El derecho de acceso a la información y el tema de la
seguridad nacional
Hans Landolt
Por iniciativa del Consejo de la Prensa, el Seminario
Internacional sobre Información para la Democracia aprobó la “Declaración de
Lima”, una valiosa contribución para resolver la pugna entre secreto y
transparencia a favor del derecho de toda persona a la libertad de información.
En su libro El arte del engaño (véase ideele Nº 132), Fernando
Rospigliosi hace un detallado recuento de las tormentosas relaciones entre los
militares y la prensa, gobernadas –acá y más allá de nuestras fronteras– por
una máxima de Sun Tzu de hace más de 2500 años: "El arte de la guerra es
el arte del engaño".
Valiéndose de la "doctrina de
la guerra total", Rospigliosi pasa rápida revista a los cambios
introducidos en la guerra de la información desde la I Guerra Mundial
("que marcó el comienzo de una preocupación masiva por el papel de la
información") hasta la más reciente de Kosovo.
En ese recuento se puede constatar
que, desde el primitivismo de Hitler ("Jamás debe el Estado dejarse
sugestionar por la cháchara de la llamada libertad de prensa"), pasando
por exabruptos de Nixon ("Nuestro peor enemigo parece ser la prensa")
y hasta razonamientos más recientes y bastante más elaborados, pareciera
existir un preocupante mínimo común denominador que Rospigliosi identifica muy
bien: la consideración sobre la incapacidad de los ciudadanos de decidir en los
conflictos armados "sobre asuntos tan graves que comprometen los intereses
esenciales de la nación".
En verdad, con todos los peligros
que ese mínimo común denominador entraña, el inminente riesgo de la seguridad
nacional es un argumento que hasta hoy día se acepta como legítimo para
conservar en secreto información que es de interés público.
Durante su exposición en el
Seminario Internacional "Información para la Democracia", organizado
en noviembre por el Consejo de la Prensa Peruana, Donald Trelford, ex director
de The Observer, recordó que
"el derecho de los medios de comunicación de conocer los temas de
seguridad nacional y ponerlos a disposición del público" fue un tema de
batalla legal que ganó el New York
Times después que se filtrara un estudio de Robert Mac Namara sobre los
objetivos estadounidenses en la Guerra de Vietnam. A partir de entonces,
"no fue ilegal ni malo expresar una falta de acuerdo con lo que el
gobierno hacía".
Pero en realidad, para Trelford
sólo se logró que se aceptara este derecho en tiempos de paz: en la Guerra de las
Malvinas "los mensajes eran revisados por la autoridad militar antes de
remitirse y el Ministerio de Defensa revisaba todo eso antes de dárselo a la
prensa". "Durante la Guerra del Golfo –añade– se introdujeron las
comunicaciones satelitales e hicieron las cosas más fáciles para la prensa,
pero no se les permitía llegar al campo de batalla, excepto a las áreas donde
se les quería dejar entrar y por tanto tenían que confiar totalmente en la
información que daban los funcionarios británicos." Finalmente, señaló:
"en Kosovo, se acusó a la prensa de querer beneficiar a Milosevic. Porque
los periodistas no dependían de la información de la OTAN. El gobierno
(británico) nunca entendió por qué se escribía sobre las bombas que mataban
civiles".
Esta tensión entre el derecho a la
libertad de información y la seguridad nacional fue uno de los temas más
debatidos durante el Seminario Internacional que concluyó con la adopción de la
"Declaración de Lima", que consiste, además del Preámbulo, en 10
Principios que se suman a acuerdos intergubernamentales e iniciativas de la
sociedad civil para hacer realidad el derecho de acceso a la información.
La "Declaración de Lima"
aceptó como restricciones a este derecho aquellas "que sean necesarias
para la protección de la seguridad nacional", pero estableció importantes
precisiones (Principio 8) y, simultáneamente, adoptó una posición muy firme, en
correspondencia con la tendencia internacional, que busca resolver la tensión
entre secreto y libertad, colocando el énfasis en la democracia y en un enfoque
de derechos.
Este es un tema particularmente
importante en un continente como el nuestro, en el que la "doctrina de la
seguridad nacional" (que aún no termina de irse con los regímenes que
basaron en ella su razón de ser) provocó calamidades en materia de derechos
humanos y fracasó en distinguir la seguridad del Estado de la del gobierno de
turno (como lo revela un reciente vídeo en el que todo aquel que no fuese
fujimorista era condenado al rincón de "la antipatria").
Muchos estados de la región aún
justifican los atropellos en nociones vagamente definidas sobre seguridad
nacional y se aprovechan del hecho de que las instancias internacionales
encargadas de interpretar los tratados de derechos humanos no han establecido
una definición de seguridad nacional. Durante el Seminario en cuestión, Samuel
Abad (de la Defensoría del Pueblo) señaló que, aunque la seguridad nacional
constituye una de las excepciones reconocidas por la Constitución para el
acceso a la información pública, ésta no se define en ninguna parte de nuestra
Carta Magna. Más aún: el sistema de defensa nacional y el SIN operan con un
concepto tan amplio y vago de seguridad nacional, que incluyen –entre otros– la
erradicación del narcotráfico y su participación en el desarrollo del país.
Como el mismo Abad sugirió, de ahí a que se consideren el exclusivo "pilar
de la gobernabilidad" no hay mucha distancia. Abundando en ello, Manuel
Romero Caro (del diario Gestión)
recordó que en tiempos recientes el concepto de seguridad nacional se utilizó
incluso ¡para negar información sobre la compra de la deuda externa peruana!
Documentos de Naciones Unidas
reconocen que el término "seguridad nacional" no es lo
suficientemente preciso para ser utilizado como referencia para limitar o
restringir ciertos derechos o libertades, pues su ambigüedad se presta para el
abuso. Por ello, la seguridad nacional no se puede invocar para imponer
restricciones ante amenazas locales o aisladas. Las restricciones se aceptan
sólo para proteger la existencia de la nación o su integridad territorial,
únicamente en los casos más serios de amenaza militar directa e inminente a
toda la nación. Con esta orientación, la "Declaración de Lima"
precisa, en su Principio 8, que las restricciones al derecho de acceso a la
información "sólo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la
integridad territorial del país y en situaciones excepcionales de extrema
violencia que representen un peligro inminente de colapso del orden
democrático".
Como se dijo líneas atrás, tal
precisión está en sintonía con la tendencia internacional (expresada en
resoluciones del Comité de Derechos Humanos, de la Comisión y de la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos, y de la Corte Europea), que avanza en
definir las características que debe tener cualquier restricción de derechos
que, basada en el concepto de seguridad nacional, se precie de ser legítima.
En primer lugar, deben ser
prescritas y aprobadas por ley. Las restricciones que establezca la ley no
pueden ser ni vagas ni amplias. Por el contrario, deben ser limitadas y
claramente definidas, formuladas con suficiente precisión. Una definición
precisa es necesaria porque las restricciones de derechos deben ser
estrictamente interpretadas y debe evitarse el margen de discreción que en
otros casos tienen las autoridades.
Las restricciones deben tener un
propósito genuino (referirse estrictamente a la seguridad nacional, evitando
confundir "la vida de la nación" con "la supervivencia del
régimen"; Principio 8) y un efecto demostrable (para mantenerse, deberán
probar eficacia). El Estado tiene que cumplir en estos casos con la carga y los
estándares de la prueba; a saber: a) El Estado debe demostrar que existe una
amenaza para la seguridad nacional; b) Que el ejercicio del derecho a la libre
información contribuye a esa amenaza; c) Que las medidas restrictivas son
necesarias para evitar el peligro, que se aplican sólo con ese propósito y que
están directamente relacionadas con la necesidad específica para la que fueron
creadas; y, d) Se rigen por estándares de proporcionalidad: de imponerse,
deberán ser las medidas menos restrictivas posibles y no podrá haber censuras
ni limitaciones indirectas (Principio 1).
Se requiere, por supuesto, que la
ley nacional sea compatible con los estándares mínimos de un Estado de Derecho
y con los instrumentos internacionales de derechos humanos (el Preámbulo de la
"Declaración de Lima" es bastante claro al respecto), puesto que una
ley que establezca restricciones a derechos reconocidos por un Tratado o
Convención (como los derechos de asociación y de reunión, por ejemplo) deberá
ser compatible con los propósitos y objetivos de ese Tratado o Convención e
interpretarse de buena fe y a la luz de tales objetivos y propósitos. El
derecho deberá interpretarse ampliamente y la restricción de manera limitada,
porque lo que está permitido –con algunos derechos, como los mencionados– es la
posibilidad de limitaciones, pero no la supresión del derecho. De esta manera,
las restricciones no pueden poner en peligro el derecho a la libertad de
información ni volverse más importantes que el derecho mismo.
El derecho a saber e informarse
plena y apropiadamente sobre temas de interés común está por encima del
secreto. Las restricciones a la libertad de información deben guiarse por el
criterio de legitimidad, basado en la suposición de que las restricciones se
dan en una sociedad democrática (o también por "necesidad
democrática"). Es decir, las restricciones se juzgan con referencia a las
necesidades de una sociedad democrática, y deben ser las justas demandas de
democracia las que guíen las interpretaciones (esto también aparece en el
Preámbulo y en los Principios 1 y 8).
La importancia de este último
punto es vital, pues una sociedad democrática implica la existencia de salvaguardas
contra los abusos del poder y, en primer lugar, la existencia y pleno
funcionamiento de un Poder Judicial independiente. No habría ninguna garantía
de protección del derecho de acceso a la información y del debido proceso si
esto no fuera así y si los tribunales no estuvieran en capacidad de exigir a
las autoridades la entrega de la información sensible que les permita evaluar
adecuadamente las acusaciones. En especial, cuando se sabe que los tribunales
tienden a demostrar menor independencia y mayor deferencia a los requerimientos
de los gobiernos cuando se invoca la seguridad nacional.
La "Declaración de Lima"
(Principio 10) añade con corrección que a "estos mecanismos judiciales de
protección se une el derecho de acceder a otras instituciones tales como la
Defensoría del Pueblo, así como a las instancias supranacionales establecidas
para la tutela de este u otros derechos". Con esta última frase rescata,
además, el principio de subsidiaridad.
Una prensa vigilante, libre y
crítica incluso en situaciones en que los gobiernos deben enfrentar amenazas
relevantes, es otra salvaguarda esencial en una sociedad democrática
(Principios 5 y 6). Abid Hussain, Relator Especial para la Libertad de Opinión
y Expresión de las Naciones Unidas, fue muy claro en la inauguración del
Seminario Internacional: "La idea de asegurar las fronteras al prohibirle
a los periodistas ejercer su función, es incorrecta. Sólo obliga a aceptar la
opinión del que domina".
Los legítimos intereses de la seguridad
nacional se encuentran mejor protegidos cuando la prensa y el público están en
capacidad de escudriñar las decisiones gubernamentales que cuando el gobierno
opera en secreto. Por consiguiente, ésta es una salvaguarda contra los abusos
del gobierno y también un componente crucial para una genuina seguridad
nacional.
Para Sandra Coliver (Federación
Internacional de Sistemas Electorales), las democracias más débiles son las
menos tolerantes: "Muchos conflictos surgen porque el gobierno invoca el
concepto de seguridad nacional para suprimir precisamente el tipo de discurso
que provee protección contra los abusos gubernamentales".
Por eso, resulta fundamental que
en el tema del acceso a la información se reafirme un enfoque de derechos, que
se le reconozca como un derecho humano. El acceso a la información es un
derecho consagrado desde hace más de 50 años por la Declaración Universal de
Derechos Humanos y desde entonces reiterado por numerosos tratados
internacionales y regionales e incluso por la Constitución peruana. Este
enfoque, que la "Declaración de Lima" hace suyo (Preámbulo y
Principio 1), entiende que la plena vigencia de los derechos resulta vital para
el mantenimiento de la democracia.
Coliver nos recuerda que
"Suecia proporciona una de las protecciones constitucionales más viejas y
fuertes al derecho de acceso a la información. El núcleo de este principio, que
data de la Constitución de 1776, es que los documentos gubernamentales son
públicos en ausencia de un estatuto que expresamente regule en contrario. Esta
presunción de transparencia es considerada como uno de los más importantes
fundamentos de la democracia sueca". Más recientemente, la Corte Europea
ha hecho notar que las restricciones impuestas al derecho de acceso a la
información y otros derechos en nombre de la seguridad nacional plantean el
peligro "de socavar e incluso destruir la democracia en el propósito de
defenderla"; y a su vez, en los Siracusa
Principles se ha establecido que "la violación sistemática de
derechos humanos socava la seguridad nacional y podría hacer peligrar la paz y
seguridad internacional".
Donald Trelford subrayó durante el
Seminario Internacional la peligrosa predisposición gubernamental por el
secreto antes que por la transparencia: "El secreto es un aspecto del
poder; el mantener secretos da poder. Compartir información con el público es
una disipación del poder. Donde la gente es mantenida en la oscuridad, la
información es la luz" (por eso, según el Principio 9, deben existir
garantías para aquellos periodistas que publiquen secretos "si es que el
interés público a estar informado prevalece sobre las consecuencias que pudiera
ocasionar su divulgación", como ocurre en la Unión Europea). De más está
decir que sus palabras sonaron como una confirmación de la experiencia que
hemos vivido en el Perú. Experiencia ésta, además, en la que, como advirtió
Romero Caro, "en la medida que el poder se fue concentrando en pocas
manos, el acceso a la información se hizo más difícil".
Parafraseando el dicho de que el
camino al infierno está empedrado de buenas intenciones, Sandra Coliver afirma:
"La supresión de la libertad de expresión e información, con el argumento
de la seguridad nacional, ha pavimentado el camino para algunas de las peores
violaciones de derechos humanos, para la subversión de la democracia y para
amenazas a la paz". Es verdad que, como ella dice: "la razón de Estado ha sido el escudo
conceptual tras el cual aquellos que detentan el poder han pretendido esconder
sus acciones de los menos poderosos, en nombre de los cuales gobiernan y a
quienes deberían rendirles cuentas".
Aquí resulta inevitable recordar
las palabras de Robert Cox, director por 20 años del Buenos Aires Herald, que cumplió un valiente papel en la
denuncia de las violaciones de derechos humanos ocurridas en Argentina pocas
décadas atrás y que conmovió al auditorio del Seminario contando una
experiencia concreta de cómo la información puede salvar vidas. Cox sostuvo, y
no le falta razón, que "la peor falta de información surge cuando se fractura
la prensa: la autocensura. En Argentina hubo toda una ruptura porque la prensa
no difundió las denuncias sobre violaciones de derechos humanos, se negó a
hacer ese trabajo. Los periódicos decidieron que ésas eran cosas que no querían
publicar. El silencio era completo".
Muy similar a lo que ocurrió acá,
cuando, con honrosas excepciones, los medios optaron por acatar la verdad
oficial y acallar las denuncias de derechos humanos en los peores momentos del
conflicto armado con Sendero y el MRTA. Pero esto viene a colación porque aquí
y allá la autocensura prosperó con el pretexto de la "seguridad
nacional", y porque en América Latina las libertades de expresión y de
información han continuado siendo restringidas durante los procesos de
transición democrática y pese a los objetivos de reconciliación nacional.
En buena cuenta ha ocurrido así
durante y después de los conflictos que se vivieron en El Salvador, Guatemala,
Argentina, Chile y Uruguay. Por eso, resulta particularmente significativo y
relevante que en los momentos actuales la "Declaración de Lima" haya
proclamado que "la libertad de información en situaciones de transición
democrática contribuye a la verdad, la justicia y la reconciliación; y que la
falta de información dificulta la transición y le resta credibilidad".
El argumento de la seguridad
nacional, que se ha esgrimido infinidad de veces durante y después de los
conflictos internos vividos en la región, se utiliza para pretender justificar
la impunidad (en algunos casos los militares han clasificado como secretos las
violaciones de derechos humanos y en otras han dicho que no existen esos
archivos). Pero hay que tener presente, como nos lo recuerdan las experiencias
de la región, que cuando esto ocurre, cuando el juicio y el castigo a los culpables
se esfuma, se pone en cuestión el tránsito a la democracia. No hay democracia
sana que pueda construirse sin verdad ni justicia: tarde o temprano, las
heridas que no cerraron reaparecerán.
El sistema interamericano de
derechos humanos ha contribuido en el desarrollo del principio de que el Estado
está obligado a investigar, juzgar y sancionar a los responsables de
violaciones de derechos humanos; de dar a conocer a las víctimas, a sus
familiares y a la sociedad, todo lo que se sepa de ellos. La Comisión
Interamericana ha establecido que "toda sociedad tiene el derecho
inalienable de conocer la verdad sobre los hechos pasados, así como los motivos
y las circunstancias en que se cometieron crímenes aberrantes"... "La
observancia de este principio traerá justicia antes que venganza y ni la
urgente necesidad de la reconciliación nacional ni la consolidación del
gobierno democrático se pondrán en peligro".
La transparencia es fuente de
legitimidad y de fortalecimiento de las instituciones democráticas, y la plena
vigencia del derecho de acceso a la información es una herramienta para ello.
Sin embargo, qué duda cabe de que la cultura del secreto tiene profundas raíces
y que son profundos los cambios que se requieren en la cultura gubernamental y
en las actitudes de los funcionarios públicos y de la ciudadanía.
Estos cambios no van a venir
solos, como advierte el Principio 4 de la "Declaración": "El
Estado tiene la obligación de promover una cultura de transparencia en la
sociedad y en el sector público, (y) de actuar con la debida diligencia en la
promoción del acceso a la información". Se necesitará, además de voluntad
política en el gobierno, de programas que coadyuven al cambio cultural que se
requiere.
Estamos en un momento privilegiado para abogar por la
transparencia y sus beneficios y para que se adopten medidas que consagren la
libertad de información siguiendo los principios formulados por la
"Declaración de Lima". Aprovechémoslo. Con este gobierno puede
empezar a discutirse un "Acta sobre Libertad de Información" que,
basándose en esos principios,
podría aprobar el siguiente Congreso.