La situación de las Fuerzas Armadas a la salida de un régimen autoritario
A continuación, un análisis profundo y muy bien informado de lo ocurrido con el sector Defensa durante el gobierno de Paniagua y los desafíos que enfrenta Toledo en relación con las Fuerzas Armadas.
Como toda nueva administración que sucede a un régimen autoritario, el doctor Alejandro Toledo hereda un problema: ¿cómo lograr que las Fuerzas Armadas rompan con ese pasado, lo superen, se acomoden al nuevo régimen y logren recobrar prestigio entre la población? Todo indica que el futuro de las Fuerzas Armadas comienza por su pasado. El cierre del pasado es una tarea sustancial de todo gobierno que sucede a un régimen autoritario. Es raro un régimen de este tipo que no haya cometido abusos contra los derechos humanos, y el de Fujimori no fue una excepción. Los abusos se dieron tanto contra civiles como contra militares, en los casos de represión de los movimientos subversivos y para atender fines subalternos conectados con la acción para mantener en el poder a Fujimori y su esquema de dominación.
Pero también deberán enfrentar necesariamente el pasado reciente por el tema más visible: la corrupción que afectó a las instituciones armadas. Importará mucho explicar a la ciudadanía y a los propios integrantes de los institutos por qué se llegó a esa situación de admisión del poder absoluto de un ex miembro de la fuerza, por qué luego de anteriores experiencias autoritarias se embarcaron nuevamente en el apoyo a un régimen caudillista que desinstitucionalizó el país. Esta revisión implicará una discusión con la participación de diversos actores políticos del país, pues no es sólo un problema de la Fuerza Armada sino de la sociedad peruana toda.
Se están procesando juicios por corrupción contra algunos mandos de las fuerzas militares por su gestión pasada, y hay una percepción genérica de desprestigio de los militares entre la población, resultado del apoyo dado al régimen semiliberal y semiautoritario que rigió en el Perú en la última década. Se encuentran detenidos catorce generales del Ejército y un almirante; otros dos generales del Ejército están bajo arresto domiciliario, y tres generales se encuentran prófugos. A medida que se procesa el juicio a Montesinos aparecen nuevos implicados.
Como ejemplo de los niveles de corrupción, la llamada Comisión Morales del Congreso, que cesó en julio del 2001, estableció que entre 1995 y el 2000 se gastaron US$ 1 025 910 000 provenientes del dinero de privatizaciones en armamentos, lo que constituye el 53% de las compras de equipo realizadas en ese período, que llegaron a 1922 millones de dólares. De los 1025 millones, 801 millones correspondieron a la Fuerza Aérea, 115 millones a la Marina de Guerra y 108 millones al Ejército. El mayor rubro fue la compra de aviones por 561 millones.
Tres firmas fueron las protagonistas de compras que implicaron el pago de "coimas" fuertes, de acuerdo con lo que se ha investigado. La firma cuyos titulares eran Zvi Ttudit, James Stone Cohen e Ilan Weil Levy vendió tres MIG 29 SE de origen ruso más otros materiales por 247 millones. Según las investigaciones, se pagaron aproximadamente 48 millones de dólares en "coimas". Firmas estatales chinas que representó el ex congresista Joy Way vendieron materiales diversos por cerca de 120 millones de dólares. La firma W21 Intertechnique, formada por Moshe Rothschild Chassin, Claus Corpancho Klencke y Enrique Benavides Morales, especialista en la venta de material del ex Pacto de Varsovia, en buena parte proveniente del mercado negro, y que tenía como cara visible a Víctor Alberto Venero, hombre muy ligado al doctor Montesinos, vendió, entre otros materiales, 18 MIG 29 de origen bielorruso. Cuando otra comisión del Congreso investigaba la calidad del material aéreo comprado, en marzo del 2001 la Fuerza Aérea intentó demostrar que era apto, pero en un vuelo de prueba uno de estos MIG se estrelló. Estos aviones MIG de Bielorrusia, junto a 18 aeronaves Sukhoi 25, 3 helicópteros MI 26, más un equipo de Radar NEBO, repuestos y misiles IGLA, llevaron la operación a cerca de 476 millones de dólares.
Las fuerzas militares presumiblemente recibirán un presupuesto recortado. Esto supone que las variables de ajuste más probables a tener en cuenta sean el número de miembros y sus remuneraciones, así como el presupuesto operativo. Sin embargo, en lo que se refiere al personal, hay que tener en cuenta que la mayoría del presupuesto se dedica al pago de salarios (cerca de 80% en el Ejército, 69% en la FAP y 75% en la Marina), siendo otra posibilidad implementar cambios en la organización y despliegue y la tercera la referida a una racionalización del equipo e infraestructura.
De acuerdo con la tabla de organización que se establece en el último decreto emitido por el Ministerio de Defensa durante el período del presidente Valentín Paniagua, las Fuerzas Armadas peruanas tendrían un efectivo previsto de 147 228 hombres. Un decreto previo, de enero del 2001, los establecía en 171 143, y el decreto del 30 de diciembre de 1999, cuando era ministro de Defensa el general Carlos Bergamino, denunciado por actos de corrupción, sería de 245 294 hombres. La diferencia hace presumir otros casos de corrupción, pues no hay evidencia de una reducción de efectivos de cerca de más de 90 000 personas, más de un tercio del total. Esto indicaría que habría unidades con personal "fantasma", inexistente, cuyos salarios y parte del dinero destinado a su manutención, entrenamiento, etcétera, fue desviado a otros fines. En otro contexto, en tiempos cercanos se habló de los "Batallones Cobra", jugando con el símbolo del ofidio que usan algunas unidades militares y el sentido del humor que indica que serían unidades que sólo existían en el papel, a los efectos de hacer efectiva la partida presupuestal destinada a ellas.
Asimismo, aunque su incidencia presupuestal es baja, está claro que se necesita una recomposición del cuerpo de oficiales, en vista de que muestra un número muy elevado de oficiales superiores. La historia de la última mitad del siglo explica este proceso, dada la participación constante de las Fuerzas Armadas en la conducción del gobierno, sea directa o indirectamente.
La fuerza militar muestra una estructura burocrática funcional muy "pesada". Por ejemplo, el Ejército tiene seis regiones militares, con un número elevado de divisiones (el nombre no califica a reales divisiones de acuerdo con los estándares internacionales, sino de unidades del tipo brigada). Asimismo, el ejercicio de funciones de gobierno hizo que además de los órganos de ejecución militares, cada IIAA tenga complejos sistemas de control, de planificación, apoyo y asesoramiento que hicieron crecer notoriamente la burocracia y la necesidad de disponer de oficiales superiores que ocupen esos cargos.
El presupuesto para el sector Defensa no parece muy alto en términos de su relación con el PBI, atendiendo, además, a que la mayoría de las partidas se asigna a remuneraciones personales. Sin embargo, las cifras pueden ser controvertidas. Al presente, sólo la MGP sigue las pautas emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas (SIPA) para presentar sus cuentas. Pero lo más relevante es que buena parte de los gastos militares, como los citados respecto a las compras de equipo, se han realizado fuera del marco presupuestal previsto, recurriendo a partidas ad hoc que han incrementado notoriamente el gasto en el sector.
El Ministerio de Economía del gobierno provisional estimó el presupuesto del sector para el período 2001-2005 en 4476 millones de dólares, o sea, 826 millones por año, cifra que supondría un poco más del 8% de reducción. Del total de los 4500 millones, se destinarían a la tarea de perfeccionar la administración y el desarrollo institucional de los componentes del sector Defensa 3111,4 millones, unos 385 millones para mantener la participación de las fuerzas militares en tareas de desarrollo y de apoyo a defensa civil y casi 162 millones a pacificación, rubro bajo el cual se incluye el manejo institucional de las rondas campesinas y el apoyo al proceso de repoblamiento en zonas serranas. Quedan para la función clásica de las Fuerzas Armadas, el mantenimiento de una fuerza disuasiva, 818 millones de dólares (163 millones anuales). Estas son las previsiones que hereda el nuevo equipo económico.
Al asumir el mando de la nación, el presidente Toledo indicó que las Fuerzas Armadas deberán colaborar en la lucha contra la pobreza y el desarrollo, y pidió que se limite la compra de armamentos en la región. El anuncio tenía un destinatario preciso: el presidente de Chile, Ricardo Lagos. Se ha anunciado que Chile comprará materiales por un valor de 2500 millones de dólares; entre ellos, 16 aviones de combate F16 de los Estados Unidos, cuatro fragatas clase Meko por valor de 300 millones de dólares, y dos submarinos que cuestan 60 millones de dólares.
Con ese anuncio referido a los límites de compras de armamento, Toledo no sólo buscaba posicionarse adecuadamente para una negociación con Chile, sino que advertía acerca de las presiones que eventualmente surgirían de parte de sus Fuerzas Armadas para solicitar compras de equipo. Afortunadamente, pese a este anuncio de Chile, ni Argentina ni Brasil se han embarcado en una carrera similar. Es más: la búsqueda del déficit cero en Argentina ha llevado a que la fuerza militar del país haya pasado a una situación de emergencia en la cual gran parte de sus efectivos están en largos períodos de licencia a los efectos de reducir gastos. Brasil ha optado por la compra de materiales aéreos de segunda mano y ha pactado con Francia la transferencia del portaviones Foch por un costo negociado "políticamente".
Hay que señalar que los gobiernos de Argentina y Chile han encargado a la CEPAL un estudio metodológico para compatibilizar la información de los gastos de defensa y militares de dichos países, a los efectos de encarar futuras negociaciones para mantener el equilibrio estratégico entre los dos países. Es de esperar que el Ministerio de Relaciones Exteriores peruano haga la gestión para incluir en el estudio al Perú.
El nuevo régimen deberá encarar reformas en las disposiciones legales, especialmente en lo referido a la justicia militar, tanto en lo que atañe a su organización y alcance (eliminar entre los sujetos de la misma a civiles y policías), así como respecto de la definición sustantitiva de los delitos militares y el proceso penal militar. El gobierno transitorio ya había comenzado la tarea, pero el proyecto dista de ser un corpus armónico. Fundamentalmente, tiene agregados y sustituciones que lo vuelven confuso. No se ha pensado como un todo. Entre otros puntos controvertidos, todavía mantiene la sujeción de los policías a dicho código. Asimismo, implicará ajustar los reglamentos disciplinarios internos, que en muchos casos todavía constituyen versiones aggiornadas de las disposiciones borbónicas. En el tramo final de la anterior administración el Congreso aprobó una nueva ley de "estado militar".
Durante el mandato de Fujimori se aprobó la Ley del Servicio Militar Voluntario (Ley 21178). Se cumple bajo la modalidad de acuartelado, no acuertelado y autodefensa (las antiguas rondas campesinas). El nuevo régimen tendrá que discutir el funcionamiento del sistema. En algunos servicios hay sobredemanda para cumplirlo –por ejemplo la Marina–, a lo que no sería ajeno el serio problema de empleo que hay en el país. Sin embargo, en el pasado reciente todavía había acusaciones, fundamentalmente contra el Ejército, por imponer la leva para completar efectivos. El tema puede pasar por la rendición de cuentas sobre el pasado. Asimismo, podría plantearse que se implante un Servicio Nacional para la Juventud que puede cumplirse tanto en el ámbito civil (y no exclusivamente en el Estado) como en el militar; éste permitiría estrechar la solidaridad y la confianza entre jóvenes, muchos de ellos desatendidos en el ámbito familiar y en el estatal, quienes miran con recelo a sus congéneres de los estratos sociales altos, a los que ven como indebidamente privilegiados.
Se tendrá que plantear la situación de los Consejos de Autodefensa (las rondas campesinas), vista la disminución del poder de control de las instituciones armadas sobre dichos consejos. Si no son atendidas adecuadamente, esas organizaciones pueden convertirse en un problema en el ámbito rural, transformándose en fuerzas de bandidos, en mano de obra para organizaciones subversivas o de narcotraficantes.
Asimismo, y en forma muy general, se continuará revisando el proceso de educación militar. El Servicio Militar Voluntario prevé la formación vocacional para aquellos que lo cumplan y la posibilidad de ingresar en academias de formación militares o policiales. Las escuelas de formación tienen acuerdos que permiten que los estudios hechos en ellas cuenten para la realización de una carrera universitaria. En las discusiones llevadas a cabo en los institutos armados en el período del gobierno provisional se ha llegado a plantear la posibilidad de crear una escuela militar única, pasando luego a escuelas técnicas ad hoc (de aviación, de náutica, de combate terrestre, etcétera).
Un punto importante es la situación del Centro de Altos Estudios Nacionales, heredero del CAEM, organización creada en 1950 y que fue la base del pensamiento no sólo militar sino también del gobierno del Perú, especialmente en los años sesenta. Asimismo, de allí surgió la concepción local de seguridad nacional y la transformación de institución militar en una de carácter nacional. Sin embargo, no ha sido acompañada de un ajuste en el pensamiento. Si bien por la institución ha desfilado como profesores o conferencistas una buena parte de la intelectualidad peruana, su "centro" sigue en la difusión del viejo pensamiento. Esto constituye una traba para incorporar nuevas corrientes de pensamiento. Un ejemplo de ello son las dificultades para confeccionar un "Libro Blanco de la Defensa".
En la fase final del gobierno de Fujimori, éste ordenó el desmantelamiento del SIN. Con Paniagua se llegó a una solución intermedia, tratando de recomponer el Servicio pero sin que se hayan puesto bases legales adecuadas para su funcionamiento. Importa tener en cuenta que en el Perú se ha creado como arma la especialidad de Inteligencia, y en la Escuela Militar de Chorrillos se cursa desde 1991 específicamente esta especialidad, que supone un choque fuerte con el ethos militar tradicional. En la mayoría de los países es una especialidad que se agrega a la que tiene de base el oficial de modo de evitar el sesgo fuerte propio del tipo de actividades que supone la inteligencia militar y el desempeño exclusivo de esta actividad.
No hay un ley de inteligencia que indique qué potestades puede tener el servicio, qué límites tiene para conseguir información y la necesaria separación entre quienes obtienen información y quienes operan a partir de ella. Este tema tendrá que ser abordado por la nueva administración.
También habrá que terminar de ajustar la separación de las fuerzas policiales de las militares. Todavía, como hemos indicado, el Código de Justicia hace depender a los polícías de normas militares. Asimismo, implicará cambiar la denominación de las jerarquías policiales, que tienen un paralelismo total con las del Ejército, así como la eliminación del ethos militar, inapropiado para una organización que debe proteger y servir a la sociedad.
Por su parte, las instituciones armadas han realizado por su cuenta un proceso de ajuste a la nueva situación.
El Ejército, bajo la iniciativa del entonces jefe del Estado Mayor y luego comandante, el general José Cacho, con el apoyo del entonces comandante, general Carlos Tafur, puso en marcha un proyecto de reflexión que debería desembocar en la visión de la fuerza en el año 2015. Para ello ha creado un panel heterodoxo, integrado no exclusivamente en forma jerárquica, en tanto forman parte de él los oficiales más brillantes de las últimas ocho promociones. Asimismo, esta fuerza ha realizado estudios para adecuar su organización. Sin embargo, sus mandos están preocupados por la falta de recursos para enfrentar las eventualidades que puedan devenir de la aplicación del Plan Colombia sobre su frontera norte.
La Marina ha optado por ajustes utilizando la capacidad técnica de su personal. Es la primera institución que pudo poner su sistema contable siguiendo las orientaciones del Ministerio de Economía y Finanzas, y también ha realizado estudios para adecuarse a una situación de menor disponibilidad de recursos.
La Fuerza Aérea ha tenido que enfrentar constantes investigaciones y acusaciones, dada la visibilidad de ciertas operaciones de compra de aviones durante la presidencia de Fujimori.
Durante el período del gobierno provisional, el Ministerio de Defensa, con la participación entusiasta de los institutos armados, llevó a cabo un programa para mejorar las relaciones de esas instituciones con la sociedad civil. El programa incluyó dos días de discusión con conocidos miembros de la sociead civil peruana, durante los cuales se presentó un diagnóstico de situación y propuestas de trabajo. Un punto importante de la discusión interna de los institutos estuvo en reconocer que la vieja concepción de "instituciones tutelares" de la nación todavía es parte del pensamiento corriente en ellas. De ahí se deriva el hecho de que los militares no voten, pues en tanto custodios estarían por arriba de la ciudadanía. Se espera que una próxima reforma constitucional elimine esa prohibición para "incorporar" a los militares como ciudadanos. También se discutió la importancia de hacer cambios simbólicos relevantes. Así, se pretende que en próximas ceremonias de graduación de oficiales éstos reciban no sólo la espada que indica su condición de tales, sino también un ejemplar de la Constitución y que juren sobre ella. Se espera que las fuerzas lleven adelante lo programado, que incluye un diálogo constante con miembros destacados de la sociedad civil. Se trata de una muestra exitosa de operación de conjunto de las instituciones armadas bajo la dirección del Ministerio de Defensa.
El Ministerio de Defensa es de creación reciente, el más nuevo de América Latina, pero nunca cumplió con las funciones propias de un ministerio. En los hechos ha sido una organización menor, burocrática, de coordinación administrativa de las Fuerzas Armadas ante los requerimientos de la formalidad jurídico-política. Durante los ocho meses de vigencia del gobierno provisional del doctor Paniagua se intentó poner las bases para una incidencia efectiva del Ministerio de Defensa en la línea de mando de las instituciones armadas.
La Constitución de 1993 no facilita esta acción, dado que creó la llamada Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), un organismo de planificación y coordinación de organismos estatales y societales, que, en los hechos, carece de poder y está integrado fundamentalmente por militares en actividad y presidido por oficiales generales o almirantes con poco poder. Su existencia, sin embargo, enturbia la acción del Ministerio, pues suspuestamente éste deja de hacer lo que la SEDENA no hace.
El Ministerio, a su vez, debe negociar con cada fuerza. Si bien hay un Comando Conjunto, su capacidad efectiva de mando es nula. Como en buena parte de América Latina, la capacidad de mando, planeación y ejecución conjunta todavía está por desarrollarse. Dependerá del nuevo ministro y del apoyo del presidente Toledo el que se construya una institucionalidad en torno del Ministerio de Defensa como conductor de esa área del Estado. El consenso acerca de las políticas de Estado para la defensa nacional no ha podido tratarse antes de la asunción del presidente Toledo. En un marco político donde la institucionalidad fue arrasada, es difícil lograr un contexto adecuado para esa discusión. Este consenso deberá construirse sobre la marcha. (Jaime González)