Fuerzas Armadas y transición democrática
El tema de las Fuerzas Armadas es sin duda uno de los puntos más importantes y urgentes tanto en la agenda nacional cuanto regional. Es cierto que en el Perú lejos estamos ya de los tiempos en que éramos gobernados por la famosa cúpula cívico-militar y que una buena parte de los militares vinculados a la red de corrupción del régimen de Fujimori y Montesinos o están presos –por primera vez en nuestra historia– o buscados por la justicia o investigados o por lo menos destituidos. También se han hecho avances importantes en materia de derechos humanos, en el ámbito jurisdiccional y en el no jurisdiccional (Comisión de la Verdad), así como en marcar las fronteras de la justicia militar. Más aún: hoy tenemos a un civil de ministro de Defensa.
Pero también es visible que lo hecho hasta ahora es insuficiente y que todavía no hay una línea de cambio clara, sostenida y con objetivos estratégicos de largo aliento, y se puede estar perdiendo tiempos y oportunidades irrepetibles. ¿Qué fue, por ejemplo, de la Comisión de Reestructuración de las Fuerzas Armadas? ¿Clandestina? Sólo sus miembros lo saben. ¿Cuáles son las coordenadas del nuevo modelo? ¿Cuáles son las próximas medidas? ¿Habrá próximas medidas o hemos vuelto al tradicional no provocar al león?
El viraje del tipo de relaciones que hemos tenido históricamente con las Fuerzas Armadas tiene, además, una doble función: señal de cuánto está avanzando la transición democrática y, al mismo tiempo, soporte institucional que puede servir para preservar la transición pero también para ponerla en riesgo.
En típico estilo peruano de "aprovechando la oportunidad" del seminario internacional "Al Fin de la Batalla", ideele conversó con Juan Rial, experto en el tema.
Del mismo seminario reproducimos las ideas principales de la mesa titulada "Relaciones Civiles y Militares".
Entrevista con Juan Rial
Hay que optar por el cambio desde el comienzo
Juan Rial es un reconocido experto en temas de seguridad y Fuerzas Armadas. Ha sido asesor del presidente uruguayo José María Sanguinetti.
Luego de los procesos de transición política ocurridos en la mayoría de países de Latinoamérica, ¿cómo encuentras el estado de las relaciones entre civiles y militares?
El caso peruano actual tiene una gran ventaja y grandes dificultades. La gran ventaja para el Perú es que puede aprender de lo que ha pasado en los últimos 25 años en el resto de América Latina y en países como España y Portugal. Se sabe lo que ocurrió en otros lados: problemas concernientes a cómo clausurar un pasado dictatorial, cómo llevar adelante investigaciones (o no llevarlas) sobre ese tema, qué hacer respecto de quienes abusaron de los derechos humanos.
Después de dos décadas de iniciado el proceso de transición de los gobiernos militares a los civiles, hay en varios países un acomodo a una formalidad constitucional, pero comienzan a aparecer situaciones vinculadas al tema violaciones de derechos humanos que ponen en tela de juicio si debe establecerse una nueva relación con los militares.
Los organismos de seguridad han aprendido a lo largo del mundo que después de todos estos problemas de investigaciones y demás, a lo sumo tienen que sacrificar a un número bastante menor de su gente, en los casos en que lo hacen.
Entonces, las Fuerzas Armadas han aprendido que si se ajustan a las normas y cumplen con ellas no hay problema; y si es necesario sacrificar alguna vez a alguien de su gente tendrán que hacerlo, pues de lo que se trata es de defender los intereses corporativos.
Cuando se exige esa transparencia a los militares, ¿es por un ánimo de incomodarlos políticamente, o porque el poder militar es un poder que puede poner en cuestión el poder civil, como efectivamente lo hace de vez en cuando?
Es una mezcla de ambas cosas. Para empezar, es un problema de percepción: para buena parte de la gente lo militar es algo ajeno. Quien maneja la Fuerza Armada es el cuerpo de oficiales profesionales, un núcleo de elite pequeño y muy visible para la sociedad por sus rituales y símbolos. Esa es la gente que usa un uniforme, que sí tiene ciertos entorchados, barras, soles, gorras, y que usa la bandera nacional. Y como además esa gente tiene capacidad para ejercer violencia, no hay duda de que es un objetivo muy claro para buena parte de la población. En el Perú, incluso, estas fuerzas militares estuvieron involucradas en los actos de corrupción, y uno de los principales protagonistas –Vladimiro Montesinos– también fue militar.
Otros dicen que el caso peruano tiene una ventaja: que todo se conoce, hay vídeos, todo se filmó. Tú has estado relativamente cerca del proceso posterior a la instauración del gobierno de Paniagua. ¿Qué impresión te causaron los cambios que se habían producido, porque desde ese momento se empezaron a producir?
Lo que no me llamó la atención, porque lo vi en muchos de los otros países, fue que los que reaccionaron primero y rápidamente fueron los mandos de cada una de las instituciones armadas, pues en general esta gente es profesional, ha salido de una academia militar, ha realizado cursos, muchos de ellos han viajado. Son gente que sabe además cómo es un aparato del Estado, y quienes llegan a los mandos superiores por lo general tienen contactos políticos. En el Perú y en cualquier parte del mundo, en un régimen democrático, un comandante del Ejército, de la Marina o de la Fuerza Aérea es un político, porque necesariamente es esa su función. Desaparecido el régimen de Fujimori, lo que inmediatamente se dijeron es: "bueno, estamos en una nueva situación, tenemos que ajustar la institución a ella", porque en una institución militar lo fundamental no son los individuos sino la propia corporación. Lo mismo pasa con la Iglesia.
Por eso los comandantes generales se sientan ante la televisión y piden perdón.
En Argentina el comandante general decidió pedir perdón, y después lo hicieron los comandantes de la Marina y de la Fuerza Aérea. En Argentina no hubo otra opción. En Uruguay, en declaraciones conjuntas, los militares hablaron de que habían perdido los términos de referencia. Lo que tratan de hacer rápidamente es sobrevivir, y entonces tienen que ajustarse al nuevo régimen democrático. En el caso peruano, las Fuerzas Armadas se han reacomodado políticamente más rápido de lo esperado. Además, pareciera que no hay un interlocutor político válido.
En general, en casi todos los procesos de transición las Fuerzas Armadas avanzan muy rápidamente. Y lo hacen con un nuevo grupo de mando que tiene una posición diferente que transmite a la totalidad del cuerpo. Entonces el interlocutor en la clase política es otro, un recién llegado, o sea el presidente Toledo, el ministro Waisman, el ministro Rospigliosi, cualquiera que tenga que ver con seguridad y defensa. Ellos no estaban en el aparato que tomaba decisiones durante el período en el cual los militares estuvieron involucrados; en cambio, los autores sí conocen los resortes, lo que tiene una gran ventaja política.
Desde el punto de vista de las relaciones civiles/militares, eso puede ser un mejor espacio, un mejor tiempo para establecer un programa diferente a ese respecto. Hay un punto muy claro: si todo nuevo gobierno –y no sólo en el área de las relaciones civiles/militares, defensa o seguridad– no pone desde el principio en claro hacia dónde va, después está perdido; después sólo puede administrar las crisis o simplemente administrar lo que hereda, sin capacidad para cambiar mucho.
Pero la pregunta es: cuando no hay nada que sustente un proceso político, ¿qué sucede?
Se necesita un líder que sepa realmente del tema y que, además, sea capaz de institucionalizar. No se trata de ladrar y dar órdenes si uno no sabe cuál es el tema. Hay que hablar con la gente y hay que hablar con los que manejan todos los temas de violencia, que son muy delicados para el país. Entonces, se necesita hablar de cuáles serán las normas de organización, de cuál será el despliegue que tendrá la Fuerza Armada, de cuál será su presupuesto, de cuáles serán las relaciones internacionales que afectarán la situación de la Fuerza Armada.
¿No crees que esos temas deberían haber sido ya definidos?
Es que ahí está el tema: casi no hay expertos. Si vas a un país del primer mundo, hay una masa de gente civil que se ha preparado en el tema, que ha tenido interacción con las organizaciones armadas. En la Secretaría de Defensa de los Estados Unidos, alrededor de dos tercios del personal son civiles, gran parte del manejo burocrático de la institución está en manos de civiles.
Hay un gran interés en destacar en la norma constitucional que el poder militar está subordinado al constitucional, pero da la impresión de que hay un mal entendimiento de eso, como el sometimiento a sujeción absoluta sin tener conocimiento de qué se debe hacer.
La subordinación no es tener una organización que cumpla mecánicamente cualquier orden. Es una organización que sabe lo que tiene que hacer.
Sobre el tema de la subordinación, pareciera que es una suerte de mandato de sujeción ante cualquier circunstancia, un mandato de sujeción que coloca a uno encima del otro.
Hay una cosa obvia acá y en cualquier parte del mundo: los militares son parte de la burocracia estatal, una burocracia muy especial: la que debe tener el monopolio de la violencia. Y esto implica que son la última razón de existencia del Estado, pues si tú no tienes Fuerza Armada no tienes control de la violencia. Pero como organización ellos tienen obviamente que estar subordinados al poder legítimo, aquel marco democrático que es elegido de acuerdo con las normas constitucionales.
El diagnóstico para los civiles interesados en este tema suele ser muy pesimista respecto del asunto de las relaciones civiles/militares, sobre todo en los países de América Latina que han tenido problemas o apenas están develando los problemas de derechos humanos. ¿Cuál es la perspectiva, entonces? ¿Nos quedamos así?
No: el problema es el esfuerzo que tiene que hacer gran parte de la elite; por ejemplo, la que trabaja en organismos no gubernamentales que de alguna manera no están centradas en el tema exclusivamente de las Fuerzas Armadas, aunque lo toquen constantemente; los periodistas, que son formadores de opinión pública; los empresarios... O sea, hay un buen número de gente a la que hay que tratar de hacerle comprender que este tema es relevante porque afecta su vida diaria. Hay un punto clave para el caso del Perú: el Perú ha perdido instituciones. El punto clave es reconstruir el Estado y no exclusivamente la Fuerza Armada. Estoy hablando de una burocracia que es técnica, y creo que este aspecto es central porque de alguna manera la Fuerza Armada tiene cierto grado de institucionalidad que mantiene. Pero el resto del Estado no, y por eso la Fuerza Armada mira hacia el costado y su percepción es muchas veces la siguiente: "cómo nos van a imponer a nosotros normas si nosotros sabemos mucho mejor de cantidad de cosas respecto de esta gente que intenta mandarnos". Es difícil que tú puedas ordenar claramente una política de defensa, de seguridad, si no sabes de qué se trata el tema. Ese es el punto: insistir en que gran parte del déficit, más que en las Fuerzas Armadas, está en el ámbito civil, y por ese lado es por el que hay que actuar.
Esa es una percepción no sólo de militares, sino también de muchos civiles.
Fíjate: los militares no votan, un error mayúsculo, porque no son ciudadanos de segunda; son ciudadanos de primerísima.
¿Qué otros instrumentos utilizar?
Ustedes son ciudadanos como todos los demás y usted puede tener su opinión, puede votar por el partido A, B o Z, pero usted es una parte especial de la burocracia del Estado; nada más. Ahora, si no hay instituciones, pasa a ser casi la única institución del sistema. Entonces, ¿cómo construir otras instituciones?; ¿cómo llevar adelante adecuadamente políticas estatales globales?
Algo que nunca me quedó claro del caso peruano desde la Constitución última es la existencia de una Secretaría de Defensa Nacional y de un Ministerio de Defensa. Un ministerio débil con apenas 70 personas, tal vez 80, la mayoría de ellos prestados por los militares de sus instituciones. Eso no puede ser.
Hay que saber de armas
Jaime Garreta / Argentina
Hablar de la relación entre civiles y militares equivale a hablar de la relación entre hombres armados y hombres desarmados, que es legítima cuando los primeros son expresamente delegados por la sociedad para portar esas armas. De todas maneras, el hombre que acepta vivir desarmado tiene temores respecto de la potestad y el poder que se le ha otorgado al otro. El problema central consiste, entonces, en cómo garantizar que los militares procederán en el marco de las instituciones y de las leyes.
En nuestros países, esta relación es conflictiva por varias razones. La primera es que, como consecuencia de la globalización, nuestros estados han visto afectado un tema que les es muy caro: la soberanía. El nuevo concepto de soberanía relativa pone en conflicto a la elite política, que no sabe qué órdenes darle a su Fuerza Armada.
El segundo elemento es el monopolio legítimo del uso de la violencia por parte del Estado. Este cuenta con dos elementos: las Fuerzas Armadas, facultadas a utilizar el máximo nivel de violencia legítima, y las Fuerzas de Seguridad, que tienen la potestad de ejercer el nivel mínimo de violencia legítima.
El tercer elemento es que la globalización ha impulsado procesos de integración regional, lo que también ha generado confusión. Países que tradicionalmente eran enemigos, de pronto tienen que empezar a cooperar y esto hace que los militares se pregunten: ¿de quién nos vamos a defender si nuestros enemigos ya no lo son?
El último elemento es el Estado benefactor. La globalización termina por liquidar la imagen del Estado proveedor de la felicidad de las sociedades. El modelo liberal propone que el mercado resuelva todos los problemas, entre ellos los del empleo y la pobreza. Pero nuestras economías están en crisis, lo que genera protestas cada vez más violentas de los excluidos.
Frente a esta situación, las elites políticas entran en pánico y empiezan a ver con buenos ojos al instrumento al que siempre han recurrido para resolver este tipo de problemas: los militares. Así, como estos no cuentan con una directiva clara sobre cuál es su misión y como además han sufrido recortes presupuestales, empiezan a preguntarse si no tendrían que ocuparse también del tema de la seguridad interior.
Todo esto genera dinámicas regresivas y el riesgo de repetir la experiencia de que las Fuerzas Armadas se hagan cargo de la seguridad doméstica. El problema es que, cuando lo hacen, utilizan el máximo nivel de violencia porque su lógica es la de destruir al enemigo. En América Latina conocemos de sobra estos procesos que producen lesiones gravísimas en las relaciones civiles/militares.
La respuesta frente a este riesgo consiste en fortalecer políticamente la institucionalización. Necesitamos instituciones fuertes, que tengan la capacidad de discernir lo que es la defensa en el nuevo contexto planetario y regional, y lo que es la seguridad en el contexto de las macroeconomías que excluyen a grandes sectores de la población.
Por otra parte, nuestros civiles nunca han tomado en serio las temáticas de defensa y de seguridad. En este sentido, es importante subrayar la importancia de las redes de académicos y ONG que se están formando en el continente para estudiar estos temas.
Jaime Garreta es presidente del Centro Argentino de Investigaciones para la Paz.
Modernizar las Fuerzas Armadas y las ideas
Enrique Obando / Perú
La respuesta a qué tipo de Fuerzas Armadas queremos tiene que surgir de la sociedad civil, no del Gobierno ni de la Fuerza Armada.
Mencionaré algunas características de una Fuerza Armada moderna. La primera es que debe ser democrática en el sentido de que su función tiene que ser entendida no sólo como la defensa del territorio nacional sino de los principios contenidos en la Constitución.
Por otra parte, es necesario que la tecnología utilizada sea de punta, porque el Estado debe contar con una Fuerza Armada que le sirva para defenderse y no sólo para los desfiles.
Un núcleo importante de la tropa debe ser profesional. Es necesario recurrir a la conscripción, pues no habría forma de pagar a toda la Fuerza Armada, pero esa conscripción no deberá dirigirse únicamente a las capas bajas sino también a las clases media y alta, no sólo porque estas también tienen que servir a la patria sino porque necesitamos un ejército con un alto nivel educativo.
La Fuerza Armada debe ser institucional, es decir, los ascensos tienen que producirse por razones de excelencia profesional y no por razones políticas. Por supuesto, también debe estar libre del flagelo de la corrupción.
Tiene que capacitarse en operaciones conjuntas –en las que participen las tres armas– y combinadas con las Fuerzas Armadas de otros países, porque la tendencia es hacia la integración de, por lo menos, las Fuerzas Armadas de América del Sur.
¿Qué cambios se requieren para esto? Cambios políticos –ajustes en los currículos de las escuelas, un nuevo código de ética, medidas anticorrupción, el voto de los militares– y organizacionales –reorganizar el sistema de defensa, incrementar los sueldos; es imprescindible que el Ministerio de Economía entienda que una fuerza armada cuesta y que gastar menos del mínimo equivale a botar la plata–.
Asimismo, se requieren cambios fuera del sector: si nuestra economía no nos permite hacer grandes adquisiciones, mejor nos llevamos bien con los vecinos, conversamos con ellos y participamos en operaciones de paz.
Enrique Obando es experto peruano en relaciones civiles-militares.
La militarización después del
11 de setiembreHarold Clepper / Canadá
Como historiador, tengo que insistir en que el balance sobre Latinoamérica es muy positivo; en 20 años hemos avanzado increíblemente. Sin embargo, queda mucho por hacer. Actualmente hay una crisis de confianza, gracias a Dios no en la democracia como sistema, sino en cómo funciona la democracia en cada país. Encuesta tras encuesta descubrimos, desde México hasta el Cono Sur, un descontento relacionado con la crisis económica, la corrupción, la inseguridad ciudadana.
Los gobiernos civiles tienden a apelar a las Fuerzas Armadas para que solucionen los problemas de otras instituciones. Se mete a los militares en asuntos que corresponden a la Policía, al sistema penitenciario, a las aduanas, etcétera. Y también los metemos en el tema de la seguridad ciudadana.
La crisis del 11 de setiembre en Estados Unidos nos vuelve a colocar en un contexto militarizado. Hace unos años, el narcotráfico era el principal problema de Estados Unidos; ahora lo es el terrorismo. Y cuando la única potencia mundial decide que algo es su prioridad, eso tiene un impacto estratégico sobre los otros países.
Es posible que una consecuencia sea que se enfatice el tema de la seguridad externa, pero sobre todo de la interna. En segundo lugar, podrían cuestionarse los derechos humanos, señalando que son un factor crecientemente incompatible con la victoria sobre el terrorismo. Además, podría crecer la importancia de las Fuerzas Armadas como elemento crucial e inevitable en la vida moderna, aun en la vida moderna democrática.
A esto se agrega que Estados Unidos entiende que sus interlocutores para la cuestión del terrorismo van a ser las Fuerzas Armadas y no otros sectores. Existe el peligro de que crezca el papel de los militares en la inteligencia nacional, en funciones que le corresponden a la Policía, a las aduanas, etcétera. Sin duda esta situación también podría traer ventajas para las Fuerzas Armadas, pero estas van a tener que decidir hasta qué punto son leales a la democracia.
Mi temor es que bajo una bandera nacionalista se junten una frustración popular y una frustración militar, y debo decir que, en muchos sentidos, este me parece un peligro más grande que el terrorismo.
Harold Clepper es consultor internacional en el tema.
Momento refundacional
Alberto Adrianzén / Perú
Estamos viviendo un momento excepcional marcado no solamente por la transición democrática sino porque, en la medida en que los actores políticos tengan voluntad, puede ser un momento fundacional. La actual transición se produce en condiciones radicalmente diferentes de las anteriores, pues por primera vez no hay ningún partido vetado del sistema político. Sobre la base del antifujimorismo, habría condiciones para plantear un pacto político fundante de una futura democracia, similar al pacto antifascista que se realizó en la Europa de la posguerra. Creo, además, que actualmente es posible realizar una gran reforma militar.
En segundo lugar, voy a referirme a una periodificación del militarismo, tomando como base las ideas de Valentín Paniagua al respecto. En el gobierno de Piérola, el militarismo sufre su segunda derrota –la primera es la Guerra del Pacífico– política y militar. Piérola introduce una serie de reformas: crea el escalafón, la escuela militar, profesionaliza a las Fuerzas Armadas siguiendo el modelo francés. Luego, durante la República Aristocrática que da inicio a la modernización, la ubicación de las Fuerzas Armadas en la sociedad depende de su relación con las elites; su principal función, en alianza con los grupos dominantes, es la contención política. Posteriormente surge lo que Paniagua llama el militarismo tecnoburocrático, cuya máxima expresión es Velasco; lo que me interesa señalar es que, a diferencia del militarismo plutocrático, la forma de legitimación de las Fuerzas Armadas en esa etapa es aliarse con la sociedad y no con la clase dominante. Finalmente, con Fujimori surge un militarismo corporativo, en el que los militares no pactan con los grupos dominantes ni con la sociedad sino buscan consolidar su propio poder.
El tercer punto que quiero señalar es que el diálogo entre civiles y militares me parece un concepto equívoco porque supone la existencia de una corporación militar y una corporación civil. No estoy diciendo que no haya que hablar con ellos, sino que el militar es un empleado público como cualquier otro, y nadie se plantea la necesidad de dialogar, por ejemplo, con los jueces. Lo que se requiere no es un diálogo sino una política de Estado frente a la cuestión militar.
Por último, está el tema de la reforma militar, que lamentablemente se entiende como si sólo fuera una reducción de gastos, lo que me parece un gravísimo error pues, para empezar, puede incluso suponer más costos. La reforma implica que el Ejército sea más reducido pero al mismo tiempo mejor en términos tecnológicos, lo cual posiblemente incremente el gasto. Pero además son necesarias otras medidas: los militares tienen que ser confrontados con el mercado, deben convertirse en consumidores. Esto pasa no solamente por mejorar su salario sino por monetizar sus ingresos para que tengan la posibilidad de definir dónde quieren vivir, a qué colegio quieren mandar a sus hijos. La monetización busca, en última instancia, que se descorporativicen, que dejen de tener espacios privados y se integren a la sociedad. El otro componente de la reforma militar es político: deben tener acceso al voto.
Alberto Adrianzén, asesor del ex presidente Paniagua.