la madera extraída hasta el 30 de junio del 2002, lo cual otorga a los pequeños extractores un plazo de adecuación a las nuevas disposiciones y continuar con su actividad en tanto se reglamente y se adopten las medidas necesarias para la efectiva aplicación de la nueva Ley.

Los pequeños extractores pueden obtener concesiones forestales maderables sobre superficies de 5000 hasta 10 000 hectáreas y a través de los bosques locales. Algunos consideran que el límite mínimo de 5000 hectáreas es muy alto para los pequeños extractores, pero la realidad es que, en la práctica, muchos de ellos han estado trabajando superficies similares, sumando varios contratos menores a 1000 hectáreas a través de familiares. Sin embargo, el sustento a este límite mínimo es más técnico: se trata de la extensión mínima requerida para un manejo sostenible de la concesión. De más está decir que siempre es posible que los pequeños extractores se asocien y así puedan trabajar en superficies más grandes.

Aunque la Ley no lo tiene previsto en forma expresa, para el Reglamento se viene discutiendo la posibilidad de incluir como una condición, en las bases de las subastas públicas de algunas concesiones forestales maderables, que la extracción se realice a través de la modalidad de venta de vuelo forestal a los pequeños extractores de la zona, con lo cual éstos podrán continuar con su actividad extractiva, como hasta ahora, con la diferencia de que los árboles que corten serán los marcados por el titular de la concesión, responsable del manejo forestal sostenible del área. Incluso, en el caso de que no existan privados interesados en estas concesiones, el Estado, en cumplimiento de su papel subsidiario de la actividad privada, podría asumir el manejo de una concesión sujeta a esta condición.

Esta figura, que recoge el modelo de los bosques nacionales de otros países –como por ejemplo Estados Unidos y Malaysia–, y que de alguna manera se trató de implementar hace unos años en el Bosque Nacional Alexander Von Humboldt, es perfectamente posible dentro de lo establecido en la actual Ley.

Se ha echado mucha leña al fuego. Pocos han leído bien la nueva Ley Forestal y de Fauna y muchos quieren que se vuelva al caos existente. Lo ideal es informarnos todos un poco más y no permitir que los intereses de un grupo de empresas azucen la violencia y aprovechen la circunstancia política para echarle tierra a una ley que bien puede significar un cambio sustancial en la forma de aprovechar económicamente el riquísimo bosque peruano.

Jessica Hidalgo es miembro de la  Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.