Consecuencias del respaldo internacional de "A Trabajar"
Carlos Monge
Así como es importante señalar críticas y preocupaciones presentes en el primer tramo del gobierno de Toledo, también lo es levantar y celebrar los aciertos, como el de los logros obtenidos por la Mesa de Cooperación Internacional.
En el balance de los 100 primeros días de gobierno del presidente Toledo resaltan los éxitos de la Mesa de Cooperación Internacional que tuvo lugar el pasado 22 de octubre en la ciudad de Madrid. Luego de dicha reunión, la atención de la opinión pública se ha centrado en la necesaria precisión sobre los montos y su disponibilidad para el Programa "A Trabajar", pero se ha prestado menos atención a aspectos institucionales y políticos que son absolutamente centrales para concretar los compromisos de Madrid en recursos y –principalmente– para hacer del Programa "A Trabajar" el punto de partida de una reforma democrática de la gestión de los programas sociales en el Perú.
Antecedentes
Los antecedentes del Programa "A Trabajar" se remontan a la promesa electoral de generar 400 mil empleos, reafirmada en el curso de la gira que el entonces presidente electo realizara por España, Francia y Alemania en el mes de junio del 2001. En ese proceso se construyeron las premisas básicas del Programa:
– La democracia recuperada es presionada por las demandas económicas y sociales acumuladas durante el decenio fujimorista y embalsadas durante el Gobierno de Transición. La falta de respuesta inmediata a estas legítimas demandas por empleos y por ingresos puede erosionar la legitimidad de la democracia recuperada.
– La respuesta inmediata a esa presión debe ser la generación de empleos temporales mientras dan fruto medidas orientadas a la reactivación inmediata y al crecimiento sostenido.
– La meta concreta es generar 400 mil empleos de seis meses de duración, un tercio en el medio urbano y dos tercios en el medio rural.
– El costo entonces estimado de estos 400 mil empleos fue de 600 millones de dólares. El objetivo planteado fue conseguir 400 millones de dólares de la cooperación internacional; el Perú aportaría 200 millones de dólares como contraparte.
El Programa "A Trabajar"
Es sobre esta base que se diseñó el Programa "A Trabajar". Como se sabe, está compuesto de cinco líneas de acción:
– El Programa de Emergencia Social Productiva Urbano.
– El Programa de Emergencia Social Productiva Rural.
– La Reconstrucción de Viviendas Rurales en el Sur.
– El Desarrollo de Capacidades Locales.
– El Fortalecimiento Institucional.
A estas cinco líneas de acción diseñadas para ser implementadas en 24 meses, se añadió una estrategia de mediano plazo construida sobre tres ideas básicas:
– La empleabilidad de la mano de obra.
– La competitividad de las PYMES.
– El desarrollo rural sobre la base de la estrategia de los corredores económicos.
Finalmente, se presentó también una estrategia general de gestión de la ayuda a ser conseguida construida sobre tres elementos centrales:
– La integración de los programas sociales, para superar la dispersión y falta de coordinación que los han caracterizado.
– La concertación con la sociedad civil, para superar su tradicional verticalismo en la toma de decisiones incorporando a las mesas de concertación en la definición de estrategias y prioridades locales.
– La descentralización, para transferir a los actores locales los recursos y la responsabilidad en la ejecución de los proyectos, limitando las posibilidades de prácticas clientelistas por funcionarios públicos a cargo de la ejecución directa de los proyectos.
La Mesa de Cooperación Internacional: contexto, logros y necesarias precisiones
La Mesa de Cooperación Internacional se desarrolló en circunstancias más bien adversas. Si bien es cierto que durante la gira del entonces presidente electo y durante la preparación de la Mesa se apreció un fuerte respaldo político a la transición democrática peruana y a un nuevo gobierno nacido de elecciones limpias, el contexto económico marcado por las posibilidades de una recesión internacional y el horrendo atentado terrorista del 11 de setiembre en Nueva York, planteaban un escenario de escasez de recursos para la cooperación y de concentración de ésta en el Asia Central, en contraparte a la crisis humanitaria que la respuesta militar al atentado hacían prever. Pese a estas circunstancias adversas, la Mesa de Cooperación Internacional fue un éxito.
Como ya ha sido ampliamente comentado en la prensa, se han logrado recursos de donación, canje de deuda y créditos concesionales por valor de 1000,8 millones de dólares. Ésta es una suma mayor que la que se esperaba conseguir. Además, se han identificado 886 millones de dólares de créditos ya en curso dedicados a actividades generadoras de empleo. La obtención de estos montos en las actuales condiciones internacionales es ya, de por sí, un éxito.
Es igualmente importante resaltar que –más allá de los recursos logrados– la sola realización de la Mesa en las circunstancias descritas y la participación en ella de 18 países y 8 organismos internacionales, significan un enorme respaldo político internacional a la transición democrática y al nuevo gobierno surgido de dicha transición. En un escenario regional andino marcado por la inestabilidad de la democracia ecuatoriana, el curso autoritario del régimen venezolano y la peligrosa polarización del proceso colombiano, la consolidación de la democracia peruana adquiere importancia regional.
Pero así como importa resaltar los éxitos financieros y políticos de la Mesa de Cooperación Internacional, interesa aclarar que los resultados de la mesa:
– no significan que el íntegro de los recursos comprometidos vaya a ser administrado directamente por el sector público. Una parte importante de estos recursos será administrada por contrapartes privadas de los países y agencias donantes para la ejecución de proyectos sociales, en el marco del Programa "A Trabajar" y en convenio con los organismos públicos pertinentes
– no significan que el íntegro del dinero sea para la generación de empleos. Una parte importante de estos recursos se orientará a los componentes del Programa "A Trabajar" destinados al desarrollo de capacidades locales y al fortalecimiento institucional de la capacidad del sector público de formular, implementar y monitorear políticas, estrategias y programas sociales
– no significan que el íntegro de los recursos sea de disposición inmediata. Por el contrario, para que los recursos comprometidos se conviertan en desembolsos, es necesario negociar términos de referencia y luego proyectos concretos con los respectivos países y agencias. Y esto toma tiempo.
La Mesa de Cooperación Internacional: algunas tareas pendientes
Finalmente, para lograr la concreción de los compromisos de Madrid y para que, en general, el Programa "A Trabajar" adquiera sentido y sostenibilidad, se hace necesario llevar a la práctica cuatro grandes compromisos asumidos por el Gobierno del Perú durante la preparación y desarrollo de la Mesa de Cooperación Internacional.
– Primero, lograr una reactivación económica y un crecimiento sostenible que sean generadores de empleo para las mayorías. No se trata sólo de volver a crecer y de crecer sostenidamente, algo que ya ocurrió entre el 92 y el 97, pero sin mayor capacidad de generar empleos de calidad para las mayorías. Se trata de crecer sostenidamente generando empleo para esas mayorías.
– Segundo, dar a la política social el mismo peso y lugar que la política económica. No se trata de mantener a la política social como la hermana menor de la política económica, sino de pensarlas como dos componentes equivalentes en el marco de una misma estrategia nacional de desarrollo. Ello supone, entre otras cosas, el fortalecimiento del Comité Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) como espacio de formulación y seguimiento de las políticas y estrategias sociales del Estado.
– Tercero, dar impulso a la descentralización. Llevar a la práctica los compromisos anunciados de disolver el Ministerio de la Presidencia y organizar las elecciones a los gobiernos regionales en noviembre del 2002 significa dar pasos rápidos en la definición de qué recursos y qué atribuciones se transferirán a las regiones y los gobiernos locales.
– Cuarto, dar coherencia, transparencia y neutralidad al manejo de los recursos de la cooperación internacional. Se trata de garantizar a los donantes que en el manejo de estos recursos el país sabrá superar los vicios de la descoordinación, la corrupción y el clientelismo que lamentablemente han marcado el uso de los recursos de la cooperación en la última década.
El Perú ha solicitado y logrado el apoyo de la comunidad internacional para un esfuerzo de corto plazo para aliviar las presiones económicas y sociales sobre nuestra recientemente reconquistada democracia. Ha ofrecido, a cambio, crear las condiciones internas de reactivación y crecimiento redistributivo, de priorización de lo social, de descentralización y de gerencia de los programas sociales, que son necesarias para que ese esfuerzo de corto plazo sea sostenible y dé frutos duraderos en el mediano y largo plazo.
Los éxitos de Madrid, que se traducen en respaldo político y financiero al Programa "A Trabajar", están a la vista. La pelota está ahora en nuestra cancha.
Carlos Monge es Doctor en Historia Latinoamericana.