Democracia interamericana A LA CARTA

Hans Landolt

El 10 y 11 de setiembre la ciudad de Lima fue anfitriona de una expresión de voluntad política hemisférica de la que no se tenía noticias hace doce meses.

Fue lo que se suele llamar un hecho histórico. Delegaciones diplomáticas de los 34 países del sistema interamericano se reunieron en Lima, en una Asamblea Extraordinaria de la Organización de Estados Americanos (OEA), con el exclusivo propósito de adoptar un acuerdo que permitiese a los gobiernos de la región actuar de manera eficaz para promover y proteger la democracia.

Para nadie es un secreto que la Carta Democrática Interamericana (la Carta), que finalmente se aprobó por consenso, tiene como uno de sus platos fuertes la “experiencia peruana”. Podría decirse incluso, sin temor a exagerar, que es su plato distintivo. Pero deberíamos reconocer también que si esto es así, probablemente lo sea porque la “experiencia peruana” tuvo un final feliz.

Reconocer incluso que, más allá del final feliz (en el sentido del fin del régimen fujimorista), fue posible también porque, primero, el gobierno de transición hizo lo que tenía que hacer y lo hizo bien, ganando autoridad y liderazgo propio al relegitimar la democracia como forma de gobierno. Y segundo, porque el triunfo en elecciones impecables de quien mejor encarnó políticamente a la oposición democrática, en el país y en el extranjero, le puso la cereza a la torta.

En ese contexto, la diplomacia peruana pudo actuar y demandar con justicia la aprobación de lo que al comienzo fue sólo una frase, una buena idea, y que sólo adquirió forma escrita después de ser formalmente aceptada la tercera semana de abril, en la Cumbre de Quebec (véase, en recuadro aparte, una versión sobre la historia tras bambalinas de esta iniciativa peruana).

En Quebec, la Cumbre de las Américas se contagió de, como diría Eduardo Stein, la velocidad de Internet que traía el proceso peruano, ya consumado para entonces. La propuesta del Perú, sustentada por nuestro prestigiado ex secretario general de las Naciones Unidas, logró una proeza hasta hace poco insospechada: que el rabo de paja que ostentaba la comunidad hemisférica tras su vacilación frente al fujimorato fuera reemplazado por la adopción de una contundente cláusula democrática y por el encargo al sistema interamericano de aprobar en seis semanas la hasta entonces inexistente Carta.

No es gratuito mencionar la cláusula democrática que aprobó la Cumbre, porque es precisamente esa cláusula la que define el paso adelante que la Carta debía consagrar en el sistema interamericano; es decir, la voluntad y la capacidad de la comunidad hemisférica de actuar no sólo ante golpes de Estado, sino ante cualquier otra alteración grave del orden democrático. Y porque es precisamente ese paso el que la Carta, finalmente, ha dejado librado a la decisión de los comensales.

Pero vayamos más despacio. La “experiencia peruana” demostró que a la democracia se le podía vaciar de contenido y conservar sus instituciones como máscara, que la degradación del régimen democrático podía venir desde dentro, y que los titiriteros que desnaturalizaban la democracia sin necesidad de un clásico golpe de Estado podían hacerlo gozando de impunidad en el sistema interamericano (y hasta protección al más alto nivel). No es que fuera la primera vez que algo así ocurriese en la región, pero éste fue un caso que puso a prueba más de una vez la tan mellada credibilidad de la OEA y que el tsunami de escándalos que produjo su derrumbe terminó por desbordar el vaso.

Aun así, no era un paso fácil para el sistema. Era más bien un salto enorme, incluso después de haberse adoptado la cláusula democrática. En las seis semanas que pasaron desde la Cumbre de Quebec hasta la Asamblea Ordinaria de la OEA en Costa Rica, la versión inicial de Carta que preparó la Cancillería peruana sufrió hasta siete modificaciones. Y esa versión, adoptada en junio como texto base, cambió por lo menos diez veces más hasta llegar a Lima, en setiembre. Las negociaciones, sin duda, no fueron sencillas, los obstáculos no resultaron pocos y, como no podía ser de otra manera, la versión final no es otra cosa que una transacción.

El resultado, pues, no está escrito en blanco y negro. Sin embargo, la variedad de viandas que encontramos en la Carta nos da la pauta para aclarar las cosas.

Entre sus platos de fondo encontramos la afirmación conceptual de la democracia como un derecho de los pueblos y la promoción y protección de los derechos humanos como condición fundamental para la existencia de una sociedad democrática. Además, los derechos humanos se entienden correctamente en su carácter universal, indivisible e interdependiente, y, en consecuencia, se destaca la promoción y observancia de los derechos económicos, sociales y culturales como consustanciales al desarrollo integral, al crecimiento económico con equidad y a la consolidación de la democracia.

La Carta también identifica lo que denomina elementos esenciales de la democracia y componentes fundamentales para su ejercicio, que van mucho más allá de elecciones periódicas. Si nos atenemos a la “experiencia peruana”, podemos reconocer entre éstos, con satisfacción, varios que el fujimorismo desvirtuó. Además del respeto de los derechos humanos, desfilan la sujeción al Estado de derecho; la separación e independencia de los poderes públicos; la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida; el régimen plural de partidos y el fortalecimiento de éstos; la necesidad de probidad y de transparencia de las actividades gubernamentales; la libertad de expresión y de prensa, y los procesos electorales limpios y justos.

Nada de esto es gratuito y sí, por supuesto, muy positivo. Más aún si a ello se añaden menciones especiales a la eliminación de toda forma de discriminación, a los derechos de los trabajadores, de los pueblos indígenas y los migrantes; a la participación plena e igualitaria de la mujer en las estructuras políticas, y al compromiso de reducir la pobreza, erradicar la extrema pobreza y proteger el medio ambiente.

Pero, ¿dónde está el gatillo?, ¿qué es lo que disparará el sistema? El valor de estos aspectos declarativos es que constituyen el marco conceptual referencial para el momento en que los cancilleres deban tomar una decisión. Pero nada está dicho sobre las circunstancias en las que la alteración de algunos o alguno de estos elementos esenciales o componentes fundamentales de la democracia permita apelar a la Carta.

La Carta se ha construido sobre más de una indefinición. La que es explícita es aquella que se da entre el artículo 19 y el 21. Mientras en el primero se confirma que “la ruptura del orden democrático o una alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático en un Estado miembro constituye, mientras persista, un obstáculo insuperable para la participación de su gobierno” de todas las instancias del sistema, el segundo establece que la Asamblea General, convocada para tomar la decisión de suspender a dicho Estado miembro del ejercicio de su derecho de participación, lo hará cuando “constate que se ha producido la ruptura del orden democrático”. Así, el 21 se come lo que del 19 hemos resaltado en letra cursiva, y con ello pareciera dejar en el aire el paso adelante que la Carta debía consagrar en el sistema interamericano.

Sin embargo, más allá de los aspectos declarativos (ojo, porque tampoco están pintados en la pared), todo parece indicar que, para leer bien la Carta, es necesario pasar revista a las guarniciones. El hecho de que esta resolución finalmente haya sido aprobada sin oposición, en Lima y en una Asamblea Extraordinaria convocada exclusivamente para ese propósito, evidencia una voluntad política clara y una confirmación de la orientación adoptada en Quebec. Se ha marcado el rumbo que sigue el hemisferio y resulta difícil pensar que se pueda soslayar en el futuro, aun cuando la decisión haya sido refrendada en una resolución y no por una Convención.

Esto último indica que se avanzó hasta donde se pudo formalmente, pero que aún se tiene por delante la valla de la otra Carta, la de la OEA, modificada por el Protocolo de Washington. Sin embargo, optar por el camino de una Convención o un Protocolo como el mencionado hubiera diluido el mensaje y postergado esta expresión de voluntad política hasta quién sabe cuándo (tal vez hasta perder su conexión con la “experiencia peruana”). Se optó por la resolución y por capitalizar políticamente la oportunidad, aunque ésta fuera una disposición de menor rango, porque se optó por lo real, por el hecho de que, cuando surja la necesidad de apelar a la Carta, independientemente de que sea Resolución o Convención, todo dependerá de la correlación de voluntades que exista en el momento concreto.

Ésa es precisamente la característica central de la Carta: se trata de un instrumento que abre el juego político por la democracia, hasta ayer constreñido a los golpes de Estado; que abre la puerta para que se afirmen en la región las tendencias identificadas con los principios y los valores de los nuevos tiempos.

Así debe entenderse que la Carta, aunque con limitaciones similares, haya abierto también pequeñas ventanas para que por allí se pueda colar el sistema interamericano de derechos humanos y jugar el papel que hasta hoy se le regatea en la promoción y la defensa de la democracia. Al respecto, hay en ella (artículo 8) un reconocimiento de hecho y una expresión de intención que podrían y deberían capitalizarse.

Y lo mismo podría decirse de la forma en que se aborda el tema de la participación ciudadana, de las organizaciones de la sociedad civil. Con la Carta se ha perdido una oportunidad para institucionalizar la participación de la sociedad civil en mecanismos concretos de promoción y defensa de la democracia en el hemisferio. Pero no por ello se le han cerrado las puertas.

La Carta reconoce la participación de la ciudadanía como “una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia”. Ésa podría ser calificada como una rendija, especialmente si sopesamos el papel que le correspondió a la sociedad civil en la “experiencia peruana”. Pero sabemos que ese espacio, por pequeño que todavía sea, es el espacio que la sociedad civil hará suyo y peleará hasta que la puerta se abra de par en par y su voz se escuche más fuerte y más claro.

Ésa es la Carta que tenemos. Vista en perspectiva, es una Carta que ha rediseñado el terreno de juego y creado mejores oportunidades para que se gane el partido. Es preciso reconocer hidalgamente que esto no ocurre todos los días y que en mucho se debe al mérito de nuestra Cancillería, la que, con el país, está haciendo el tránsito.

Hans Landolt es miembro del equipo de IDL.

¿Cómo se cocinó el menú?

La estrategia diplomática diseñada por la Cancillería para hacer viable la propuesta del embajador Pérez de Cuellar sobre la aprobación de una Carta Democrática Interamericana, lanzada el 11 de diciembre del 2000 en el Congreso de la República, se inició en febrero del 2001 en el marco del Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres (GRIC), instancia compuesta por delegados de alto nivel llamados coordinadores nacionales de cada país miembro del Sistema Interamericano y que es la instancia preparatoria de la Cumbre de las Américas.

En efecto, la Cancillería decidió que para hacer viable la iniciativa de la Carta Democrática era necesario y conveniente plantearla en el seno del GRIC y conseguir un mandato presidencial de la Cumbre de las Américas para elaborarla y aprobarla. Las acciones diplomáticas se llevaron a cabo en la reunión del CGRIC realizada en Washington el 30 de enero y 1 de febrero del 2001 por el coordinador nacional del Perú, embajador José Antonio Meier, quien presentó la iniciativa por primera vez a nombre del primer ministro y canciller Javier Pérez de Cuéllar. La delegación peruana consiguió en esa instancia el apoyo de la Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile y Ecuador. En las siguientes reuniones del GRIC, realizadas en Barbados y Quebec, se sumaron a la iniciativa peruana los demás países del Grupo de Río y los Estados Unidos y Canadá. En ellas, la delegación peruana, integrada por el coordinador nacional y por el representante permanente del Perú ante la OEA, embajador Manuel Rodríguez, logró un consenso sobre la idea de la Carta. Con base en ello, el embajador Pérez de Cuéllar presentó formalmente la iniciativa de la Carta Democrática Interamericana a nivel presidencial en la Cumbre de Quebec, la que fue recogida por los presidentes del hemisferio en el párrafo sexto de su Declaración Política que instruye a los ministros de Relaciones Exteriores aprobar la Carta en el marco de la Asamblea General de la OEA.