¿Cómo descentralizar
a-hora?Uno de los temas más candentes de la agenda política actual es el de la descentralización. Aparentemente todo el mundo está de acuerdo, pero a cada paso surgen diferencias, enfrentamientos y entrampamientos. ideele conversó con cuatro expertos-actores y extrajo las ideas centrales de sus diagnósticos y propuestas.
La propuesta descentralizadora del Gobierno
Pedro Planas
La última entrevista que Pedro concedió a ideele, con la buena disposición y calidad de siempre.
Objetivos de la descentralización
El objetivo básico de la descentralización es la distribución territorial del poder político.
Otro objetivo es hacer el proceso descentralizador mucho más participativo, de modo que los ciudadanos, ahora mucho más conscientes de sus responsabilidades, sean capaces de opinar y tomar decisiones. La necesidad de recurrir al gobierno central quedará así matizada por su posibilidad de priorizar sus propias necesidades y sus propios presupuestos.
Estos tres enfoques –la distribución política del poder, la distribución de las decisiones a los ciudadanos y el ejercicio de la conciencia de responsabilidad respecto de las decisiones del entorno– son tres factores sumamente importantes en todo proceso de descentralización.
La Comisión de Descentralización del Congreso de la República ha presentado dos proyectos de ley: uno referente a la formación de regiones y convocatoria de elecciones regionales; y el otro referente a la ley marco de descentralización que establece cuáles son las competencias de los gobiernos locales y regionales en lo concerniente a recursos y organización.
La ley marco es una de las piezas de muchas leyes por venir. Para definir qué criterios debe contener una ley marco, debemos conocer antes las leyes posteriores.
La idea principal en materia económica es la posibilidad de redistribuir ingresos y, además, de crear municipios productivos, es decir, municipios que sean capaces de impulsar el desarrollo económico local.
Para la Secretaría Técnica era sumamente claro que la municipalidad debe dejar su viejo rol de ser un ente dedicado a los servicios básicos del entorno local y convertirse, además, en un agente promotor del desarrollo económico local. Hay muchas modalidades ya realizadas, como es el caso de Villa El Salvador hace mucho tiempo.
Lo positivo y lo negativo del proceso
Uno de los aspectos positivos de este proceso es el hecho de que haya un consenso tácito, y una de las cosas negativas es que, por ser tácito, dicho consenso no sea aún totalmente conocido.
Un segundo aspecto negativo, que no debe verse como impedimento, es que tenemos un tiempo más o menos perentorio. Hay que aprobar algunas normas en diciembre para poder tener elecciones regionales, pero eso no es motivo para sostener que no deben realizarse tales elecciones. Es necesario ajustar las prioridades a la brevedad posible, elaborar un documento base como la Secretaría Técnica está haciendo, para que se puedan descubrir las líneas maestras del proceso de descentralización en materia no sólo de la estructura de los gobiernos regionales, de su obligación con las municipalidades, sino también de la redistribución fiscal.
Errores que no deben volver a cometerse
El Plan Operativo presentado por el Ministerio de la Presidencia parte de analizar la experiencia respecto del tema de descentralización de los años ochenta, que, no debemos olvidarlo, fue fruto de un consenso multipartidario. Lo que ahora se requiere es evitar que los gobiernos regionales sean asambleístas como ocurrió en el pasado y convertir a los gobiernos regionales en entidades más ejecutivas, pero con su propio sistema de fiscalización; construir gobiernos regionales más participativos que creen consejos de gestión para el desarrollo; partir de una regionalización de base departamental, para llegar a una segunda etapa e iniciar procesos de delimitación sobre la base de la población misma. Lo que no debe hacerse es cometer el error de trazar un mapa desde el Ejecutivo, arbitrariamente.
El actual proceso de descentralización impulsado por el gobierno de Alejandro Toledo propone, primero, revalorar a las municipalidades, ya que éstas han tenido una rica experiencia en materia de participación y de gestión municipal en los noventa. Hay un objetivo importante: que las municipalidades comiencen a tener un mayor grado de iniciativa y que, a la vez, fortalezcan sus competencias.
Las municipalidades no son homogéneas
Como presidente de esta Secretaría Técnica, puedo afirmar que ya no se pueden homogeneizar las municipalidades. No sólo porque hay municipalidades provinciales y distritales, sino porque, además, son de una gran diversidad.
La elección de autoridades
No es posible alcanzar un proceso real de descentralización si no se cuenta con autoridades regionales electas, previamente capacitadas, que comiencen a asumir competencias que antes correspondían al gobierno central.
Es importante que los propios ciudadanos vayan concibiendo cuáles son sus entornos, cuáles son esas prioridades. Ayudaría mucho al Ministerio de la Presidencia si, por ejemplo, los CTAR comenzaran a organizar a su población, a los sectores responsables, para ir elaborando planes de desarrollo estratégico de cada región, de cada departamento, con la colaboración de esos grupos.
Pedro Planas, Secretario Ejecutivo de Descentralización del Ministerio de la Presidencia.
Una tarea de todos
Francisco Santa Cruz
¿Qué es la descentralización hoy?
El tema de la descentralización es hoy uno de los grandes desafíos que tiene frente a sí el país y alrededor del cual debe construirse un gran consenso. Se trata de una tarea absolutamente impostergable que está concentrando esperanzas, deseos de bienestar, de progreso de todos los pueblos del Perú.
Es preciso definir cuáles deben ser los rasgos principales de un nuevo modelo de descentralización. Para muchos es absolutamente claro que este modelo de descentralización tiene que caminar sobre dos pilares: la formación de gobiernos regionales y, por tanto, la creación de regiones y espacios regionales con autonomía, con recursos y capacidad de generar su propio desarrollo económico; y la precisión de las tareas de los gobiernos regionales o municipales respecto de temas como democracia local, participación, desarrollo local, provisión de servicios y lucha contra la pobreza en los espacios locales. El debate va a girar en torno a cómo estas dos instancias, regiones y municipalidades, deben complementarse para empezar a dar solución a los problemas más sentidos de la población.
Los proyectos de ley en camino
Hay dos proyectos por debatir en los próximos días: uno es sobre formación de regiones y convocatoria a elecciones regionales, y el otro es un borrador de Ley Marco de descentralización que apunta a definir y establecer cuáles serían las competencias, atribuciones, organización, recursos, etcétera, tanto de gobiernos locales como regionales.
¿Qué se requiere para impulsar el proceso?
Para llevar a cabo este proceso de descentralización hay que hacer una gran convocatoria a todas las fuerzas económicas, sociales, políticas y culturales del país a debatir estos temas. Otro aspecto de la iniciativa del gobierno que esperamos se concrete es el anuncio de formar un Consejo Nacional de Descentralización, de carácter plural, cuya presidencia ha sido encomendada al alcalde de Arequipa, doctor Fernando Guillén. Este Consejo debe convertirse en un espacio de ordenamiento de la agenda descentralista, de debate, de búsqueda y de generación de consensos. Si los puntos logran un alto grado de consenso, podrán ser luego trasladados al Congreso para que los formalice mediante leyes. Si ya hay proyectos de ley adelantados en el Congreso, esos proyectos también deben ser materia de un amplio debate, y todas las fuerzas que están en condiciones de aportar y presentar sus propios proyectos deben hacerlo en un espacio adecuado como sería el Consejo Nacional de Descentralización. Es preocupante que hasta el momento no se haya concretado su formación.
Francisco Santa Cruz es investigador del tema de descentralización y desarrollo regional de CEPES (Centro Peruano de Estudios Sociales).
La necesidad de concertar
Luis Guerrero
La descentralización constituye una necesidad básica y fundamental para el Estado peruano, ya que no será posible un verdadero desarrollo de los pueblos si los mercados regionales no se desarrollan antes. Debe quedar claro que se trata de un proceso lento que debe basarse en el consenso a ser alcanzado entre los partidos políticos y la sociedad civil.
Un eficaz proceso de descentralización debe tener en cuenta tres niveles centrales: el nivel local, el regional y el nacional. Con este fin en mente, la Comisión de Descentralización está iniciando dicho proceso a partir de la discusión de la Ley de Bases, la Ley Marco de Descentralización, en la cual deben fijarse las competencias que tienen el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. En este sentido, el primer consenso fundamental lo constituyen las elecciones de las autoridades regionales del próximo año, junto con las elecciones municipales.
Conformación de regiones y Ley Marco de Descentralización
Existen dos pasos legales por considerar: la formación de regiones y convocatoria a elecciones nacionales, y la ley marco de descentralización que fijaría las competencias de los gobiernos locales y regionales. Ésos son los aspectos básicos que estamos tomando en cuenta. Hablaremos de una ley de bases de la descentralización, es decir, una ley madre y, por lo tanto, una ley “gorro” de la ley del Poder Ejecutivo, de la Ley de Regiones y de la Ley Orgánica de Municipalidades. Tratándose de una ley madre, resulta imposible sacarla de la noche a la mañana, pues tienen que ser consultados los pueblos. Por eso este 28 de setiembre iniciaremos las audiencias públicas en los diferentes departamentos del Perú y luego una a nivel nacional. Después de estas audiencias habrá una sistematización de todo el proceso y será elevado a la Comisión de Descentralización, donde se iniciará el debate sobre la ley de bases de la descentralización que se estaría aprobando a fines de noviembre o en diciembre. Si el debate no está culminado, habrá que esperar a la segunda legislatura en el mes de marzo.
Por otro lado, la ley de territorialidad –la cual no es, de ninguna manera, un tema nuevo– tendrá que ser discutida en el Congreso de la República. Además, la ley de elecciones regionales se basa en el criterio de que los departamentos son la unidad territorial para la conformación de las regiones y la elección de los presidentes regionales. En este sentido, existe un consenso general de la ciudadanía, salvo excepciones en algunas regiones. Esto no significa que más adelante no puedan unirse algunos departamentos para constituir una región o que algunas provincias no puedan salir de un departamento e integrarse a otro. Para esto la Constitución debe prever una ley de bases de descentralización en la cual exista la posibilidad de los referéndum correspondientes.
Concertación y consenso: las bases de la descentralización
Las diferentes manifestaciones que vienen realizándose al interior del país no constituyen una traba para el proceso descentralizador. Se trata de un embalse que estalla tras 10 años de dictadura. Hasta hace un tiempo los pueblos no podían expresar abiertamente sus demandas porque la dictadura empleaba una serie de mecanismos de represión y métodos coercitivos que lo hacían imposible. Luego, en este nuevo gobierno democrático este embalse de demandas empieza a desencadenarse. Lo que estamos haciendo es permitir que estos embalses se expresen y evitar que se politicen los intereses de los pueblos escuchando sus demandas, dicutiendo con ellos, y, de ninguna manera, ejerciendo labores coercitivas o violentas. Es fundamental, pues, generar el diálogo y la concertación, porque ése es el único camino que tenemos. La descentralización no va a ser posible por vías coercitivas o violentas, sino sólo por medio de la concertación y el consenso entre los pueblos. Todo esto, claro está, debe ser expresado a nivel político en el Congreso a través de leyes y dictámenes que favorezcan a los pueblos.
Luis Guerrero es congresista, presidente de la Comisión de Descentralización y Regionalización del Congreso de la República.
Una labor conjunta del Estado y la sociedad civil
Wálter Alejos
Gracias a esta nueva elección por distrito múltiple, nosotros somos capaces de representar los liderazgos regionales a nivel nacional. Esto nos permite traer las propuestas, los anhelos, las inquietudes de los pueblos del Ande, que siempre han estado marginados. Mediante el sistema del distrito electoral único las provincias no se veían efectivamente representadas, sino sólo las grandes ciudades.
Pensando en la descentralización del Perú, hemos hecho varios esfuerzos. Hace un mes hemos estado en Ayacucho en una asamblea cívica y hace 15 días en el sur de Ayacucho, en las provincias de Páucar, Sarasara, Lucanas y Parinacocha, con sede en este evento en Cora Cora. Ahí transmitimos la necesidad de discutir el tema de la descentralización y nos encontramos con una gran expectativa de la población, aunque muchos lo ven aún como una posibilidad bastante remota.
El aporte de la sociedad civil: educación para una cultura descentralizadora
Es preciso concentrarnos en la sociedad civil, las instituciones, y sostener debates y reuniones en esos niveles a fin de incentivar y generar conciencia respecto de la necesidad de un proceso descentralizador. También son muy importantes los temas de la transparencia, la mayor participación ciudadana y el control político. Entonces, si la gente llega a tener un conocimiento más amplio de lo que significa la descentralización o regionalización, podrá ir a las elecciones de los gobiernos locales y nacionales con una mayor perspectiva y tal vez con una mayor esperanza en un cambio del país.
La descentralización no se reduce a una mera cuestión de políticas o de formalidades, sino de conciencia y educación. La educación es fundamental, así como el debate y la participación ciudadana, ya que la descentralización es un proceso, no un hecho puntual. Es decir, no termina cuando sale la ley, sino que es entonces que se da inicio a lo que será un largo proceso de 10 o 20 años, no menos, debido al carácter tan variado de nuestro país. El proceso de información es fundamental en la labor de generar un mayor desarrollo cultural, de crear una cultura descentralista. Existe en este momento una serie de instancias dedicadas al tema de la descentralización: el Consejo Nacional por la Descentralización, presidido por el alcalde Juan Manuel Guillén; la Comisión Ejecutiva del Ministerio de la Presidencia, donde está Pedro Planas; la Comisión de Descentralización del Congreso; la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso y la Sociedad Civil; la Red Perú y otras instituciones. El trabajo conjunto de todas estas instituciones posibilitará que la descentralización se constituya como proceso sostenible en el tiempo, como realidad efectivamente interiorizada por los pobladores. Esto puede darse por medio de ejemplos concretos como es el caso de instituciones como Enace, Sencico, Inrena y otras instituciones del Estado que empiezan a tomar decisiones no desde arriba sino desde los gobiernos locales. Esto es ya una prueba de que se está descentralizando.
Trabajando con las ONG
Entidades civiles como éstas deben apoyarnos realizando un trabajo verdaderamente conjunto. Existen ONG muy importantes que están trabajando el tema de descentralización, como por ejemplo Red Perú. Ellos ya tienen un espacio ganado, una metodología, y sobre esto nosotros podemos articular una propuesta más amplia. Ya tenemos un borrador del Congreso sobre la ley marco de la descentralización, que entregaremos públicamente y luego nos daremos un plazo de entre 20 días y un mes para que todos los alcaldes en sus diferentes distritos sometan a debate este documento y lo modifiquen. De igual manera, los colegios profesionales o los frentes de defensa, las mismas ONG y todos en general deben opinar sobre el tema. De este modo podríamos recoger todas estas expectativas y sistematizarlas en una serie de propuestas regionales. Luego, de ese conjunto de propuestas extraeríamos, en un gran foro nacional, una suerte de propuesta de toda la sociedad civil hacia el Parlamento, la que sería debatida en el pleno.
El primer paso de esta labor descentralizadora consiste, definitivamente, en el recojo de impresiones con respecto a esta propuesta de ley a nivel nacional, es decir, en conversar con los alcaldes, los jefes y presidentes nuevos de CTAR y coordinar acciones para empezar a promover conjuntamente este proceso de debate y discusión. Debe tratarse de un auténtico acercamiento del aparato estatal a la sociedad civil. Este diálogo resultará, sin duda alguna, enriquecedor.
Wálter Alejos es parlamentario por Ayacucho.