Policía Nacional: Reestructuración a puertas abiertas
Susana Villarán
Esta vez en su calidad de integrante de la Comisión Especial de
Reestructuración de la Policía Nacional, Susana Villarán nos explica lo central
del actual proceso de reforma policial, proceso que, por lo que se ve, está
claramente orientado por principios democráticos. Completa el bloque un
artículo de Hugo Frühling, experto en la materia, sobre las experiencias y
lecciones de otros países de la región.
Los
procesos de reforma de la Policía, el más reciente durante el gobierno del
APRA, se hicieron a puertas cerradas, desde los mandos institucionales y el
gobierno, sin opinión de la ciudadanía y menos aún de la gran mayoría de los
efectivos policiales. Hoy se vive en el Perú un proceso inédito de cambio
estructural de una de las instituciones claves del Estado, la Policía Nacional,
encargada de proporcionar seguridad y prevenir el delito; y esto sucede en
pleno proceso de transición democrática.
Han transcurrido tres meses desde
que se instalara la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía
Nacional del Perú, que ya ha dado a conocer sus principales acuerdos. Esta
propuesta está orientada a resolver cuatro problemas claves: la militarización
de la Policía, la lejanía y desconfianza ciudadana hacia la institución, la
corrupción sistémica y las precarias condiciones de vida y de trabajo de los
policías y las policías.
Enfrentar esta vasta problemática ha supuesto un trabajo
técnico eficiente, el aprendizaje de experiencias internacionales exitosas, un
proceso de consulta nacional descentralizado que incorpora por varias vías
–línea 0800, correos electrónicos, programa abierto en la televisión nacional,
talleres y entrevistas– las opiniones y sugerencias ciudadanas y, por primera
vez en la historia también, la consulta directa y a través de encuesta a los
propios policías en todo el país.
Han sido ocho los grupos temáticos en los que se subdividió
la Comisión: Marco normativo, Relaciones con la comunidad, Doctrina y
formación, Bienestar y salud, Política de personal, Estructura, presupuesto y
logística y, finalmente, Control interno. Las recomendaciones serán entregadas
al Presidente de la República para así iniciar la fase de ejecución de la reforma
estructural.
Principios, visión,
misión y funciones básicas
Afirmar la naturaleza civil de la Policía Nacional resulta
un cambio de enfoque de ciento ochenta grados. Las dos décadas recientes, en
las que la Policía Nacional actuó en el marco de la violencia política
enfrentando el fenómeno terrorista, trajeron como consecuencia la
militarización de su estructura, funcionamiento y mentalidad. El haber sido
dirigida por mandos militares en la última década de gobierno fujimorista
acentuó su dependencia de las Fuerzas Armadas y le hizo correr la suerte de
estas, razón por la cual perdieron autonomía, equivocaron su misión y se
aislaron de la comunidad.
Las propuestas de la Comisión enfrentan esta situación de
manera radical. La doctrina policial debe sustentarse en principios como: la
función policial es de naturaleza civil, por su proximidad a la comunidad, y es
eminentemente preventiva, siendo la investigación parte de la prevención. Su
función es servir a la sociedad. Es importante señalar, porque este ha sido un
punto polémico, que se considera que la función policial es única e
indivisible. La misión de la Policía Nacional queda claramente establecida: una
institución de naturaleza civil, dependiente del Poder Ejecutivo, encargada de
garantizar la seguridad y tranquilidad ciudadanas y la paz social en el
territorio peruano.
Finalmente, las funciones básicas son: preventiva frente a
la transgresión de las leyes, investigativa frente a la comisión de delitos y
faltas, protectora de los derechos humanos y del patrimonio, de auxilio frente
a desastres y llamados de las personas. Se plantea finalmente que la PNP cumpla
una función de apoyo a los pedidos de las autoridades y una función
conciliadora frente a conflictos menores que no constituyan infracciones legales.
Marco normativo
Valorando y distinguiendo la misión y funciones de las
Fuerzas Armadas de las de la Policía Nacional, la propuesta de la Comisión
plantea cambios constitucionales importantes. Así, se propone modificar el
Capítulo XII "De la seguridad y de la defensa nacional" separando
claramente lo que en la Constitución está contemplado como orden interno de la
defensa nacional. El espíritu de esta enmienda es separar el tratamiento de la
Policía del de las Fuerzas Armadas, señalando la naturaleza civil de la
primera.
Se plantean, entre otras, dos modificaciones radicales. En
primer lugar, el derecho y el deber de los policías y las policías de
expresarse a través del voto en los procesos políticos de elección de
autoridades nacionales, regionales y locales. En este caso, como cualquier
funcionario público, deberán ser neutrales y no podrán realizar actividades
proselitistas mientras estén en actividad. En segundo lugar, se sustrae a los
miembros de la Policía de la justicia penal militar y se somete a sus miembros
a la justicia ordinaria, descriminalizando algunas conductas delictivas
funcionales que se incorporarían a los alcances de la reglamentación
administrativa disciplinaria. También en el terreno constitucional, se propone
incorporar en el articulado relacionado a la Policía la coordinación que se
debe tener con los municipios con el fin de garantizar la seguridad ciudadana.
Estos cambios normativos propuestos alcanzan a la Ley
Orgánica del Ministerio del Interior, que deberá seguir el enfoque de los
cambios constitucionales, así como la modificación de la Ley Orgánica de la
Policía Nacional y la sustitución por otra de la Ley de Situación Policial,
aplicando en todas estas normas el enfoque de la desmilitarización de la
actividad policial.
Estructura de la
Policía
Hoy el director general de la PNP debe coordinar
cotidianamente con cerca de 43 direcciones, lo que lo sustrae de la efectiva
conducción de la organización y burocratiza la gestión con la consiguiente
merma en la eficacia y eficiencia institucional. La propuesta plantea reducir a
tres las subdirecciones: Administración, tecnología y bienestar, Operaciones
policiales y Educación. Se elevan en jerarquía como órganos de apoyo directo a
la Dirección General, las funciones de control interno, relaciones con la
comunidad, planeamiento estratégico e investigación y desarrollo.
El punto de encuentro de la Policía y los ciudadanos es la
comisaría, piedra angular de la reestructuración orientada a brindar seguridad
previniendo el delito. La Comisión ha diseñado una estructura flexible que
podrá adaptarse a distintas realidades –urbanas, rurales, de comunidades
indígenas–, así como a un mapa del delito y la infracción que varía
sustancialmente de una zona a otra. La georreferenciación de los delitos y
faltas y las realidades diversas son las que harán que se desarrollen más
algunas funciones, necesarias a comunidades específicas. Esta estructura
flexible divide a la comisaría en cuatro módulos básicos: el de atención al
público, el administrativo, el de investigación y el de prevención.
Nuevas relaciones con
la comunidad
Hay programas que la Dirección de Participación Ciudadana de
la PNP ha puesto en marcha hace algún tiempo y que, en medio de la crisis de la
institución y su escasísimo presupuesto, deben ser reconocidas como fortalezas
institucionales para el cambio. Se trata de programas de prevención de la
violencia juvenil y de recuperación de jóvenes en pandillas, así como de
atención de niños y niñas en situación de riesgo. Estos programas son Colibrí,
Patrulleros Juveniles, el programa orientado a la conciliación entre las
llamadas barras bravas, entre otros. También es necesario reconocer el esfuerzo
por crear Juntas Vecinales que hoy llegan a 30 000 en todo el país.
Sin embargo, estos encomiables esfuerzos no logran vencer
aún la desconfianza de la ciudadanía hacia la Policía. En los diversos
talleres, representantes de la sociedad civil han hecho duras críticas sobre la
corrupción operativa, falta de valores y severos problemas de coordinación con
las autoridades locales.
La Comisión plantea que uno de los ejes de la
reestructuración debe ser el cambio estratégico, de una Policía represiva a una
Policía orientada a prevenir el delito y garantizar la seguridad ciudadana. Es
cierto que faltan muchos recursos. No basta con colocar a más policías en las
calles; es indispensable dotarlos de equipos de comunicación adecuados y motos
patrulleras, y hacer de las comisarías lugares acogedores, habitables y dignos.
Muchas de estas adquisiciones en equipamiento y nueva tecnología de
comunicaciones resultan inversiones claves. Instalar una adecuada red moderna
de comunicaciones cuesta tres millones y medio de soles en un presupuesto
global de ochocientos. Es un asunto de prioridades.
En lo que respecta a las
relaciones con la comunidad, la Comisión propone el impulso a una Policía
Comunitaria que coopere con la comunidad para garantizar el respeto de los
derechos y libertades de los ciudadanos y las ciudadanas, promoviendo la activa
participación de los vecinos en tareas de información y organización
comunitaria para la prevención y recuperación de infractores.
Las difíciles y a veces tensas
relaciones con las autoridades locales se resolverán a través de la creación de
un mecanismo institucional de Seguridad Ciudadana a nivel nacional, provincial
y distrital. Se trata del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, órgano técnico normativo de
carácter multisectorial que orientará las políticas de seguridad ciudadana en
todo el país y cuyo ente rector será el Ministerio del Interior. Lo integrarán
acaldes provinciales, sectores como Salud, Promudeh, Justicia y Educación, así
como el director general de la PNP, Ministerio Público, Poder Judicial y
organizaciones de la sociedad civil. A nivel provincial y local, los Consejos
de Seguridad Ciudadana tendrán una estructura similar, pudiendo ser los propios
alcaldes o alcaldesas quienes, a pedido de la PNP, presidan dichos Consejos.
Las funciones de estos Consejos
serán: elaborar un Plan de Seguridad Ciudadana de corto, mediano y largo plazo
con objetivos, políticas, estrategias e indicadores de resultados e impacto.
Para ello realizarán estudios relacionados con la inseguridad ciudadana,
referenciando geográficamente las zonas de delitos y faltas en cada localidad
para posibilitar una adecuada prevención y focalización de la acción conjunta.
Bienestar policial
Las condiciones de vida y de trabajo de los 95 000 policías
en actividad, así como de los pensionistas y sus familiares, son dramáticas. La
Sanidad Policial prácticamente ha colapsado y no ofrece atención de salud
oportuna, equitativa y de calidad. Los fondos como Fovipol y la Caja Militar
Policial han sufrido años de ineficiencia y corrupción que han dejado a los
miembros de la PNP a la intemperie. Revertir esta situación, así como los bajos
ingresos, llevará tiempo, pero habrá que tomar decisiones en el corto plazo. La
orientación que propone la Comisión es dignificar la función policial elevando
la calidad de los servicios de salud y de vivienda y recuperar la Caja Militar
Policial acudiendo a otras entidades especializadas en el sector público o
privado para brindar estos servicios. Se trata de especializar la función
policial básica, que es la seguridad de los ciudadanos, y dejar la salud, la
vivienda, las medicinas, los seguros y las pensiones a quienes sí saben
manejarlas con mecanismos de participación de toda la Policía, transparencia y
fiscalización de la gestión.
La Comisión ha planteado la creación de una nueva
institución que dependerá del nivel ministerial y tendrá autonomía: la
Defensoría del Policía, encargada
de recibir las quejas sobre discriminación, abuso y lentitud de trámites y
reclamos, educar en derechos a los policías y las policías y elaborar informes
con recomendaciones para cambiar los mecanismos y comportamientos
institucionales que afectan los derechos del policía.
También se ha propuesto la creación de un Consejo Consultivo
Permanente para la mujer policía –hoy suman 11 000– que promueva los derechos
humanos de las mujeres en la institución y la equidad de género.
Promover y destacar los méritos y no solo las inconductas es
uno de los acuerdos de la Comisión. Muchas veces el esfuerzo de una institución
es mellado por una sola acción delictiva. Por ello, habrá que sancionar
drásticamente los delitos y la corrupción. Asimismo, deberán hacerse visibles y
premiarse aquellas actitudes, logros y conductas policiales que acerquen a la
Policía a la comunidad y garanticen la seguridad de los vecinos.
Control
La corrupción en la PNP, como en muchas otras instituciones
privadas y públicas, es sistémica. Se trata de una corrupción administrativa
relacionada con el accionar de altos mandos en grandes adquisiciones y
licitaciones, de una corrupción operativa relacionada directamente con la
ciudadanía: pedidos de dinero, de especies o prebendas por efectuar algún
servicio. Finalmente, la que tiene que ver con procesos internos en los que se
cobra por efectuar trámites en la propia institución: cambios de colocación,
anulación de sanciones, ingresos a cursos, ascensos, ingresos a las escuelas,
entre otros.
La Comisión ha planteado la creación de la Oficina de
Asuntos Internos, dependiente
del ministro, sin relación funcional ni jerárquica con la institución policial.
Será la encargada de las investigaciones de casos de corrupción. Las
inspectorías tendrán mayor autonomía y se promoverá la transparencia y
fiscalización de adquisiciones y licitaciones, así como la fiscalización y
denuncia ciudadanas.
Cuestión de
estructura, liderazgo y cultura
Una transformación de la actual situación de la Policía Nacional no
dependerá solo de la ejecución de las propuestas de la Comisión Especial de
Reestructuración de la PNP, sino que será posible únicamente si existen líderes
para el cambio institucional, dentro y fuera de la Policía, y si desde la
formación inicial se va instalando en los policías y las policías una cultura
radicalmente diferente: hombres y mujeres civiles, enlazados con su comunidad,
que defienden los derechos humanos y las libertades; hombres y mujeres probos y
transparentes que busquen la eficiencia y exhiban resultados. Este proceso no
puede ser solo de la Policía; le toca a otras instituciones iniciar su proceso
de refundación democrática y cooperar para que los peruanos y peruanas tengan
la policía que reclaman y se merecen.
La reforma de la Policía:
Imperativo democrático
Hugo Frühling
En un periodo en que se abre
un debate nacional sobre la reforma policial en el Perú, nos parece oportuno
recoger en este artículo las características centrales de este proceso en otros
países de América Latina, así como algunas lecciones de sus fracasos y éxitos
aún parciales, con el fin de contribuir a una discusión ya en curso.
La reforma policial en
América Latina
Como se sabe, la Policía constituye una institución fundamental
para la vigencia del Estado de derecho, para preservar la seguridad de la
población y para asegurar la prestación de otros servicios sociales,
especialmente en situaciones de emergencia o catástrofe. Los países donde se
han realizado estudios al respecto han demostrado que un porcentaje mayoritario
de las demandas ciudadanas dirigidas a la Policía no tiene relación directa con
el crimen, sino más bien con problemas de carácter social que se dirigen a una
institución que, por su cobertura nacional, es más accesible al ciudadano.
Esa enorme importancia en la vida social ha sido
frecuentemente desdeñada por la sociedad y el Estado en América Latina.
Primero, sometiendo en ocasiones a la institución policial al control militar,
con lo que su doctrina y su disposición a cumplir con la ley sin interferencias
políticas se corrompe definitivamente. Cuando ello sucede, aunque se trate de
periodos breves, la Policía se convierte en un apéndice de políticas represivas
que tuercen la vigencia del derecho y compromete de manera a veces definitiva
su relación con los ciudadanos.
Una segunda manifestación de lo señalado es la escasa
prioridad entregada al financiamiento, a la organización y a la capacitación de
sus miembros. Ello no es sino un reflejo de la poca atención otorgada a la
vigencia del derecho por las elites en el poder, sean estas civiles o
militares. La consecuencia directa de esta situación es que la Policía pasa a
componerse de funcionarios desmoralizados, deficientemente capacitados para
enfrentar los problemas de seguridad actuales, disponibles para actos de
corrupción y deseosos de emigrar al sector privado de seguridad.
Tercero, en muchos lugares la Policía ha sido afectada por
elevados niveles de manipulación política, lo que provoca una aplicación
parcial o sesgada de sus funciones. Así se acostumbra a rendir favores al
gobierno de turno, paso previo a que se constituya en "institución del
gobierno" y no del Estado.
Debido a esta descripción, que por cierto debe considerar
que existen excepciones en algunos países, no sorprende que las encuestas de
opinión pública recojan una percepción muy negativa respecto de la Policía, al
punto que se llega a considerar que los policías se encuentran entre los
profesionales que delinquen con mayor frecuencia, como lo expresaba 26% de los
encuestados en Buenos Aires en 1998.
La situación anterior, unida a la necesidad de adecuar a la
Policía a las reformas que ha venido experimentando el procedimiento penal, ha
contribuido con el inicio de importantes procesos de reforma policial en
diversos países de América Latina. Estos procesos pueden clasificarse de manera
diversa, tanto de acuerdo con quienes los impulsan cuanto según su radicalidad
y contenido.
Así, en algunos países como Guatemala, El Salvador y Haití los
cambios policiales han sido promovidos y apoyados por la comunidad
internacional como actor principal. Su participación busca crear condiciones
para superar graves conflictos internos mediante la instauración de la
democracia.
En ese contexto ha sido posible crear nuevos cuerpos
policiales cuya doctrina difiere radicalmente de la anterior. En otros, como es
el caso de Colombia, el propio mando policial decidió encabezar el proceso de
reforma mediante una lucha frontal contra la corrupción interna, dado que esta
había privado a la Policía de toda credibilidad en la sociedad.
En ocasiones, como ocurrió en la Provincia de Buenos Aires
en 1998, ha sido el gobierno, encabezado por el gobernador Eduardo Duhalde, el
que ha impulsado la transformación policial mediante la subdivisión del cuerpo
único en diferentes cuerpos departamentales y el establecimiento de un nuevo
sistema de control ético. La reforma policial se realiza de acuerdo con el
contexto político que existe en cada caso, y las decisiones que se tomen en
este ámbito no corresponden a criterios técnicos.
Una cosa sí puede decirse al respecto: la Policía es en
nuestros países quizá la institución pública más numerosa y compleja.
Normalmente tiene cobertura nacional y realiza multiplicidad de funciones. Si
bien se trata de una institución jerárquica, muchas veces de raigambre militar,
los funcionarios subordinados poseen un nivel elevado de discrecionalidad, ya
que cumplen sus funciones en la calle sin presencia de oficiales superiores.
Parece de Perogrullo, por tanto, asegurar que la reforma posea un grado
importante de apoyo en la propia institución policial, apoyo que debe incluir
al cuerpo de oficiales, pero también a los funcionarios de menor jerarquía.
Muchos programas de policía comunitaria realizados en América Latina se han
visto dificultados porque no han sido vendidos adecuadamente a los funcionarios
de menor nivel jerárquico.
En lo que se refiere al contenido
de las reformas, este ha variado muchísimo. Algunas de ellas han sido más
radicales, incluyendo la completa refundación de la Policía (es el caso de
algunos países de América Central). Otras han implicado nuevos planes de
control del crimen que incluyen relaciones con la comunidad, pero no parecen
haberse traducido en modificaciones administrativas o de la cultura
organizativa, como sucede con el Plan Cuadrante de Carabineros de Chile.
Por lo general, el contenido de
las reformas incluye al menos los siguientes aspectos: fortalecimiento del
control interno de la corrupción policial y creación de programas especiales
destinados a mejorar el entrenamiento de la Policía con el fin de reducir los
abusos y la violencia policiales; realización de programas de policía
comunitaria tendientes a mejorar la relación con la comunidad, así como a
construir nuevas estrategias preventivas de la criminalidad; modificaciones en
el sistema de gestión policial, usualmente plagado de ineficiencias, si no de
corrupción; modificaciones que hacen más riguroso el sistema de selección de
nuevos postulantes policiales y transformación del sistema de capacitación de
policías, de manera tal que las academias de policía se abran a la enseñanza de
profesores civiles y se alargue el plazo de formación del personal de menor
jerarquía.
De las experiencias en curso se pueden desprender algunas
lecciones y enseñanzas, las que serán mencionadas aquí de manera sucinta.
Extensión y viabilidad
de las reformas
En general, el proceso de reforma policial debe ser
políticamente viable, y ello demanda al menos tres condiciones. Primero, que se
realice privilegiando lo más urgente de manera de ir avanzando por etapas y de
manera incremental si es necesario. Cuando la institución es muy compleja,
refundarla en un solo acto resulta imposible, y muchas veces el cambio gradual
pero sistemático resulta más eficiente. Ello permitirá obtener el apoyo
político gubernamental y levantará posiblemente menos resistencias internas.
Segundo, debe prestarse atención a que muchos cambios tienen
solo un efecto mediato sobre la capacidad de la Policía para cumplir con sus
funciones principales. Pero la institución está sometida a presiones urgentes.
Ello obliga a no perder atención a los cambios tecnológicos y de preparación
que inciden en la prevención e investigación del delito: el apoyo público y
político para las reformas dependerá también de que la Policía mantenga –e
incluso incremente– su capacidad para controlar el crimen, pues de lo contrario
se alzarán voces que solicitarán revertir lo ya avanzado porque debilita el
cumplimiento de las funciones tradicionales del cuerpo policial. Es esto lo que
sucedió en el caso de la reforma de la Policía de la Provincia de Buenos Aires,
y llevó a una paralización de lo que se había avanzado.
Tercero, las reformas no solo deben hacerse sino también
comunicarse eficientemente al cuerpo policial, para contribuir a crear una
mística que permita avanzar con unidad de cuerpo. Investigaciones realizadas
con el patrocinio del Banco Interamericano de Desarrollo demuestran que el bajo
compromiso y conocimiento de los rangos inferiores de la Policía ha
comprometido el éxito de programas de policía comunitaria en Colombia y Brasil.
La viabilidad de las reformas pasa también por mantener la
capacidad del mando policial para ejercer sus funciones de manera impersonal y
por asegurar la adhesión de los escalones inferiores. Esto requerirá que el
mando tenga legitimidad ante sus subordinados y cuente con un espacio de
autonomía suficiente respecto del poder político como para asegurarla tanto al
interior de la Policía como fuera de ella. La adhesión de los subordinados
dependerá también de que se solucionen algunos de sus problemas más
apremiantes: mejorar el trato en los cuarteles policiales, asegurar que
recibirán una atención médica razonable y que cuenten con canales adecuados para
dirigirse a la oficialidad.
Aspectos que pueden
contribuir al éxito del proceso
Un elemento importante en todo proceso de reforma policial
es que cuente con el apoyo académico y técnico adecuado, de manera de que se realice
un seguimiento constante de lo avanzado mediante la construcción de indicadores
de eficiencia así como de mala conducta policial. La asociación con la
universidad puede ser especialmente útil en ese aspecto. Esta puede asesorar en
modificaciones en el sistema de selección de nuevos postulantes, en la
elaboración de indicadores que permitan determinar cuánto se ha avanzado en la
eficiencia de la Policía y en la reducción de la violencia policial. Los
académicos pueden aportar experiencias para establecer un sistema de
georreferenciación del delito que permita visualizar dónde se concentra este, a
qué horas y días y cómo se desplaza ante el despliegue policial. Por último,
también pueden contribuir al diseño de un sistema de estadísticas policiales que
esté exento de manipulación.
Quizá lo más importante es que los estudios pueden brindar
legitimidad científica y aportar al apoyo político que recibirá la reforma.
Pueden contribuir a hacer modificaciones cuando estas sean necesarias y dar un
aire de transparencia tan necesario para una institución que normalmente es muy
celosa respecto de la información que maneja.
Otro elemento importante es el contacto con experiencias
internacionales comparables. Ciertamente, los modelos de cambio policial más
importantes se encuentran en los países desarrollados. Pero resulta muy útil
explorar lo que realizan países vecinos cuyas instituciones cuentan con
culturas organizativas similares, estrecheces económicas parecidas y que
mantienen constantes intercambios y visitas con sus colegas del continente.
Colombia, Chile, algunos estados de Brasil, entre otros, realizan cambios
interesantes que resultan cercanos y accesibles a otras experiencias
latinoamericanas. Se trata sin duda de experiencias que deben ser conocidas y aprovechadas.
La reforma de la Policía constituye una expresión fundamental de la
reforma del Estado, especialmente compleja, pero apremiantemente necesaria.
Ella debe formar parte de la agenda de cualquier cambio democrático en la
región.
Hugo Frühling es director del Área de Seguridad
Ciudadana del Centro de Estudios para el Desarrollo.