Iluminando el pasado: Desclasificación de documentos
Tamara Feinstein, Coletta Youngers
"Documentos desclasificados confirman violaciones", fue uno de los muchos titulares que se esparcieron por las portadas de los diarios de Lima el día posterior a que el Archivo de Seguridad Nacional, una organización no gubernamental, publicó 41 documentos del Departamento de Estado de los Estados Unidos. Los documentos se obtuvieron gracias al Acta de Libertad de Información (FOIA por sus siglas en inglés) y fueron noticia de primera plana por varios días seguidos. Semanas atrás, la Embajada de los Estados Unidos hizo públicos documentos desclasificados del Departamento de Estado proporcionados a la Comisión Townsend, que investiga los cargos de corrupción en contra de Vladimiro Montesinos.
La Embajada de los Estados Unidos en el Perú se encontró entonces en una situación contradictoria: por una parte, hacía pública documentación que fue declarada prueba definitiva de muchos abusos cometidos durante la guerra sucia en el Perú; por otra, debió soportar ataques por no haber compartido esa información valiosa en el momento en que la obtuvo.
La verdad parece estar en el punto medio. De hecho, la mayor parte de la información que aparece en los documentos simplemente añade evidencias adicionales a aquello que grupos de derechos humanos peruanos e internacionales documentaron a lo largo del conflicto.
Por otra parte, los documentos revelan información valiosa acerca de las actividades de los escuadrones de la muerte en Ayacucho al final de la década de 1980 y sobre las operaciones del Grupo Colina, información que podría haber sido extremadamente útil para los pocos fiscales que quisieron investigar tales abusos en aquel tiempo.
Además, uno no puede sino preguntarse qué hubiera pasado si Washington decidía facilitar las denuncias hechas por el general Robles o el miembro del Grupo Colina que ofreció compartir información acerca de los vínculos de Montesinos con este escuadrón de la muerte a cambio de apoyo para dejar el país. ¿Hubiera tomado otro curso la historia si se probaba ese nexo en 1993?
Los documentos publicados revelan también que el gobierno de los Estados Unidos conocía bien las prácticas corruptas de Montesinos y su relación con el Grupo Colina. No se observan en ellos indicios de que los funcionarios estadounidenses presionaran por su salida. Es más: los documentos revelan que Washington decidió dar prioridad al mantenimiento de relaciones fluidas con el gobierno de Fujimori y a la colaboración con las operaciones antinarcóticos por encima de preocupaciones acerca de los derechos humanos o asuntos relacionados con la democracia.
Estos documentos, sin embargo, deben ser leídos con cuidado, pues adolecen de serias limitaciones y falta todavía que agencias estadounidenses claves comprometidas con el Perú a lo largo de las dos últimas décadas proporcionen documentación que pueda ser útil para el trabajo de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), o que puedan echar luz acerca de las operaciones del régimen de Fujimori-Montesinos. La CVR ha pedido formalmente a Washington asistencia para facilitar la entrega de documentos que puedan ser útiles a sus investigaciones. A pesar de que las señales iniciales de Washington parecen positivas, la respuesta del gobierno de los Estados Unidos a la solicitud sigue siendo un interrogante abierto.
Cómo se desclasifica la información
En el caso del Perú, hay dos procesos en curso para la desclasificación de documentos de los Estados Unidos: las solicitudes o pedidos hechos previamente por terceras personas al amparo de la FOIA, y las solicitudes o pedidos hechos por la CVR para un proceso de revisión expeditiva interagencias.
El Proyecto de Documentación para el Perú en el Archivo de Seguridad Nacional ha remitido un grupo de más de 300 nuevos pedidos FOIA a lo largo de los dos últimos años a varias agencias del gobierno de los Estados Unidos. Los temas solicitados cubren derechos humanos en el Perú, relaciones entre los Estados Unidos y el Perú y asuntos vinculados con Vladimiro Montesinos. Estas solicitudes, la mayor parte de las cuales están siendo todavía procesadas, complementan una colección mayor de material acerca del Perú que ya se encuentra disponible en el Archivo producto de solicitudes previas y donaciones. El Archivo de Seguridad Nacional tiene actualmente cientos, si no miles, de documentos desclasificados relacionados con el Perú y relativos a temas como política hacia las drogas, derechos humanos, grupos guerrilleros y Montesinos.
El Archivo, un instituto no gubernamental de investigación y biblioteca localizado en la Universidad de George Washington, colecciona y publica documentos desclasificados obtenidos a través de la FOIA, la que fue firmada como ley en 1966. Con la FOIA, cualquier persona tiene derecho al acceso a los archivos de las agencias federales estadounidenses. Luego de que un individuo remite una solicitud por escrito a una agencia particular, esa agencia está obligada a buscar, revisar y hacer públicos los archivos solicitados. Tiene el derecho de retener cierta información si está incluida bajo cualquiera de las nueve excepciones listadas en la legislación de la FOIA.
Como resultado de esto, muchos documentos desclasificados tienen partes ilegibles cubiertas de negro, mientras que otros son simplemente retenidos. Sin embargo, el solicitante individual tiene también el derecho de apelar la decisión del gobierno de retener cualquier información. Técnicamente, las agencias deben responder a las solicitudes y apelaciones FOIA dentro de los primeros 20 días laborables desde su recepción. Sin embargo, en realidad las respuestas suelen tomar mucho más tiempo, incluso años.
De acuerdo con las Enmiendas al Acta de Libertad de Información Electrónica de 1996, firmada por el ex presidente Clinton, todas las agencias deben abrir para inspección y reproducción copias de los archivos desclasificados que la agencia determine que "van a ser probablemente objeto de solicitudes posteriores acerca de los mismos registros". Adicionalmente, la legislación manda a las agencias colocar copias e índices en línea (en sus páginas web) de registros hechos públicos que pueden ser objeto de solicitudes frecuentes. Esto ha conducido a la creación de "Salas de Lectura Electrónica" en muchos sitios web de las agencias de los Estados Unidos que incluyen no solamente información acerca de las reglas para remitir solicitudes, sino también copias de documentos desclasificados1.
Además de atender los pedidos rutinarios de la FOIA, el gobierno de los Estados Unidos responde a solicitudes de comisiones investigadoras. Los 38 documentos hechos públicos por la Embajada de los Estados Unidos el 7 de enero del 2002 fueron una respuesta a una solicitud FOIA recibida hace más de un año por la comisión del Congreso peruano que investiga los cargos de corrupción contra Montesinos. Estos cargos incluyen lavado de dinero, tráfico de armas y de drogas y cuentas bancarias de dudoso origen en el extranjero. En este caso, la Embajada quiso también exhibir los documentos públicamente (en Internet)2. A la fecha, solo el Departamento de Estado ha proporcionado información a la comisión del Congreso; agencias clave del gobierno de los Estados Unidos, como la Agencia Central de Inteligencia (CIA) o la Drug Enforcement Administration (DEA), todavía no responden a estas solicitudes.
En contraste con el procedimiento rutinario FOIA, el gobierno de los Estados Unidos ha proporcionado asistencia a comisiones de la verdad en El Salvador y Guatemala, al coordinar una desclasificación expeditiva interagencias que ha conducido al suministro de información desclasificada por parte de múltiples agencias gubernamentales de los Estados Unidos. Este proceso, que debe ser autorizado por el Presidente, evita los procedimientos lentos que manda la FOIA y permite una circulación más rápida de los documentos.
En el caso de Guatemala, la desclasificación de documentos se convirtió en una herramienta muy útil. Dado que no había penalización por negarse a proporcionar información a la Comisión de Esclarecimiento Histórico, el Ejército de Guatemala brindó sólo una asistencia mínima a la Comisión y se negó a proporcionar la mayor parte de los documentos más críticos. Debido al acceso limitado a los archivos guatemaltecos, la documentación estadounidense resultó ser una fuente de información útil y complementó otras, incluyendo testimonios de víctimas y entrevistas con oficiales militares activos y en retiro.
De particular importancia resultó la información obtenida acerca de las Fuerzas Armadas guatemaltecas. Al analizar el trabajo de la Comisión de la Verdad de las Naciones Unidas en El Salvador, los investigadores se dieron cuenta de la dificultad que tenía su personal para obtener información básica de las Fuerzas Armadas de ese país. Así, en Guatemala hicieron esfuerzos especiales para buscar información acerca de las estructuras de mando, organización y procedimientos básicos de operación de las Fuerzas Armadas3. En particular, buscaron información de la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA por sus siglas en inglés) y el Comando Sur de los Estados Unidos.
En el caso del Perú, el 27 de noviembre del 2001 la CVR envió una carta solicitándole al presidente Bush que proporcionase una asistencia similar para una desclasificación expeditiva de documentos de los Estados Unidos.
Además de hacer más rápido el trámite, la revisión expeditiva es un proceso interagencias que asegura la colaboración de agencias más allá del Departamento de Estado. La CVR ha presentado solicitudes más detalladas relacionadas con casos específicos de abuso contra los derechos humanos cometidos por fuerzas de seguridad estatales y por Sendero Luminoso. Al momento de escribir estas líneas el presidente Bush todavía no había aprobado formalmente una revisión expeditiva, pero la cuestión está en discusión en Washington y parece tener el apoyo de funcionarios clave de la administración y de miembros del Congreso de los Estados Unidos.
Limitaciones de la desclasificación
Hay que reconocer limitaciones serias en cada uno de estos procesos. Tal como se ha indicado, el proceso FOIA es engorroso, y obtener la información buscada puede tomar muchos años. Inclusive en el caso de los documentos revelados a la Comisión Townsend, el gobierno de los Estados Unidos pasó más de un año revisándolos. Ya el viernes previo a la salida de estos documentos a la luz pública se dijo a WOLA, en una reunión en el Departamento de Estado, que se iba a entregar alrededor de 100 documentos; el lunes ese número se había reducido a 38, 16 de los cuales habían sido hechos públicos previamente al Archivo de Seguridad Nacional en respuesta a solicitudes FOIA.
Resulta interesante notar que se pueden hallar diferencias en la información censurada en los documentos. En general, parece que era más probable que la información relacionada con asuntos de inteligencia y vínculos de los Estados Unidos con Montesinos estuviera censurada en los documentos proporcionados al Archivo de Seguridad Nacional, cosa que no ocurría en la misma medida con los documentos proporcionados al Congreso peruano.
Además, es notable la diferencia en la manera como diferentes agencias responden a las solicitudes. Mientras que todas las agencias federales están sujetas al proceso FOIA, cada agencia tiene su propia oficina FOIA y su propio método de cumplir con la ley. Algunas agencias dedican más tiempo y recursos a sus obligaciones FOIA que otras; algunas tienen más voluntad política de cumplir con proporcionar información a través de solicitudes FOIA que otras.
Esto trae como resultado diferencias notables en el tiempo de respuesta, en la minuciosidad de las búsquedas iniciales y en la cantidad de información retenida. Por ejemplo, el Departamento de Estado ha establecido un buen récord en la conducción de búsquedas prolijas y es comparativamente rápido en su tiempo de respuesta (usualmente se toma de seis meses a dos años para entregar documentos). La CIA, por otro lado, suele ser menos prolija en la búsqueda de sus archivos, y puede tomarse cualquier plazo para entregar documentos. Por ejemplo, el Archivo de Seguridad Nacional solicitó documentos a la CIA acerca de la masacre de Barrios Altos. La CIA respondió que no podía encontrar ningún registro del caso. Sin embargo, el Archivo había solicitado información del caso también al Departamento de Estado, y este encontró en sus archivos material de la CIA acerca de Barrios Altos. Esto prueba que la CIA tenía información sobre esta masacre particular, a pesar de que no podía –o no quería– encontrar el material.
Otra cuestión importante es la de cómo "leer" los documentos: ¿puede confiarse en la información contenida en ellos?; ¿son las fuentes creíbles?; y ¿hasta qué punto están sesgadas por el autor del informe o cable? Gran parte de la información proporcionada ya es pública y ha sido documentada por otras fuentes. En tal caso, por supuesto, puede aceptarse como legítima.
Sin embargo, buena parte del análisis de los documentos desclasificados se hace desde un particular punto de vista. Los cables del Departamento de Estado, por ejemplo, se basan frecuentemente en noticias producidas en el Perú y revelan, por tanto, la orientación del órgano de prensa que se cita. Los cables tienen a veces un tono editorializado que refleja las opiniones de los miembros del personal de la Embajada autores de dichos cables. Además, los informes del Departamento de Estado reflejarán el sesgo político particular del gobierno de los Estados Unidos en ese momento.
No debe ser una sorpresa, por ejemplo, que los informes acerca del papel desempeñado por el presidente García en las masacres de las prisiones de 1986 sean sumamente duros, dadas las tensas relaciones entre los gobiernos de los Estados Unidos y el Perú en ese entonces.
Kate Doyle, del Archivo de Seguridad Nacional, puntualiza que los documentos están "basados en un proceso más subjetivo e interpretativo", y que por tanto "confrontan a los analistas con el mismo problema que todo periodista, historiador y académico enfrenta siempre cuando usa documentos primarios. ¿Cómo evaluamos la confiabilidad de un material producido por analistas individuales con sus propias perspectivas, prejuicios y agendas políticas? ¿Qué documentos fueron escritos para influir políticas, ocultar errores, camuflar decisiones equivocadas, ayudar a promover una carrera personal, ayudar a dañar la de otro o defender una posición ideológica?". Doyle concluye que los documentos desclasificados son una fuente útil de información, pero que "tienen que combinarse con información obtenida por otros medios"4.
¿Saldrán a la luz más documentos?
En el caso del Perú, el valor de la documentación es evidente a la luz del material hecho público hasta hoy. En contraste con la situación en Centroamérica, en el Perú los Estados Unidos no tuvieron un papel central en la estrategia contrainsurgente, así que su conocimiento de los hechos, actores y dinámica política es más limitado. Sin embargo, sus informes entre 1980 y el 2000 pueden proporcionar pistas útiles para los investigadores de la CVR. De modo que la cuestión es si Washington decide cooperar o no cooperar con el pedido de la CVR de una revisión expeditiva interagencias de los documentos.
Hay signos para ambas cosas
–optimismo y preocupación– en lo que se refiere a que el proceso expeditivo salga adelante, e inclusive, si lo hace, acerca de si las agencias, más allá del Departamento de Estado, cooperarán efectivamente.En la administración de Bush y en el Congreso estadounidense hay aliados importantes a favor de la desclasificación. Por ejemplo, Elliot Abrams, quien sirvió como abogado de Baruch Ivcher en Washington, es ahora un funcionario de alto nivel del Consejo de Seguridad Nacional con responsabilidades en materia de democracia y derechos humanos; su oficina, sin duda, influirá en la decisión final del Presidente.
En el Departamento de Estado, el encargado del Departamento de Derechos Humanos es Lorne Craner, quien fue antes la cabeza del Instituto Republicano Internacional, activamente comprometido en promover la democracia y el Estado de derecho alrededor del mundo. Su staff ha señalado ya su apoyo a la iniciativa.
En el Departamento del Hemisferio Oeste del Departamento de Estado, Tom Shannon, director de la Oficina de Asuntos Andinos, es un partidario importante de la desclasificación. Shannon ha servido en el staff del Consejo de Seguridad Nacional y como Representante Permanente Adjunto de los Estados Unidos ante la OEA durante los años finales de Fujimori; además, estuvo presente en Windsor cuando el asunto de las elecciones fraudulentas de mayo del 2000 dominó el debate.
En Capitol Hill, una inusual alianza bipartidaria –que va de los senadores liberales Chris Dodd y Patrick Leahy al senador conservador Jesse Helms– continúa apoyando los esfuerzos de democratización en el Perú. Reuniones y conversaciones sostenidas con funcionarios de los Estados Unidos y personal del Congreso en las últimas semanas revelan que hay un fuerte apoyo a la solicitud de la CVR.
Ellos tienen varias razones de peso a su favor. Primero, tal como ya se ha dicho, a diferencia de lo ocurrido Centroamérica, en el Perú Estados Unidos no cumplía un papel preponderante en la guerra contrainsurgente. Por tanto, la solicitud es mucho menos controvertida que en el caso de El Salvador o Guatemala.
Segundo, en el caso del Perú proporcionar una expeditiva desclasificación interagencias de documentos sería consistente con las prácticas pasadas.
Finalmente, por lo menos algunas agencias en Washington han manifestado su voluntad de cooperar con investigaciones en curso en el Perú y han sentado ya un precedente de colaboración. La Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (AID) está proporcionando asistencia económica a la CVR; la Oficina Federal de Investigaciones (FBI) brinda asistencia técnica significativa a los investigadores peruanos de la oficina del Procurador Especial, y las autoridades judiciales estadounidenses en Miami han facilitado la extradición de Víctor Venero al Perú. Además, la Embajada de los Estados Unidos en Lima ha estado en contacto directo con la CVR acerca del tema de desclasificación y solicitudes FOIA relevantes.
Sin embargo, aquellos que proponen un proceso de revisión expeditivo enfrentan dos obstáculos importantes. En primer lugar, la falta de voluntad de la CIA y de otros para revelar la extensión de sus relaciones con Montesinos y el Servicio de Inteligencia Nacional del Perú a lo largo de la década pasada. A diferencia de la desclasificación de documentos sobre Chile o América Central, la debacle de la inteligencia estadounidense en el Perú ha tenido lugar demasiado recientemente, y muchos de aquellos involucrados ocupan todavía posiciones influyentes.
Es importante recordar que hasta ahora solo el Departamento de Estado ha mostrado voluntad de abrir sus archivos. Mientras las solicitudes de la CVR se limiten a casos específicos de derechos humanos, es probable que los funcionarios de inteligencia tengan miedo de destapar una caja de Pandora que podría conducir a revelaciones vergonzosas en cuanto a la extensión por la cual Montesinos funcionaba como "el hombre de Estados Unidos en el Perú" y acerca de lo que sabían sobre sus actividades encubiertas de corrupción.
Segundo, los trágicos sucesos del 11 de setiembre han creado un ambiente propicio para aquellos que se oponen a abrir los archivos. En el clima posterior al 11 de setiembre, permeado por sentimientos de miedo y vulnerabilidad, los intereses de los Estados Unidos en materia de seguridad nacional y "defensa de la patria" han pasado a ser la preocupación prioritaria de los políticos estadounidenses. Las libertades civiles, acceso a la información y transparencia en el gobierno están siendo sacrificados con el objeto de facilitar operaciones antiterroristas, lo que incluye operaciones de inteligencia. Como resultado de ello, hay un claro movimiento hacia una restricción mayor de la información, el que se ha manifestado de varias maneras.
Un ejemplo de esto es un nuevo memorándum acerca de la foja elaborado por John Ashcroft en octubre del 2001, que básicamente aconseja a las agencias federales restringir la información divulgada por medio de la FOIA y promete defender cualquier decisión de cualquier agencia de retener información.
Está por verse qué resultado darán estas influencias en conflicto. Aquellos que aprueban una desclasificación expeditiva interagencias de documentos se muestran optimistas porque creen que el asunto seguirá adelante. A pesar de que durante los años de gobierno de Fujimori hubo muchas contradicciones en la política de los Estados Unidos hacia el Perú, varios funcionarios de ese país trabajaron duro para promover una severa reacción hemisférica a las elecciones de mayo del 2000 y fueron participantes activos en la Asamblea General de la OEA en Windsor y en los hechos subsiguientes conducentes a la renuncia de Fujimori y la captura de Montesinos.
Estos y otros políticos estadounidenses ven al Perú, correctamente, como un caso de prueba de construcción de instituciones democráticas en el hemisferio. Apoyar el trabajo de la CVR es para Washington una manera fácil de mostrar su apoyo a la transición democrática en el Perú. Enviaría una señal muy clara de que a pesar de sucesos recientes en el mundo, el gobierno de los Estados Unidos aún busca promover los derechos humanos, la democracia y la paz en su propio hemisferio. Aún más importante, proporcionaría una contribución concreta a un paso potencialmente crítico en la historia de la democracia peruana.
* Tamara Feinstein es directora del Proyecto de Documentación para el Perú en el Archivo de Seguridad Nacional (Universidad de George Washington) y Coletta Youngers es Senior Associate en la Washington Office on Latin American (WOLA). Ambas ONG están en Washington D.C.
1 El Departamento de Estado ha sido un innovador en la colocación de sus documentos en su website, y su Sala de Lectura Electrónica puede verse en esta dirección:
http://www.foia.state.gov
2 Estos documentos se pueden ver en:
http://usembassy.state.gov/lima/wwwhclasse.html
3 Doyle, Kate: "The Guatemalan Military: What the U.S. Files Reveal", National Security Archive Electronic Briefing N° 32, junio del 2000, p. 2:
www.gwu.edu/~NSAEBB32/index.html
4 Ibid., p. 6.