La nueva Ley Forestal y los pequeños extractores de
madera
Jessica Hidalgo
Con este artículo continuamos el debate abierto en
nuestra edición anterior sobre la ley forestal.
La andanada de críticas a la Ley Forestal y de Fauna
Silvestre promulgada el 15 de julio del presente año nos obliga a solicitar la
opinión técnica de una experta, la doctora Jessica Hidalgo, quien ha
participado desde 1994 en la redacción de las diferentes versiones que
finalmente se concretaron en la Ley 27308.
Uno de los principales problemas
del régimen legal forestal anterior, vigente durante 25 años, ha sido, sin
lugar a dudas, el mecanismo para la extracción forestal por el cual los
pequeños extractores aprovechaban el bosque mediante contratos de extracción
menores a 1000 hectáreas. Por estar diseñado exclusivamente para pequeños
extractores, tanto los requisitos de acceso como las obligaciones de los
titulares de los contratos eran mínimos.
En la práctica, esta vía legal
sirvió como escape para que empresas madereras tuvieran acceso a los bosques a
través de los pequeños extractores a quienes habilitaban proporcionándoles el
dinero y el equipo requerido, sin asumir las obligaciones básicas de manejo
forestal responsable.
La nueva Ley Forestal y de Fauna
Silvestre introduce una filosofía para el uso de los recursos del bosque basada
en su aprovechamiento sostenible, lo que significa el imperio del orden y de la
técnica en un mundo donde la extracción irracional, la ausencia de la autoridad
en cada rincón de la Amazonia, un mercado en expansión, la corrupción de
ciertos funcionarios y la presión de la pobreza alimentaban el desorden y la
destrucción del patrimonio forestal.
El
ordenamiento forestal
La Ley establece claramente las
distintas categorías de lo que define como Patrimonio Forestal de la Nación.
Uno de los puntos esenciales del ordenamiento es la concentración de las áreas
para la producción forestal, "preferentemente de madera", en los
llamados Bosques de Producción Permanente. Lo que se busca es que ellos se
trabajen en forma sostenible y permanente, pues hasta ahora la costumbre es ir
descremando el bosque, lote por lote, extrayendo solamente las especies
valiosas y luego pedir a la autoridad otra área y continuar repitiendo la misma
práctica.
La respuesta inteligente,
contenida en la ley, es que los titulares de la actividad forestal se
concentren en una superficie empleando prácticas de manejo que les permitan,
luego de los años, regresar a ellas y volver a aprovecharlas, esta vez con un
mayor rendimiento como resultado del manejo.
El
manejo forestal sostenible
Vinculado a lo anterior está la
obligación del manejo forestal sostenible. Toda persona dedicada al
aprovechamiento forestal y de fauna silvestre con fines comerciales o industriales
debe contar con un plan de manejo aprobado por la autoridad, el cual deberá
aplicar en forma eficiente. Para invertir en manejo forestal se requiere
estabilidad, pues los resultados en esta actividad, especialmente en el caso de
madera, se ven a largo plazo. Para eso la Ley ha previsto concesiones no
menores de 5000 hectáreas y por un plazo de hasta 40 años renovables para el
caso de la madera, así como una serie de incentivos al manejo forestal que
garantizan la estabilidad requerida. Siempre que se cumpla con lo establecido
en el plan de manejo, la concesión se renueva casi en forma automática.
Adicionalmente, el nuevo carácter
de derecho real de la concesión forestal –similar a la concesión minera–
permite a los titulares ofrecer en garantía el derecho de explotación y acceder
así a créditos bancarios. Ésta era una grave carencia de la ley anterior. Se
elimina también, con la exigencia del manejo forestal sostenible, el fácil
expediente de reemplazar la obligación de reforestar por el pago del Canon de
Reforestación.
Acceso
a las concesiones maderables
Otro de los aspectos más
criticados de la Ley se refiere al acceso a través de subastas públicas para
concesiones de 10 000 a 40 000 hectáreas y de concurso público para concesiones
de 5000 a 10 000 hectáreas. Muchos empresarios exigen el acceso directo: se
presenta una solicitud y la autoridad otorga la concesión. Esta forma de
obtener una concesión facilita la corrupción y los arreglos entre los
funcionarios y los solicitantes.
Mediante un procedimiento de
subasta o concurso público se busca mayor transparencia y competencia entre los
interesados. Sin embargo, esto no quiere decir que los pequeños tendrán que
competir con los grandes, pues los procedimientos permitirán presentar
oposiciones al otorgamiento de la buena pro cuando se trate de postores que no
califican como pequeño o mediano empresario.
Por otro lado, debe quedar claro
que un empresario grande difícilmente tendrá interés en una concesión pequeña
si las obligaciones de manejo son las mismas. Además, las empresas exportadoras
y extranjeras prefieren incluso lotes más grandes, pues extensiones de 40 000
hectáreas resultan insuficientes para las economías de escala que manejan.
Incentivos
al manejo forestal sostenible
Sin perjuicio de otros incentivos
futuros que serán necesarios para hacer realidad el manejo forestal sostenible
y la conservación de los bosques, la nueva ley contempla dos casos en los
cuales los titulares de las concesiones se benefician con una reducción
porcentual del derecho de aprovechamiento que debe pagar al Estado conforme a
la Ley.
El primer caso es cuando se trate
de proyectos integrales que incluyan la concesión, la transformación en plantas
de procesamiento ubicadas en el ámbito regional de la concesión y la
comercialización de productos forestales con valor agregado. Se promueve la
vinculación entre el concesionario del bosque y las plantas de transformación.
Actualmente hay un divorcio entre los que se dedican a la extracción forestal y
los que se dedican a la transformación y al comercio: no hay responsabilidad en
la cadena, lo que genera problemas de abastecimiento y dificultades para
atender la demanda de los mercados nacional e internacional.
El segundo caso es cuando los
concesionarios logran la certificación forestal voluntaria, lo que les permite
acceder a los cada vez más exigentes mercados internacionales y, por el otro
lado, posibilita al Estado corroborar que están cumpliendo con realizar un
manejo sostenible del área.
El
tema de la caoba y el cedro
Según información oficial sobre
las áreas declaradas en veda por 10 años para la extracción de caoba y cedro,
ya existía una veda indefinida para todas las especies maderables, por lo que
–en estricto– esta Ley estaría precisando los alcances de la veda y limitándola
sólo para caoba y cedro.
Vinculada a la veda está la
prohibición de exportar madera aserrada de caoba y cedro. Sólo se podrán
exportar productos elaborados o piezas y partes. Lo que se busca es darle un
mayor valor agregado a la caoba y cedro que se exporta. Los temas de valor
agregado y de la transformación han sido materia de un amplio debate en el
grupo de trabajo sobre transformación y comercio forestal para el Reglamento de
la Ley, en el que participan los principales exportadores de madera, y se han
llegado a establecer siete etapas de transformación para la madera,
entendiéndose por partes y piezas la madera aserrada, secada y dimensionada.
Medidas similares para caoba y cedro también se han dictado en Brasil y Bolivia.
Por último, la norma establece que
a partir del 2005 sólo procederá el comercio de productos forestales
provenientes de bosques manejados y que sólo se podrán exportar productos
forestales con valor agregado. Así se otorga un plazo de adecuación a la exigencia
de valor agregado para las demás especies forestales que no se aplican a la
caoba y el cedro, especies muy valiosas que han estado bajo mucha presión.
Los
pequeños extractores
A pesar de lo que se dice, la Ley
Forestal sí tiene en cuenta a los pequeños extractores forestales y prevé
medidas específicas. En primer lugar, se amplía la vigencia de los contratos de
extracción forestal en superficies de hasta 1000 hectáreas otorgados al amparo
de la legislación anterior y se permite la movilización de la madera extraída
hasta el 30 de junio del 2002, lo cual otorga a los pequeños extractores un
plazo de adecuación a las nuevas disposiciones y continuar con su actividad en
tanto se reglamente y se adopten las medidas necesarias para la efectiva
aplicación de la nueva Ley.
Los pequeños extractores pueden
obtener concesiones forestales maderables sobre superficies de 5000 hasta 10
000 hectáreas y a través de los bosques locales. Algunos consideran que el
límite mínimo de 5000 hectáreas es muy alto para los pequeños extractores, pero
la realidad es que, en la práctica, muchos de ellos han estado trabajando
superficies similares, sumando varios contratos menores a 1000 hectáreas a
través de familiares. Sin embargo, el sustento a este límite mínimo es más
técnico: se trata de la extensión mínima requerida para un manejo sostenible de
la concesión. De más está decir que siempre es posible que los pequeños
extractores se asocien y así puedan trabajar en superficies más grandes.
Aunque la Ley no lo tiene previsto
en forma expresa, para el Reglamento se viene discutiendo la posibilidad de
incluir como una condición, en las bases de las subastas públicas de algunas
concesiones forestales maderables, que la extracción se realice a través de la
modalidad de venta de vuelo forestal a los pequeños extractores de la zona, con
lo cual éstos podrán continuar con su actividad extractiva, como hasta ahora,
con la diferencia de que los árboles que corten serán los marcados por el
titular de la concesión, responsable del manejo forestal sostenible del área.
Incluso, en el caso de que no existan privados interesados en estas
concesiones, el Estado, en cumplimiento de su papel subsidiario de la actividad
privada, podría asumir el manejo de una concesión sujeta a esta condición.
Esta figura, que recoge el modelo
de los bosques nacionales de otros países –como por ejemplo Estados Unidos y
Malaysia–, y que de alguna manera se trató de implementar hace unos años en el
Bosque Nacional Alexander Von Humboldt, es perfectamente posible dentro de lo
establecido en la actual Ley.
Se ha echado mucha leña al fuego. Pocos han leído
bien la nueva Ley Forestal y de Fauna y muchos quieren que se vuelva al caos
existente. Lo ideal es informarnos todos un poco más y no permitir que los
intereses de un grupo de empresas azucen la violencia y aprovechen la
circunstancia política para echarle tierra a una ley que bien puede significar
un cambio sustancial en la forma de aprovechar económicamente el riquísimo
bosque peruano.
Jessica Hidalgo es miembro de
la Sociedad Peruana de Derecho
Ambiental.