Un aporte de la sociedad civil a la Cumbre de las
Américas:
Hacia una agenda regional de derechos humanos
Hans Landolt
En preparación de la tercera Cumbre de las Américas,
durante los primeros meses de este año el Instituto de Defensa Legal (IDL)
condujo una consulta sobre temas de democracia, derechos humanos y Estado de
derecho, en la que intervinieron cerca de cien organizaciones de ocho países de
la región. Terminada la consulta y concluida la Cumbre, sus resultados señalan
el camino a seguir.
Ha sido muy
interesante constatar que, aunque muchas de las organizaciones que
intervinieron en la consulta no trabajan directamente en el campo de los
derechos humanos (organizaciones de mujeres, de empresarios y de trabajadores,
de la prensa, defensorías del pueblo, etcétera), entre todas hubo un alto grado
de coincidencia al identificar las prioridades de una agenda regional de
derechos humanos.
Es precisamente la agenda que
surge de la consulta regional lo que constituye el principal tema de interés de
este artículo, en el que expondremos los resultados.
El primero, por el orden de
prioridad que ocupa en las respuestas que hemos recibido, es el tema de la
justicia. Se le asigna una enorme importancia a la necesidad de que se haga
justicia y se ponga fin a la impunidad. La justicia es simultáneamente una
exigencia y una esperanza, el reclamo y la aspiración de un continente en el
que la impunidad ha sido la regla.
El tema abarca un conjunto de
aspectos, muchos de los cuales, en buena hora, están recogidos en la
Declaración y el Plan de Acción aprobados en la reciente Cumbre de las
Américas. Empezando por la demanda a los Estados de ratificar todos los
instrumentos universales e interamericanos de derechos humanos; tratados o
convenciones que deberían tener rango constitucional y servir de referencia
para adecuar el derecho interno a los estándares internacionales que tales
instrumentos establecen.
La adecuación de las legislaciones
nacionales también resulta relevante para cumplir con compromisos como los que
asume positivamente el Plan de Acción de la Cumbre cuando señala que los
Estados "Combatirán, de acuerdo al derecho internacional, el genocidio,
los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, dondequiera que se
produzcan". Con experiencias recientes en la región, resulta
imprescindible que se adopten cuanto antes las medidas pertinentes para
garantizar que no existan vacíos legales ni impedimentos constitucionales que
dificulten el ejercicio de la obligación de los Estados de hacer efectiva la
jurisdicción universal.
La necesidad de medidas para
fortalecer el sistema interamericano de derechos humanos, en particular el
funcionamiento de la Comisión y de la Corte, es otra demanda que surge de la
consulta regional, coincidiendo con indicaciones adoptadas por la Cumbre para
orientarse a la universalización del sistema, facilitar el acceso de las
personas al sistema de proteccion, incrementar sustancialmente los fondos
asignados para mantener las operaciones de ambos órganos y estudiar la
posibilidad de que funcionen de manera permanente.
Sin embargo, resulta obvio que
aunque todas esas medidas se adopten, el sistema estará amenazado mientras se
deje de lado la obligatoriedad del cumplimiento de las decisiones de la Corte
Interamericana y la observancia de las recomendaciones de la Comisión. Por
ello, se urge a crear mecanismos de supervisión del cumplimiento de las
decisiones jurisdiccionales y establecer un sistema de informes y rendición de
cuentas que considere el establecimiento de sanciones para quienes no cumplan.
Por último, se reclama la completa incorporación en el sistema de todos los
países del hemisferio.
Otro aspecto relevante en esta
primera exigencia de hacer justicia y poner fin a la impunidad, es eliminar
cualquier forma de control o influencia política sobre los sistemas judiciales,
garantizar la independencia del Poder Judicial y la institucionalidad
democrática, con separación de poderes y mecanismos de control. Se requieren
medidas que aseguren órganos de gobierno autónomos para el Poder Judicial,
sistemas de control interno con participación ciudadana y otras que incluyan la
transparencia en la selección de autoridades judiciales y la seguridad de
permanencia en el cargo.
La consulta regional reclama
también una medida que la Cumbre ha omitido clamorosamente: limitar los
tribunales militares a sus funciones disciplinarias, sólo para aquellas
infracciones de naturaleza militar a los reglamentos y normas militares
cometidos por personal en actividad (delitos de función), excluyendo las
comunes y las cometidas contra los derechos humanos.
Finalmente, y entre varias medidas
complementarias propuestas para relevar el papel de las Defensorías del Pueblo;
para fortalecer las instituciones de control penal y los aparatos de investigación
del delito; para enfrentar el problema del acceso a la justicia especialmente
para la población de escasos recursos, afianzando una franja de sistemas
complementarios en nuestras sociedades que pueden denunciar y controlar
múltiples abusos que el sistema judicial deja de lado; finalmente, decimos, se
destaca el valor que han tenido y tienen formas de justicia transicional para
la recontrucción de la paz y la democracia. En particular, las Comisiones de la
Verdad en su papel de revisión de los hechos, en su capacidad de plantear
recomendaciones y reformas para que las atrocidades no se repitan, y en su
complementariedad a los sistemas de justicia para frenar la impunidad.
Una segunda prioridad que aparece
nítidamente en una región en la que millones de personas sobreviven en
condiciones en las que están ausentes la mayoría de sus derechos, en la que los
pobres han crecido en términos absolutos y relativos, en la que "la
pobreza y las disparidades económicas persistentes tienen repercusiones perjudiciales
sobre el crecimiento económico y sobre la estabilidad política y social";
una segunda prioridad que recoge la consulta regional es la de reafirmar los
derechos económicos, sociales y culturales, y erradicar la pobreza.
Hay la necesidad de encarar lo que
el Plan de Acción de la Cumbre identifica como "el desafío más apremiante
que enfrenta el hemisferio: la erradicación de la pobreza". Y hacerlo
desde una perspectiva de derechos, reconociendo, como declarativamente afirma
la Cumbre, "que la indivisibilidad e interdependencia" de los
derechos humanos "son fundamentales para el funcionamiento de las
sociedades democráticas"; pero, también, rechazando la invisibilidad de
los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y, como la Cumbre no ha
hecho, reafirmándolos como derechos exigibles y justiciables.
La consulta regional propone
desarrollar los mecanismos para la justiciabilidad de estos derechos,
mecanismos que perfeccionen su protección en el ámbito del sistema
interamericano: ampliando el derecho de petición individual a derechos no
incluidos en el Protocolo de San Salvador y sus normas específicas sobre la
protección de los DESC. Y, también, con la introducción de mecanismos
complementarios tales como un Relator de la CIDH sobre el tema y el establecimiento
de informes periódicos y mecanismos de rendición de cuentas con participación
de la sociedad civil.
Finalmente, y dado que el proceso
de las Cumbres tiene entre sus pilares la integración económica y que las
negociaciones se hacen sin la necesaria transparencia, se demanda a los Estados
reconocer la primacía de los tratados de derechos humanos sobre los acuerdos
comerciales.
La tercera
prioridad identificada en la consulta regional es la de acabar con la
discriminación y promover los derechos humanos. Los Estados no sólo tienen el
deber de garantizar los derechos humanos; también tienen la obligación de
promoverlos. Deben, en estrecha relación con la sociedad civil, diseñar e
implementar políticas públicas de promoción y difusión de los derechos humanos
que tengan el objetivo de modificar comportamientos sociales y prácticas
privadas lesivas a los derechos humanos; que prevean la formación y
capacitación permanente de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley,
y establezcan reglas de conducta para todos los funcionarios públicos que
garanticen el derecho de los ciudadanos a ser tratados en condiciones de
respeto e igualdad.
En este campo, resulta fundamental
el combate frontal contra la discriminación en todas sus manifestaciones, abarcando
el amplio espectro de las víctimas por identidad. Los derechos humanos se
sustentan en los principios de igualdad y no discriminación y hacen
imprescindible implementar acciones y leyes especiales para erradicar los
factores que contribuyen a perpetuar las conductas o estereotipos que ocasionan
la violación de estos principios en manifestaciones intolerables de
discriminación de diversa índole de las que está plagada la región.
Se requiere tomar medidas
concretas al nivel nacional, para proteger los derechos humanos de la mujer,
adoptar e integrar una consistente perspectiva de género a todo nivel, hacer
frente al problema de la violencia contra la mujer y trabajar hacia la
eliminación de una amplia gama de desigualdades aún existentes. Pero también es
urgente e imprescindible: concluir con todas las formas de racismo; reconocer a
los pueblos indígenas en pie de igualdad en los países en los que habitan;
asegurar el bienestar y el desarrollo integral de los niños, niñas y
adolescentes e impedir su participación en conflictos armados; asegurar los
derechos de los migrantes, los repatriados, los ancianos, las personas con
discapacidad, las víctimas por el solo hecho de su orientación sexual y otros
grupos vulnerables o discriminados.
Para la implementación de todos
estos puntos fundamentales para consolidar la democracia y asegurar un
desarrollo sostenible, la consulta demanda establecer mecanismos que permitan
su seguimiento por la sociedad civil y el diálogo con ella.
La cuarta
prioridad identificada en la consulta
regional es la de garantizar el acceso a la información y la libertad de
expresión. Sin dejar de manifestar su preocupación por las constantes presiones
directas e indirectas al ejercicio de la libertad de expresión y de reclamar
que se proteja la independencia de los medios de comunicación, las
organizaciones consultadas en la región ponen el énfasis en la libertad de
acceso a la información como un derecho humano y una garantía democrática de
buen gobierno.
La consulta demanda erradicar la
cultura del secreto que prevalece en las esferas gubernamentales de nuestros
países y la señala como violatoria de un derecho humano.
El Plan de Acción de la Cumbre
sólo se refiere tímidamente al tema. Se requieren medidas que hagan efectivo el
derecho a la información guiándose por iniciativas tales como la de Los
Principios de Lima y la Declaración de Chapultepec y, a diferencia del error en
que incurre la Cumbre, se debe definir restrictivamente el tema de la seguridad
nacional para no prestarse al continuismo de una política oscurantista.
En el tope de cinco prioridades
que se impuso la consulta, la quinta prioridad resultó ser la de subordinar las
Fuerzas Armadas al poder legítimamente constituido; la de revisar la ubicación
institucional de las fuerzas de seguridad, sus roles muchas veces más amplios
que los de defensa, y el indispensable control que las autoridades democráticas deben ejercer sobre ellas.
El proceso de las Cumbres reconoce
"que la subordinación constitucional de las fuerzas armadas y de seguridad
a las autoridades civiles legalmente constituidas es fundamental para la
democracia" y que esto "contribuye al mejoramiento de la seguridad
nacional". Pero guarda silencio, revelador del poder real que las Fuerzas
Armadas tienen en nuestros países, sobre los pasos a adoptar para poner a las
autoridades civiles al mando. Para hacerlo, podría empezar por revisar los
enfoques sobre la seguridad hemisférica, considerar reformas en los acuerdos y
organismos vinculados al tema de seguridad en la región y evitar la
militarización de la represión al narcotráfico.
Más allá de la tentativa agenda
regional de derechos humanos que hemos presentado apretadamente, la consulta a
la que nos estamos refiriendo ha prestado especial atención a otro tema de gran
interés y de ángulos a veces polémicos.
La consulta regional identificó la
conveniencia de que la Cumbre estableciera la vigencia de la democracia, los
derechos humanos y el Estado de derecho como requisitos para participar del
proceso; lo que finalmente se ha consagrado en Quebec al afirmarse
categóricamente que cualquier alteración institucional o ruptura del orden
democrático constituye un obstáculo fundamental para la participación en el
proceso de las Cumbres de las Américas. Mas aún: es de suma importancia que en
la Declaración adoptada, por iniciativa del gobierno peruano, se instruya a los
"Ministros de Relaciones Exteriores para que, en el marco de la próxima
Asamblea General de la OEA, preparen una Carta Democrática Interamericana que
sistematice y refuerce los instrumentos existentes de la OEA para la defensa de
la democracia representativa".
De la consulta se desprende que,
para avanzar en el camino de dar más competencias a órganos internacionales en
la defensa de la democracia, se requiere de estándares democráticos definidos
con precisión para reducir el margen de discrecionalidad de los Estados y
especificar las situaciones en las que se aplicarán. También, que el énfasis
debe colocarse en un sistema de prevención y no sólo en la capacidad de
reaccionar con eficacia. La exigencia de informes periódicos y el monitoreo del
cumplimiento de los estándares con participación de la sociedad civil deben
servir a un sistema de alerta temprana. Pero, en caso no se pueda evitar una
crisis, la consulta concluye que se habrá de determinar las medidas
susceptibles de adoptar, revisando la posibilidad de ciertos tipos de sanciones
en casos extremos, y el modo de aplicación de un instrumento de tal naturaleza,
optando por mecanismos de votación y decisión razonables, siempre dentro del
sistema de la OEA.
En síntesis, lo que esta consulta pone por delante
son demandas cruciales cuya satisfacción compromete la credibilidad del proceso
de las Cumbres. La presencia creciente de la sociedad civil ha hecho que el
proceso llegue a un punto crítico entre lo que se dice y lo que se hace. Ahora,
identificadas las demandas y hechas las promesas, ha llegado el momento de las
realizaciones y está claro el camino a seguir.
Hans Landolt es sociólogo del IDL.