Experiencias exitosas de concertación local
Se ha producido en el interior del país una serie de
experiencias exitosas de concertación de las que deberíamos extraer lecciones
ahora que la concertación se plantea como una necesidad nacional impostergable.
Lo nacional aprendiendo de lo local es, de por sí, un buen punto de partida.
Huancavelica
Diana Ávila
Huk Humalla!: Un solo pensamiento
Huk Maquilla!: Una sola fuerza
Huk Sunqolla!: Un solo sentimiento
En algún
momento del gobierno de transición del doctor Valentín Paniagua hacíamos un
comentario en el sentido de que "el país no es un restaurante lleno de
mesas a las que se sientan los mismos y en las que finalmente los pobres del
Perú no comen".
Este comentario se refería a la
creación de las Mesas de Lucha contra la Pobreza: a veces, por la premura del
proceso, no se incluía en ellas a todos los que se debía incluir, además de que
se designaba para su conducción a personas cuestionadas o poco representativas.
A esto se sumaban los esfuerzos del Programa de Apoyo al Repoblamiento por
crear en un mes las Mesas por la Paz en los departamentos más pobres, los que
más sufrieron el conflicto y el desplazamiento interno: se nombraba como sus
responsables a personas que no conocían mucho del proceso de reconstrucción
posviolencia política. Ha habido además coordinaciones de organizaciones no
gubernamentales (ONG) que a veces participaban en alguna de las iniciativas,
mesas de vigilancia ciudadana, mesas contra la corrupción, etcétera.
En Huancavelica, la concertación
iniciada en 1998 formaba parte de un proceso de reflexión de organizaciones del
departamento sobre la situación de pobreza imperante en él y sobre la cabalgata
de campesinos encabezada por el hoy tristemente célebre y entonces alcalde Federico
Salas. Esta experiencia fue parte de los esfuerzos por la reconstrucción de las
organizaciones luego de la violencia política, en momentos de retorno de
población desplazada y de empeños de sus actores para explicarse el proceso
vivido.
Los huancavelicanos comenzaron a
mirar su historia de los últimos años, su pobreza, la destrucción provocada por
el conflicto interno, el desplazamiento, su temor frente al autoritarismo, la
corrupción del aparato del Estado.
Varias ONG, la universidad y
organizaciones campesinas de hombres y mujeres iniciaron así el proceso de
elaboración del plan para el departamento. Contaron con el apoyo de expertos en
camélidos peruanos, en la problemática agraria, en educación bilingüe, en
suelos, en minería y medio ambiente. Se dialogó con los empresarios mineros y
se buscó a técnicos reconocidos para que transfirieran capacidades a los
líderes huancavelicanos, lo que es reconocido como un logro del proceso. Se han
fortalecido las capacidades de intelectuales locales y los aportes de diversos
espacios como SEPIA, la Mesa Nacional de Desplazados, el Foro Educativo, el
Grupo Propuesta, el Foro Ecológico, Taripaq, la Red Perú y organismos de
derechos humanos. Asimismo, ha crecido el interés de diversos actores de la
cooperación internacional (PCS, CICDA, SNV, la Unión Europea).
Hasta el cambio de gobierno, la
participación del Estado tuvo sus altibajos. En los peores momentos de tensión
con el gobierno y las autoridades fujimoristas, se prohibió a los funcionarios
públicos asistir a las invitaciones de la Mesa de Concertación. Algunos
siguieron colaborando en espacios cerrados. Las ONG locales más antiguas, que
tenían contratos con Foncodes, Pronamachcs y el CTAR, preferían no enfrentarse
al Estado, no participar, no hacer política.
Se desarrollaron entonces
liderazgos locales reconocidos en la región y otros espacios. Los
huancavelicanos hablaron en la Marcha de los Cuatro Suyos desde el estrado del
Paseo de la República.
La Mesa de Concertación de
Huancavelica (MECODEH) participaba de la creación de espacios como la Red Perú
y de las reuniones y coordinaciones de los frentes regionales. Un tema
relevante era el crecimiento de estos espacios y de estas voces, y la
socialización de esa presencia en el propio departamento. De pronto los actores
del proceso hablaban de la Mesa como algo ajeno. Aquí el tema es comunicación,
formación de liderazgos colectivos, participación. Vino la Marcha de la
Esperanza de los campesinos para marcar distancia de lo que Salas pudo
significar en el proceso, pero también de los métodos de dirección que la Mesa
había desarrollado. Faltó un papel más activo de las organizaciones, más
líderes en las discusiones.
A pesar de los problemas
mencionados, los huancavelicanos han avanzado mucho. Se trata de un proceso departamental
interesante y rico. Han validado y enriquecido una metodología de planificación
participativa y concertada sobre la base de las metodologías de la
planificación comunitaria participativa y la planificación estratégica. Así,
han logrado desarrollar talleres departamentales por ejes temáticos y procesos
de planificación participativa desde las bases para los niveles distrital y
provincial. Se ha formado a facilitadores provinciales y distritales, que han
sido los promotores de este proceso y, sobre todo, de la elaboración
participativa de los planes de desarrollo distritales. Esas son capacidades
para lo que viene ahora en materia de descentralización: la construcción de las
regiones.
El proceso, sin embargo, está hoy
en un momento difícil. El tema son los liderazgos, sus fortalezas y
debilidades. ¿Quiénes crecieron en este proceso? ¿Quiénes se desarrollaron más?
¿Quiénes lo lideraron? Si bien reconocemos el crecimiento y consolidación de
las organizaciones campesinas y agrupaciones de jóvenes, así como la
participación de la universidad, de distintas ONG y sindicatos, podemos decir
que el punto de partida de las organizaciones sociales de base estaba ubicado
muy atrás, razón por la cual hoy son las ONG las que marcan el ritmo.
Más aún: llegan al departamento
diversas ONG de Lima con indudables aportes al proceso, pero también con sus
propias agendas y prioridades institucionales. Las relaciones entre Lima y
Huancavelica no son de equidad, y eso se siente en todos los niveles (entre las
ONG, en el Estado, en las organizaciones). Por tanto, resulta difícil apoyar
ese fortalecimiento y lograr un desarrollo de las voces locales que lideren los
procesos.
Pero si las relaciones
Lima-Huancavelica son difíciles, las de Huancavelica con sus provincias tampoco
son sencillas. La descentralización y la concertación, que debe ser la columna
vertebral de ese proceso, son muy complicadas. Hay momentos de vacío de
liderazgo, de competencias insanas que privilegian lo propio sobre lo
colectivo.
Los periodos electorales agudizan
las contradicciones. La inexistencia en el departamento de estructuras
político-partidarias agrava esa carencia de liderazgo. Los partidos deciden en
Lima y en el interior no conciertan, sino que imponen y generan los conflictos.
Por eso, en las elecciones no se viven procesos participativos ni democráticos.
La experiencia de estos años, sin
embargo, coloca a Huancavelica en una buena posibilidad: la de validar el Plan
de Desarrollo de la MECODEH conjuntamente con las nuevas autoridades
gubernamentales, con la Mesa de Lucha contra la Pobreza, con más actores
sociales y políticos dispuestos a participar. Muchos actores del proceso ocupan
hoy día cargos públicos desde los que podrían aportar.
En la MECODEH se discuten nuevos mecanismos
para fortalecerse, para ganar en presencia y participación. Pero ni ella ni la
Mesa de Lucha contra la Pobreza quieren buscar lo esencial para avanzar hacia
la dignidad del pueblo huancavelicano. Siempre será un departamento pobre, pero
la vida puede y debe ser digna: el respeto de los derechos humanos puede
existir, la corrupción puede terminar.
Se buscan nuevos mecanismos para
asegurar esos liderazgos, para desarrollarlos. La participación a través de
asambleas provinciales como paso siguiente de los foros departamentales se
ofrece como una vía. También un comité ejecutivo de la concertación, amplio,
representativo, que coordine, que concierte en espacios comunes con organismos
públicos, el CTAR y el gobierno regional.
En la experiencia huancavelicana,
los alcaldes participaron siempre de la Mesa. Se plantean grupos temáticos
(algunos ya trabajan) que vayan avanzando en la gestión del Plan, en la
implementación de proyectos específicos.
Los huancavelicanos requieren un
espacio de concertación que fortalezca la democracia y la institucionalidad y
en el que deben participar las organizaciones de la sociedad civil. Buscan
garantizar el ejercicio de la vigilancia ciudadana al Estado, a las ONG, a sus
organizaciones y representantes.
Las tareas son aún muy grandes. El país ha iniciado
su transición a la democracia. Los aportes de las experiencias locales están
para ser recogidos, mejorados. Así se avanzará en la construcción de un país
sin centralismo, más justo.
Diana Ávila es directora regional de Consejería en
Proyectos (PCS).
Antecedentes del proceso
El departamento de Huancavelica, el más pobre del país, está
ubicado en la región central de los Andes. Tiene una población aproximada de
430 000 habitantes. Según INEI, en 1999 el 92,2% de sus pobladores no
satisfacía sus necesidades básicas.
Esfuerzos de concertación y planeación departamental se
remontan al I Foro Huancavelica Siglo XXI, realizado en 1998, cuando se acordó
elaborar un plan de desarrollo. Entonces se inició el proceso de elaboración participativa
del Plan. La MECODEH se legitimó como un espacio de concertación departamental
desde la sociedad civil y sobre todo como propuesta de planificación
concertada. El proceso de elaboración concluyó con la aprobación del Plan para
una Vida Digna en el II Foro Huancavelica Siglo XXI, realizado en noviembre de
1999.
Aprobado el Plan, la MECODEH está en una nueva fase marcada
por los cambios políticos en el país y el proceso de transición a la
democracia. La gestión del Plan de Desarrollo de la Mesa se coordina e
intercambia con la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. En la
actualidad se busca integrar el esfuerzo de la MECODEH, de la Mesa de Lucha
contra la Pobreza y del CTAR Huancavelica en un solo plan de desarrollo. Al
mismo tiempo, en las provincias y en muchos distritos se están elaborando
planes participativos donde conciertan actores sociales y políticos, ONG,
Estado y gobiernos locales.
Asimismo, se ha reactivado el Frente de Defensa de la
Central Hidroeléctrica del Mantaro para impedir su privatización. Los ingresos
generados por esta central son la principal fuente de financiamiento del
departamento. Se está desarrollando un proceso de reconstrucción y renovación
de las organizaciones sociales, especialmente de las de productores y
productoras. Hay una Federación de Comunidades Campesinas que se expresó en la
llamada Marcha de la Esperanza, en la que más de 150 dirigentes campesinos, con
la solidaridad de todos los huancavelicanos, recorrió a pie más de 500
kilómetros hasta llegar a la capital del país. Está también el Comité de
Productores Alpaqueros y hay un intenso proceso de organización de los sectores
juveniles, urbanos y rurales. Las organizaciones de mujeres se fortalecen; las
más importantes, FEMUCAY y ASMUC. Participan del proceso organizaciones urbanas
como los comités cívicos y frentes de defensa de las diversas provincias del
departamento (Tayacaja, Churcampa, Angaraes, Huancavelica). Se ha reactivado la
Cámara de Comercio de Huancavelica. La universidad juega un papel de promoción
del desarrollo. Existen ONG de desarrollo, y recientemente se ha creado la
Coordinadora de Derechos Humanos. La Mesa de Lucha contra la Pobreza se reúne e
interactúa con distintos actores públicos y privados.
Los gobiernos locales se mantienen con presupuestos
bajísimos: 38 de los 93 municipios distritales de Huancavelica reciben apenas
11 400 nuevos soles (3500 dólares) mensuales. A ello se suma la práctica
desaparición de los recursos del canon minero para el próximo año: las
municipalidades provinciales de Angaraes, Castrovirreyna, Churcampa y
Huancavelica son las más afectadas.
Huancavelica ha sido un eslabón más de la cadena de
corrupción consolidada en el país en los diez años de fujimorismo. Por su
pobreza, su población ha sufrido manipulación a través de los programas
sociales y del aprovechamiento del temor provocado por el conflicto interno.
Piura:
Concertación y voluntad política
María Isabel Remy
La
iniciativa del presidente Toledo y el premier Dañino de llevar adelante un
proceso de concertación con las fuerzas políticas y sociales para lograr
acuerdos de largo plazo que fortalezcan la democracia y permitan la
recuperación de la economía tiene antecedentes diversos. Se puede tomar como
ejemplo la propia Mesa de Negociaciones que facilitó la OEA para el
procesamiento de la crisis política del fin del fujimontesinismo, o los
exitosos pactos de transición en España y en Chile.
Pero los ejemplos de nivel
nacional (nuestros o de otros países) no son los únicos referentes. En el Perú,
desde los pioneros esfuerzos en Cajamarca y en Ilo, procesos de concertación de
gobiernos locales forman parte del bagaje de experiencias con las que contamos,
además de que constituyen avances en nuestra cultura política afirmados no
tanto en las cúpulas nacionales cuanto en las bases del sistema político.
En Piura, diversas experiencias de
elaboración concertada de planes de desarrollo provincial o distrital, entre
los municipios y los actores locales, han llegado incluso a institucionalizar
las comisiones de concertación que dan seguimiento a los planes de inversión
municipal y a la ejecución de los presupuestos.
Pero la experiencia sobre la que
interesa reflexionar en estas líneas es un proceso más amplio, cuyos alcances
eran grandes pero que podría estar abortando: el proceso de concertación del
plan de desarrollo regional y sus instrumentos de gestión, convocado por el
CTAR-Piura. El contexto fue el post-Niño de 1998. El antecedente, el hecho de
que en la región existían plataformas de concertación como la Coordinadora
Interinstitucional, en la que había experiencia de trabajo compartido entre
instituciones del sector público y organizaciones no gubernamentales y
Propuesta Regional, que reúne universidades, medios de comunicación, sectores
empresariales y organizaciones no gubernamentales.
El presidente del CTAR, uno de los
pocos en el país que en pleno fujimorismo llegó a ese cargo por sus calidades
profesionales y se manejó con bastante autonomía en sus relaciones
interinstitucionales con el Ministerio de la Presidencia de entonces, convocó
algo que pocos CTAR han visto de la ley: el Consejo Interinstitucional y
Multisectorial de Desarrollo. Luego de concertar con la Coordinadora
Interinstitucional de Políticas Sociales e invitar a gremios y Cámara de Comercio,
propuso que entre todos se formulara el Plan de Desarrollo Regional 2010 como
lineamiento orientador de las inversiones y como experiencia base para un
futuro gobierno regional electo (cuya exigencia es parte del Plan).
Con apoyo técnico y económico de
GTZ (cooperación alemana), se desarrollaron una serie de talleres; se
organizaron comisiones, algunas de las cuales se han mantenido y siguen siendo
espacios de coordinación público-privada (la Mesa de Agricultura, por ejemplo);
se compartió información y se produjo la primera etapa: la orientación y los
lineamientos del Plan con una metodología altamente participativa. Se comenta
que la única ministra de la Presidencia del régimen de Fujimori que se interesó
en la experiencia cayó rápidamente en desgracia cuando intentó que los otros
CTAR la replicaran.
Sea como fuere, en estos
lineamientos se profundizaron algunos temas que habían sido planteados antes,
como la prioridad para Piura de inversiones en otros lugares del macronorte: la
carretera Bagua-Sarameriza, que hará viable el corredor bioceánico Paita-Belem.
Un espacio de concertación más amplio, con Cajamarca y Amazonas, se abre y
empieza a ser "sentido común" de los liderazgos regionales.
A iniciativa de CIPCA, las
diferentes instituciones (empresariales, sociales, universitarias, de
desarrollo, además de representantes de municipios) empiezan a profundizar el
Plan a través de la elaboración concertada de las bases para el Plan de
Ordenamiento y Acondicionamiento Territorial. Funcionarios del más alto nivel
del CTAR se incorporan y comparten muy valiosa información. Se está en pleno
proceso.
Si bien el periodo de
re-reelección y conflictividad política que trae abajo al gobierno de Fujimori
enfría dichos procesos, estos son retomados con la instalación del gobierno de
transición. El presidente del CTAR es cambiado, pero se mantiene la plana de
altos funcionarios que impulsan la concertación, y él mismo se involucra en
este dinamismo.
Al inicio del gobierno del
presidente Toledo, y luego de superar algunos baches, parecía que se asumía que
los cambios introducidos durante el gobierno de transición eran suficientes, y
que se asentaría una renovada actitud de concertación y de apoyo a los procesos
regionales autónomos, no sujetos a las manipulaciones del gobierno central,
particularmente por la importancia que el Presidente declaró otorgar a la
regionalización y a la concertación.
Todo llevaba a pensar que esta
situación continuaría hasta que, al final del 2002, en elecciones regionales,
la ciudadanía inaugurara con su voto los cambios que tienen sentido: los que
provienen de una elección democrática.
La situación, sin embargo, se ha
tornado incierta. A inicios de este año, en un escenario en el que el diálogo
entre actores sociales y la administración regional ha sido sustituido por
enfrentamientos en las calles de Piura entre fracciones del partido de
gobierno, el Ministerio de la Presidencia ha optado por remover no solo a las
autoridades sino a todos los funcionarios. No queda claro si esto tranquiliza el
ambiente de Perú Posible, pero lo cierto es que hasta hoy no existen indicios
de que se quiera retomar la dinámica de concertación institucional. Por ello,
se podría correr el riesgo de perder lo avanzado y la continuidad del proceso.
No se ha vuelto a convocar nada; no se sabe si el gasto se orientará por los
planes concertados. No hay línea clara ni pronunciamientos al respecto, y solo
se espera que el CTAR-Piura no se convierta en uno más de los CTAR, donde el
destino de los recursos obedece a las prioridades definidas en la capital.
Hasta los últimos cambios, la
experiencia había mostrado que una agenda clara de concertación, una actitud
profesional del Estado y la voluntad de actores sociales permiten superar
diferencias políticas incluso en momentos en que estas se agudizan.
Si bien la voluntad de los actores sociales se
mantiene, el centralismo del Ministerio de la Presidencia y el desconocimiento
de procesos fuera del entorno inmediato de autoridades en Lima no son un buen
ambiente para la concertación. Quizá el primer punto que debería establecer un
proceso de concertación nacional, para ser nacionalmente creíble, sea el de
respetar las dinámicas de las regiones.
María Isabel Remy es directora del Centro de
Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA).
Ilo:
Experiencia pionera
Julio Díaz Palacios
La experiencia de
concertación en la ciudad de Ilo, ubicada al sur del Perú, es una de las más
antiguas y exitosas. A continuación se revisan algunos de sus rasgos más
distintivos.
El nacimiento
Esta experiencia nace a inicios de los ochenta, cuando
Izquierda Unida asume por primera vez la gestión municipal provincial y se
involucra con tres procesos claves: a) la identificación de los problemas
económicos, sociales y ambientales de Ilo; b) el conocimiento de los problemas
específicos de la gestión pública y privada del desarrollo; y, c) la
consiguiente generación de sentimientos y actitudes en la ciudad ("Vivo
afectada por muchas alteraciones, que hacen de mí una ciudad enferma.. quiero
ser una ciudad muy diferente").
Estos tres procesos fueron motivando y creando nuevas formas
de pensar el desarrollo, especialmente con las siguientes ideas fuerza: el
desarrollo es un derecho de todos, pero hay que conquistarlo; en ciertos
contextos, los problemas pueden convertirse en oportunidades; son necesarios
los enfoques multisectoriales y transversales; es indispensable construir
visiones integrales, conectando todas las partes de la realidad y articulando
dichas visiones con acciones concretas; el crecimiento económico puede
armonizarse con el medio ambiente; las ciudades no ocurren, se crean, son fruto
de la producción social; sin planificación, descentralización y democracia no
habrá desarrollo; y, finalmente, solo se quiere lo que se conoce y se protege lo
que se quiere.
Los sentimientos de profunda preocupación por la realidad y
las ideas innovadoras surgidas se convirtieron paso a paso en soporte de la
manera concertada de hacer las cosas en Ilo, tratando de crear gradualmente
"la ciudad que quiero ser... una ciudad integral, no una simple ciudad
fábrica o dormitorio, que rescate su historia para que nadie se sienta en una
ciudad sin raíces, que cuente con eficaces mecanismos de atención a las
necesidades... quiero ser una ciudad humanista" (Díaz Palacios, 1983).
Respecto del futuro, a diferencia de quienes optaron por
dejar que este ocurriese, o de aquellos otros que se preguntan qué ocurrió, los
ileños apostaron por "hacerlo ocurrir".
La
agenda articuladora y las etapas del proceso
Desde los enfoques multisectoriales y la gestión y lucha por
hacer de Ilo una ciudad integral, la agenda ha venido involucrando todas las
dimensiones del desarrollo, aunque en la evolución del proceso se van
enfatizando algunos aspectos, como se puede apreciar en las etapas, sus
objetivos fundamentales y "lemas orientadores":
– Primera (1981-1983), de afirmación de la unidad y
organización popular para luchar: "El pueblo unido jamás será
vencido".
– Segunda (1984-1987), de búsqueda de la calidad ambiental
–"Agua sí, humos no"– y de reivindicación de los derechos humanos
luchando "Por el pan y la belleza".
– Tercera (1988-1992), de consolidación de lo avanzado y
afirmación de la identidad
–"Construir una ciudad habitable donde todos puedan y
quieran vivir"–, y de aceleramiento del tránsito "De una ciudad de
paso a una ciudad para vivir".
– Cuarta (1993-1998), de promoción del posicionamiento
internacional: "Ilo, puerto ecológico, bioceánico y primer balneario
turístico del sur".
– Quinta (1999 en adelante), de búsqueda del desarrollo sostenible local y de reimpulso a la
articulación con la Macrorregión Sur.
En respuesta a las particularidades locales, en un primer
momento se privilegió el eje ambiental y luego este, sin perder preeminencia,
fue complementado con la promoción del desarrollo económico y el desarrollo
social. En otros términos, las preocupaciones ambientales han facilitado la
comprensión y apropiación de los enfoques de sostenibilidad del desarrollo. Los
énfasis temáticos se reflejan en las varias versiones de planes integrales; la
última, el Plan de Desarrollo Sostenible o Agenda 21 Local hacia el 2015, es la
propuesta más integral de Agenda 21 que tenemos en el Perú hasta hoy.
Una mirada retrospectiva a la experiencia de Ilo indica que
comenzó siendo pionera en muchos aspectos, hecho que se refleja con nitidez en
la cita siguiente: "Construir una ciudad futura es una tarea de todos.
Pero no hay creación sin proyecto, y el proyecto debe ser integrado, global. Es
nuestro deber político crear y hacer accesibles los medios para que este
proyecto incluya las necesidades y los deseos de la mayoría. Los medios deben
adecuarse a los mecanismos culturales de la gente. Los ciudadanos existen, pero
muchas veces los que monopolizan el poder y el saber prefieren ignorarlos"
(Borja, 1995).
Principales actores
participantes y modalidades de concertación
Sin duda, la municipalidad provincial ha sido el actor
principal, pero en estrecha alianza con otros actores locales, algunos
permanentes, como las ONG Labor y CEOP Ilo, otros coyunturales (en los ochenta,
por ejemplo, fue muy destacado el protagonismo del frente de defensa,
incluyendo los partidos políticos, y de las organizaciones vecinales y de
mujeres); luego, ante el declive de estos por la crisis de institucionalidad
tan profunda que padeció el Perú, pasaron a jugar un papel destacado los
comités de gestión del hábitat, cuya fuerza motriz fue el mejoramiento de las
condiciones de vida de cada barrio.
Con el correr del tiempo, las organizaciones sociales y de
pequeños empresarios en situación de reactivación se han convertido en los
actores decisivos a través de los comités de gestión del desarrollo por ejes
temáticos, efectivos operadores del plan de desarrollo sostenible y del
presupuesto participativo. En cada modalidad de concertación específica, los
actores involucrados son diferentes. Así, por ejemplo, en los espacios para la
gestión ambiental, las ONG y comités ambientalistas más el sector salud; en los
espacios para la ejecución de obras y proyectos piloto, las asociaciones
vecinales; en los espacios para planificar el desarrollo sostenible, líderes
provinciales y dirigentes intermedios; en los espacios para la toma de
decisiones, autoridades locales y algunos sectores (especialmente educación y
salud), y actores sociales principales.
Los resultados
tangibles
De los resultados de la experiencia de desarrollo concertado
en Ilo se pueden mencionar:
– La conversión de los pobladores reclamantes en ciudadanos
propositivos, con elevada conciencia ambiental y cívica, una cultura política y
de desarrollo democrática e importante capital social. Según algunos estudios,
la comunidad local se está convirtiendo en sociedad local.
– El tránsito de los "problemas ambientales sin
solución, considerados irreversibles", a la solución de estos.
– La transformación del antiguo campamento minero-pesquero
en una ciudad integral, con un significativo equipamiento y dotada de estética
urbana, hoy uno de sus principales atractivos y fuente de autoestima colectiva.
– La evolución de la municipalidad precaria de los ochenta
al efectivo gobierno local de hoy, con capacidad de propuesta. En los ochenta y
los noventa esta municipalidad contribuyó a crear el canon minero y el canon
aduanero.
– El paso del uso ineficiente de los recursos a su uso más
reciente a través del plan estratégico para los próximos 15 años y del
presupuesto participativo.
– Una transformación positiva en las condiciones de vida de
la ciudadanía, caracterizada por una creciente cobertura y calidad de los
servicios públicos.
– Una municipalidad que cuenta con –y está aplicando– un
plan de desarrollo institucional para adecuarse a los nuevos desafíos del
desarrollo sostenible.
Se puede afirmar, entonces, que la experiencia ileña de
concertación ha aportado a otras experiencias nacionales y extranjeras una
propuesta metodológica básica que comprende la secuencia siguiente:
identificación de problemas y oportunidades; identificación de actores
involucrados; decisión de dialogar y organizarse para ello; negociar y
concertar acuerdos y ejecución de estos; seguimiento y evaluación de los
resultados, y rendición de cuentas. Como reflejo de todo esto, Ilo está
actuando hoy como centro de referencia y de capacitación de autoridades y
líderes en aspectos diversos de la gestión del desarrollo local y es integrante
de varias redes: Foro Ciudades para la Vida, Red Perú de Iniciativas de
Concertación para el Desarrollo, etcétera. Aún más: la experiencia ileña ha
incidido positivamente en la escena nacional en los ámbitos de la promoción de políticas
y normas ambientales nacionales, metodologías de resolución de conflictos,
gestión democrática de la ciudad y fomento de la cultura del desarrollo.
El tema de la identidad local ha sido y sigue siendo un
factor decisivo. El diseño y construcción participativo de importantes espacios
públicos ha contribuido a ello. Los jóvenes, por ejemplo, señalan que "Ilo
ha venido transformándose de ciudad de paso en ciudad para vivir, con tradición
organizativa y democrática... con intensa participación se han construido
malecones, plazas y calles para dar belleza e integrar transversalmente a la
ciudad... El logro más importante es el fortalecimiento de la participación
democrática, la generación de la identidad, el sentido de pertenencia en la
población y la construcción de una visión positiva de futuro para la ciudad,
con un medio ambiente de calidad y saludable y con desarrollo integral y
sostenible" (Encuentro de Jóvenes, 1999).
Esta identidad se está convirtiendo en catalizador, en una
fase aún incipiente, de la producción de capital social, que se refleja en el
grado de participación y organización, en una creciente credibilidad y
cooperación, en el desarrollo de una cultura de trabajo, en solidaridad y
complementariedad, en la creatividad, en la calidad institucional, en la
actitud emprendedora, todo lo que se expresa en sinergias de las energías
sociales en camino hacia los objetivos del desarrollo.
Los factores que han favorecido el
proceso de concertación
Por supuesto, las fuerzas motrices de estas acciones y
procesos concertadores son el conocimiento profundo de la realidad; las ideas y
principios innovadores y el protagonismo de las organizaciones; el ejercicio
democrático del poder por el gobierno local; la autoestima y el descubrimiento
de sus potencialidades por los ciudadanos; la creciente habilidad para
articular problemas y soluciones comunales y la capacidad de hacer trabajo
comunal (una expresión de solidaridad, influencia de la cultura andina); el
propio conocimiento de los límites del desarrollo local y las oportunidades que
se van generando, que estimulan fuertemente la voluntad y tradición
planificadoras.
Pero estas fuerzas motrices se expresan en varios factores
fundamentales, identificados por los estudios y publicaciones de esta
experiencia:
– La voluntad política de las autoridades locales para
democratizar la gestión y la voluntad social de los ciudadanos para asumir el
costo/beneficio de los procesos de concertación.
– Las visiones compartidas de futuro que, respetando la
heterogeneidad de intereses, han permitido construir objetivos compartidos y
prioridades claras, expresadas en los planes integrales y planes sectoriales,
lo que se ve favorecido por el incremento de las relaciones de confianza y de
cooperación.
– El liderazgo concertador, compartido por varias
organizaciones públicas y privadas y líderes con diferente capacidad de
convocatoria, así como el impacto "pedagógico" de su gestión
transparente y positiva.
– La factibilidad de realizar los objetivos o actividades
privilegiadas y la ejecución de proyectos exitosos.
– La flexibilidad de los canales de participación y
concertación, que se van recreando para adecuarse a la evolución de los
contextos.
– El desarrollo de capacidades para la gestión, que amplía
las posibilidades de gestiones más eficientes y eficaces.
– La institucionalización del derecho y oportunidades de
participar y concertar mediante normas y procedimientos municipales formales,
incluyendo el acceso a la información pública.
– La existencia de elementos exógenos dinamizadores del
desarrollo local (una iniciativa privada, el papel de una ONG, etcétera).
– La creciente afirmación de la identidad local, asumida
como el sentido de pertenencia a la sociedad y ciudad ileñas.
Los factores señalados no se han dado desconectados, sino
que han tenido ciertos hilos articuladores, a manera de estrategias generales;
entre ellos:
– La construcción flexible de sujetos sociales, fomentando
la participación y organización popular, la información y comunicación, y los
objetivos compartidos.
– La construcción de la sociedad local, buscando que la
producción de la riqueza local beneficie a la población de la ciudad a través
del canon y la reinversión de los excedentes de las empresas, y construyendo
rasgos comunes en los ileños: trabajadores, solidarios, propositivos,
orgullosos, con proyecto colectivo compartido.
– La creación del gobierno local, convirtiendo la
municipalidad precaria de hace 20 años en un efectivo órgano de gobierno local,
en estrecha asociación con las organizaciones de la comunidad.
Las limitaciones de la
experiencia
Se pueden mencionar las siguientes:
– El impacto negativo en diversos niveles del centralismo
del Estado que genera una actitud de dependencia y petición y traba las
posibilidades de autogestión.
– La inicial inadecuación político-administrativa municipal
favorable a los procesos participativos y de concertación.
– La escasa y desigual formación de los actores locales y
los riesgos de personalización de los procesos.
– La precariedad de recursos económicos para financiar los
proyectos y el riesgo de desencanto ante la imposibilidad de financiar los
proyectos priorizados y el ritmo lento de los avances iniciales.
– La debilidad institucional de los actores involucrados y
una cierta dependencia de actores sociales más fuertes por su capacidad
financiera y de propuesta.
– La autoexclusión de algunos actores claves como los
empresarios y los altibajos en la participación de los otros actores por los
elevados costos sociales de los procesos participativos.
– La oposición –abierta o encubierta– de algunos sectores
públicos por indicaciones políticas de los ministerios y la polarización
política en las coyunturas electorales. Esto fue pan de todos los días cuando
el fujimorismo: el paralelismo e interferencia eran la regla.
– La persistencia en determinados aspectos de los viejos
patrones de comportamiento político: improvisación, manipulación, clientelismo,
asistencialismo, etcétera.
Conclusión
Si nos orientamos por las lecciones positivas del proceso de
desarrollo de Ilo, podemos entender muy rápidamente que la concertación
representa un conjunto de enfoques y metodologías que enriquecen la democracia
y ayudan a que la gestión pública sea más eficiente y eficaz, pero también
contribuye a que la ciudadanía se fortalezca, es decir, "se empodere"
en el ejercicio de sus derechos y en la toma de decisiones.
Hoy, casi 20 años después de iniciadas las
experiencias pioneras de carácter local, la concertación ha sido incorporada
a las políticas estatales y al diálogo entre el gobierno, los partidos
políticos y la sociedad civil. Los principios, las ideas innovadoras, los
enfoques señalados, así como los hechos presentados, deben ser tomados en
cuenta.
Julio Díaz Palacios, ex alcalde de Ilo (1981-1989),
coordinador del Proyecto REDAL 21 (FCPV/ICLEI).
Los intentos de concertación
nacional en la historia de la República
Carlos Contreras
El llamado
del líder victorioso a todas las fuerzas políticas de la nación a sumarse a un
"gran programa" de reconstrucción nacional ha funcionado
lamentablemente más como un rito que como una realidad en la historia de la
república peruana. Desde el manifiesto libertador del general San Martín hasta
las invitaciones a una "concertación" con todos los sectores de
Alejandro Toledo hace unas semanas, nuestra historia está llena de estos, sin
duda loables, intentos por forjar una alianza de largo plazo para mirar hacia
el futuro de manera estable y organizada.
Algunos de esos intentos tuvieron,
no obstante, mejor suerte, y abrieron paso a ciclos de estabilidad y, al menos
para ciertos sectores, también de progreso.
Luego de la Independencia, como es
sabido, la estabilización del nuevo Estado independiente y de tipo republicano
fue un parto doloroso y lento. Carecíamos de líderes y de instituciones
verdaderamente "nacionales"; los Gamarras, De la Fuentes u Orbegozos
valían solo para una región, pero parecían incapaces de forjar, y menos aún de
mantener, alianzas duraderas con otros líderes regionales. Un cuarto de siglo
después, la riqueza del guano permitió "comprar" la paz, la
estabilidad y hasta la ilusión de estar "progresando".
En efecto, el Estado se hizo
verdad, en el sentido de que apareció un "aparato" de gobernadores,
jueces y funcionarios, instituciones y códigos de leyes. Ello tuvo, empero, un
altísimo precio: hacer de ese aparato un gigante con pies de barro. Todo el
desarrollo institucional, el presupuesto de la república y las alianzas y
coaliciones políticas necesarias pendían del dinero dejado en manos del Estado
por las exportaciones de guano, y después de guano y salitre.
El mérito de Manuel Pardo, el
fundador de la Sociedad Independencia Electoral en 1871 (convertida después en
Partido Civil), fue hacer un llamado contra esa mascarada de república erigida
con las libras esterlinas de las exportaciones, y tratar de llevar a la acción
lo que él llamó precisamente "la república práctica", que consistía
en un programa de reforma en la línea del liberalismo emergido de las
revoluciones europeas de 1848.
La estudiosa Carmen McEvoy ha
llamado al intento de Pardo el más importante "proyecto nacional en el
siglo XIX". La convocatoria que alcanzó el proyecto de "la república
práctica" fue la más grande conseguida hasta ese momento, porque a él se
sumaron no solo las elites costeñas sino también las de las ciudades del
interior, así como artesanos y otras gentes que podríamos considerar del mundo
popular. Gracias a ese arrastre del proyecto, la acción militar de los
coroneles y hermanos Gutiérrez fue rápidamente derrotada. Solamente la Iglesia
y el Ejército –tremendas instituciones, desde luego– se opusieron (o al menos
permanecieron neutrales) al programa del primer civilismo.
No obstante, el proyecto de Manuel
Pardo naufragó entre las acechanzas del pierolismo, la asfixia económica creada
por la enorme deuda externa contraída para construir los ferrocarriles, la
disminución de las exportaciones de guano y la vigencia en el interior del
caciquismo rural tradicional, opuesto a la idea de una modernización social. La
derrota en la Guerra con Chile terminó por traer abajo lo que quedaba del
proyecto.
A dicha guerra entramos precisamente por la ausencia de un
acuerdo nacional. Si los ingresos obtenidos por las ventas al exterior de guano
y salitre iban a terminarse, ¿cómo debía sostenerse en adelante el Estado? En
1876, la Casa Dreyfus anunció la suspensión del pago de la deuda externa
peruana; los dos fertilizantes, el guano y el salitre, competían entre sí
perjudicando sus precios, y la crisis mundial iniciada en Europa en 1873
expandía sus efectos. Entonces, los encargados del gobierno en el Perú
(vivíamos el primero de los regímenes de los Prado) fueron como ciegos buscando
la salida de un túnel.
Uno de esos golpes de ciego fue la
guerra de 1879. Si ganábamos... todo resuelto: tendríamos el monopolio ya no
solo del guano sino también del salitre; sus precios se recuperarían; el Estado
volvería a la riqueza de los años sesenta; no habría que poner impuestos; la
construcción de los ferrocarriles hubiera proseguido. En cualquier caso, el
problema se pateaba para adelante. Si perdíamos, claro, las cosas serían
distintas... como finalmente lo fueron, aunque creo que para mejor.
Los intentos de concertación nacional han surgido de las
grandes crisis nacionales. El que más destaca en esa línea es el que se plasmó
en la revolución de 1895. Esta aún no ha recibido la atención de los estudiosos
que se merece.
Después de la paz de Ancón, que
puso término a la guerra del 79, hubo el corolario de la guerra civil entre
iglesistas y caceristas, con el triunfo de estos últimos. La victoria militar y
en las urnas del general Cáceres dio paso a lo que pareció ser, en 1886, una
convergencia de propósitos. Un conjunto de reformas fiscales y económicas
permitieron la reconstrucción del aparato estatal, con el apoyo del civilismo,
movimiento que encarnaba los intereses de la clase propietaria.
El afán del régimen cacerista de
perpetuarse en el poder, que en 1890 había logrado colocar en el sillón
presidencial a un lugarteniente de Cáceres como era Remigio Morales Bermúdez,
produjo sin embargo el desapego del civilismo, que mantenía una fuerza
importante en el Congreso. La formación de la Coalición Nacional en 1894 fue
resultado de los afanes reeleccionistas del cacerismo. En dicha coalición se
unieron el Partido Demócrata, acaudillado por Nicolás de Piérola, y la Unión
Cívica, cuya fuerza más importante era el Partido Civil.
La alianza de los pierolistas con
los civilistas fue un hecho francamente llamativo, ya que habían sido
movimientos enconadamente rivales en los años setenta. En el momento los unió
la lucha contra el neomilitarismo encarnado por el régimen de Cáceres, que tras
su programa de reformas iniciales (algunas bastante interesantes, como la
descentralización fiscal) parecía empantanado y sin rumbo. Nada podía parecer
más distinto que ambos partidos. El civilista lucía como un club de notables, y
entre sus miembros más prominentes figuraban grandes comerciantes, empresarios
mineros afincados en la sierra y hacendados azucareros y algodoneros de la
costa; el demócrata (o pierolista) era en cambio un movimiento de raigambre
popular, cuya fuerza de choque estaba constituida por los famosos
"montoneros" que desafiaron exitosamente al ejército regular en la batalla
librada en las calles del centro de Lima los días 17 y 18 de marzo de 1895.
Se puede decir que en la Coalición
Nacional el civilismo puso el programa de gobierno y el pierolismo el apoyo
popular necesario tanto para derrotar al neomilitarismo cacerista cuanto para
respaldar el nuevo régimen. El Partido Civil había quedado desprestigiado con
la Guerra del Pacífico, ya que era sindicado como el responsable de la
tragedia.
Desde luego, podría parecer
discutible llamar "concertación" a ese pacto en el que el programa y
las ideas de gobierno corrían de un solo lado, pero es indudable que la
revolución del 95 dio paso a uno de los periodos de estabilidad más prolongados
de la historia de la República: el ciclo 1895-1914.
En él la producción agrícola y
minera creció de manera impresionante; prosperaron las exportaciones de azúcar,
algodón, lanas, cobre, petróleo e incluso caucho, este último en la Amazonia,
que se integraba así a la economía nacional. Con el arribo de una misión
francesa se dieron importantes pasos hacia la profesionalización de las Fuerzas
Armadas. Además, se promulgaron las primeras leyes "sociales" y de
regulación del trabajo.
Después de los gobiernos de
Piérola y López de Romaña, hombres del Partido Demócrata, vinieron los
presidentes civilistas Manuel Candamo, José Pardo y Augusto Leguía; y el ciclo
se cerró con Guillermo Billinghurst, otro hombre del pierolismo. Con este, sin
embargo, terminaría por romperse la alianza de dos décadas entre pierolistas y
civilistas.
Respaldado ampliamente por los
sectores populares limeños, Billinghurst comenzó a tomar medidas para controlar
el alza de precios que la bonanza exportadora había traído consigo, pero estas
medidas no fueron bien vistas por la clase propietaria. Muerto Nicolás de
Piérola en 1913, en pleno gobierno de aquel, desapareció el hombre que
representaba para los civilistas la garantía de la Coalición. El Ejército,
donde los civilistas contaban con una gran influencia, interrumpió la
continuidad democrática con el golpe del 4 de febrero de 1914, dirigido por el
coronel Benavides.
La crisis de sucesión fue entonces
resuelta por un singular mecanismo que en cierta forma recordaba las prácticas
del Antiguo Régimen: una suerte de asamblea a la que acudirían representantes
de los principales partidos políticos para definir quién sería el candidato
presidencial. Los invitados a lo que se llamó la "Convención de
Partidos" de 1915 fueron el Partido Civil, el Constitucionalista (de
Cáceres) y el Liberal (de Augusto Durand). Quedaron excluidos el Partido
Demócrata, cuyos principales dirigentes habían muerto o habían sido
desterrados, y otros movimientos menores. El mecanismo para la elección del
candidato presidencial consistía en sucesivas votaciones hasta que el ganador
alcanzase una mayoría de 85%, lo que exigía al ganador contar con el apoyo de
los tres partidos participantes. Triunfó finalmente José Pardo, hijo del
fundador del civilismo, aunque en la ronda final se ausentaron muchos de los
convencionistas.
Aun cuando la Convención de 1915
no fue una discusión de ideas sino más bien una suerte de "elecciones
primarias" dentro de un bloque político dominado claramente por el
civilismo, sirvió como una oportunidad para pensar en programas nacionales de
largo plazo. Una de sus secuelas fue la renuncia al civilismo de algunos
jóvenes intelectuales como José de la Riva Agüero, quienes fundaron con otros
jóvenes del pierolismo un nuevo partido, el Partido Nacional Democrático,
conocido como "futurista". Aunque desapareció al poco tiempo, el PND
representaba un alejamiento de la vieja política y de un civilismo que parecía
haber agotado su programa.
La crisis del civilismo, como es
sabido, tuvo su epílogo en el régimen del oncenio encabezado por Leguía, un
antiguo miembro del partido. Su derrocamiento en 1930 abrió paso a una aguda
crisis de todo tipo y a una situación de virtual guerra civil que trajo como
consecuencia un nuevo régimen de alianza entre la Fuerza Armada y la clase
propietaria. La primera representada por Óscar Benavides, miembro del civilismo;
la segunda por Manuel Prado. Los mismos hombres que en 1915 habían estado
detrás de la convención de partidos.
En 1945 se abrió una nueva oportunidad para una
concertación nacional. Desaparecidos durante la convulsión de los años treinta,
los viejos partidos dejaron su lugar a nuevas fuerzas políticas con arraigo
popular como el aprismo y el comunismo. La política se había descentralizado.
Recordemos que el aprismo tiene su origen en la costa norte, mientras que en
las ciudades del sur emergían corrientes de opinión que pugnaban por la
descentralización. La creación de una alianza que garantizara la gobernabilidad
del país se imponía como un desafío.
Carlos Contreras
es historiador y profesor universitario.