Fuerzas Armadas: ¿Empezó el cambio?
Ciro Alegría Varona
Consistentes opiniones de un civil comprometido con temas de seguridad, defensa y Fuerzas Armadas, a modo de balance de los cambios producidos.
Dos hechos recientes pueden significar el comienzo de importantes cambios en la relación entre Fuerza Armada y poder político en el Perú. El ministro de Defensa, Aurelio Loret de Mola, ha dado a conocer las líneas generales de un proyecto de reestructuración de largo plazo. Casi al mismo tiempo, la Comisión de Constitución del Congreso de la República cuenta ya con un primer borrador de los cambios constitucionales en seguridad y defensa, y se dispone a debatir el tema.
Lo más interesante de la situación es que entre ambos avances hay congruencia, tanto en los principios y normas básicas cuanto en las funciones y misiones previstas para la Fuerza Armada. Con esto comienza a convertirse en línea de acción el consenso profundo surgido del rechazo a la miseria moral y política del régimen fujimorista.
Pero apenas ahora viene lo bueno. ¿Cómo manejará el Congreso este aspecto de la reforma? ¿Entrarán los partidos a un regateo efectista, o permitirán que la reforma militar sea parte, quizá a través de la concertación, de un acuerdo político nacional duradero? ¿Cómo recibirá el público estos cambios? ¿Recurrirán los sectores militaristas de la Fuerza Armada a mecanismos de presión política, profundizando así su propia crisis institucional? ¿Logrará el ministro el apoyo presidencial, la cooperación de las demás carteras y el dinero para desarrollar su programa?
Estamos avanzando en el terreno de la maduración de las estructuras de poder. Vale la pena hacer ahora un breve repaso punto por punto de los avances en cuestión.
Seguridad y defensa son competencias del gobierno constitucional
Lo primero que se tiene que cambiar es la relación formal de los institutos armados con los poderes del Estado. Esto implica eliminar de la Constitución las expresiones ambiguas del pasado que otorgan directamente a las Fuerzas Armadas el papel de garantes de la seguridad y la defensa nacional. Tanto en el proyecto de reestructuración cuanto en los avances del grupo de trabajo del Congreso se propone que sea el gobierno constitucional quien reciba directamente la responsabilidad de seguridad y defensa nacional, y en particular el ministro de Defensa quien tenga la competencia para organizar y conducir a las Fuerzas Armadas.
Con esto se supera la vieja práctica de los altos mandos militares peruanos de dirigirse al Presidente de la República para pedirle que apruebe la política de defensa preparada por ellos mismos. No puede ser que el responsable de la política de defensa sea directamente el Presidente, porque está rodeado de inmunidades. Es prácticamente imposible llamar a un presidente a rendir cuentas o a justificar sus decisiones, porque él es al mismo tiempo el Jefe de Estado. En verdad, es el ministro el responsable político y administrativo de todo lo que hagan y proyecten hacer los institutos armados. Estos deben quedar definidos entonces como dependencias ministeriales, cuerpos profesionales ejecutivos y consultivos, de ninguna manera "instituciones tutelares" que representen por sí mismas los altos intereses de la patria al margen de qué gobierno y qué congreso elijamos los peruanos.
Entonces, si eliminamos la ambigüedad de las constituciones anteriores, precisando que, como institución, la Fuerza Armada no tiene el rango constitucional necesario para establecer políticas nacionales, entonces ya no tendremos que recurrir a la confusa (y patética) aclaración de que "no son deliberantes". Más importante que esto es que se les niegue toda competencia constitucional y que se establezca que es delito obedecer órdenes que atenten contra el orden constitucional. Esta última idea es otra de las novedades del borrador de reforma constitucional.
En este sentido, se ha propuesto también que no exista ya más un capítulo de la Constitución dedicado a definir las funciones de los institutos armados. Todo lo relativo a cómo se gobiernan y organizan las funciones de seguridad y defensa compete, bien al Presidente, bien a determinados ministros, al Congreso o al Poder Judicial. Que todo eso vaya, pues, a los respectivos capítulos.
La Fuerza Armada no es un órgano político del Estado: tiene funciones dentro de un sector, pero no competencias que la equiparen a los demás poderes del Estado. Lo característico de la tradición constitucional liberal y democrática es no mencionar siquiera a los institutos armados por su nombre propio en la Constitución, pues las dependencias ministeriales se crean por resolución ministerial de acuerdo a ley. En el Perú, a punta de golpes militares y procesos constituyentes convocados por las mismas dictaduras, los uniformados han ido consiguiendo cada vez más funciones, atribuciones y hasta competencias constitucionales. No vamos a ponernos de nuevo esa soga al cuello.
Un civil a la cabeza de un Ministerio de Defensa fuerte
Las ventajas del nuevo modelo no están solamente en la rendición de cuentas. Un ministro civil puede hacer política a favor de su sector abiertamente. Puede ir a hablar al Congreso, movilizar a la opinión pública, juntar fuerzas con otros sectores, interactuar con su propio partido, colaborar en la formación de acuerdos políticos con la oposición, proyectarse hacia la comunidad civil interesada en sus temas, organizar campañas de medios y en el mundo empresarial. Nada de esto lo puede hacer un uniformado, porque el militar está prohibido de acumular poder político personal, ni puede hacerlo tampoco su institución. (¿O hay alguien que defiende todavía los golpes militares, las dictaduras, el apoyo político de los militares a violaciones constitucionales y usurpaciones de poderes del Estado?)
El ministro civil, en cambio, está autorizado para hacer política; su accionar enérgico en este sentido no atenta contra la democracia. Y como el éxito de su carrera está en que su sector se desarrolle y se prestigie, promueve a la Fuerza Armada. De hecho, el desarrollo de la capacidad de operaciones conjuntas (Ejército, Marina y Fuerza Aérea operando como un solo cuerpo) en algunos países desde fines de los años ochenta (cosa del futuro todavía en el Perú), es obra de ministerios de defensa fuertes. Débil sería la posición del ministro si no tuviera poder de supervisión y control sobre el sistema de calificación del personal militar, el planeamiento, la planificación y la ejecución de los gastos y operaciones militares. Por esto tiene que implementarse una estructura civil del Ministerio de Defensa, dedicada tanto a la supervisión cuanto al desarrollo de las políticas del ministro con participación y cooperación de los institutos armados. Lo acostumbrado en el Perú es que las Fuerzas Armadas definan sus propias funciones y misiones, se organicen y se controlen a sí mismas, con los efectos que ya conocemos.
Los ascensos militares no son decisiones políticas, sino procesos institucionales de calificación profesional
El borrador de cambio constitucional remite este tema a la ley. Predomina el concepto de que los ascensos los haga cada instituto armado de acuerdo exclusivamente con la hoja de servicios, bajo supervisión ministerial y parlamentaria de la corrección del proceso.
Pienso que otorgar significado político a los ascensos mediante una aprobación parlamentaria confiere a los mandos militares una aureola de unidad nacional que ha sido y puede ser usada de nuevo para legitimar un papel "tutelar" de los militares y propiciar ese crimen de lesa majestatis contra el orden constitucional que se llama golpe de estado y es siempre traición a la patria. Sin embargo, puede reservarse al Presidente de la República la atribución de escoger a los comandantes generales de entre los oficiales más calificados. El pequeño margen de arbitrio que resta entre los más altos puntajes conviene dejarlo a la interpretación del Jefe de Estado.
La seguridad nacional es mucho más que la defensa
La seguridad nacional no se limita a disuadir o enfrentar las amenazas bélicas. Incluye la protección de la vida y los derechos de las personas y de las instituciones privadas y públicas peruanas, tanto dentro de nuestro territorio como fuera de él. Incluye también la participación del país en sistemas de seguridad internacionales. La defensa es solo el aspecto de la seguridad que se realiza con medios militares.
Por esto, la seguridad es una tarea interministerial. Por encima de los ministerios solo existen dos instituciones en el Poder Ejecutivo: el Presidente de la República y el Presidente del Consejo de Ministros. Las propuestas actuales prevén crear un consejo interministerial de seguridad nacional, de carácter consultivo, que elabore y proponga políticas de seguridad que quedarían a disposición del jefe de Estado y del primer ministro. Personalmente, pienso que solo ministros pueden ser miembros natos de este consejo y que los representantes de los demás poderes, así como expertos, funcionarios especializados y comandantes de la Fuerza Armada, deben poder ser llamados a consulta, pero solo a través del ministro de su sector.
En constituciones de soberanía democrática recortada, los militares participan de pleno derecho en tales consejos y la presencia en ellos de los demás poderes y otras personalidades disuelve la responsabilidad ejecutiva y sustituye al Poder Legislativo. Al final, la política de seguridad establecida en un tal consejo se convierte en un cerco de hierro militar para la democracia.
Queda claro en el consenso actual entre el borrador constitucional y el proyecto de reestructuración, que a la Fuerza Armada no le compete participar en el desarrollo nacional. Los institutos armados no pueden entonces emprender actividades productivas ni comerciales. Pero el Presidente de la República puede autorizar su empleo en determinadas tareas de apoyo a autoridades públicas, cuando ellas se encuentren desbordadas.
Inteligencia
El Servicio de Inteligencia Nacional es un órgano de apoyo para la política interministerial de seguridad dirigida por el Presidente de la República y el primer ministro. A mi parecer, el nombre reciente, "Consejo de Inteligencia Nacional", resulta confuso e inadecuado para ser mencionado en la Constitución, porque disuelve la responsabilidad ejecutiva y da la falsa impresión de que se tratara de un órgano representativo de la nación. Esta oficina establece y coordina el acopio de información relevante para la seguridad nacional en todos los ámbitos del Estado. Varios ministerios y oficinas públicas producen tal información sistemáticamente, y de acuerdo con planes centrales de la oficina de inteligencia.
Ahora bien, el Servicio de Inteligencia tiene que estar íntegramente bajo la responsabilidad de un ministro, pues de otro modo reaparece la imposibilidad del control democrático, al estilo de las Fuerzas Armadas subordinadas directamente al Presidente. Además, si así fuera, el director de la oficina tendría en la práctica rango de ministro. En consecuencia, el ministro competente en inteligencia tiene que ser el presidente del Consejo de Ministros. Y no solo en lo administrativo. Él es políticamente responsable de la organización, las operaciones de análisis y acopio de información, y el director de la oficina le está subordinado.
Control parlamentario
El Congreso de la República, a través de distintas comisiones especializadas, debe tener la responsabilidad de supervisar permanentemente las operaciones y los gastos de la Fuerza Armada, la Policía y la Oficina de Inteligencia. Este control parlamentario permite resistir a la tendencia de los servicios de seguridad nacional a captar a su favor al personal ministerial. Mediante esta competencia, el Congreso ya no se limita a examinar la propuesta anual de ley de presupuesto. Solo el Congreso puede cumplir la importante misión de dar testimonio de que las operaciones secretas de seguridad nacional se están realizando de manera apropiada.
La función de defensa está separada de la de seguridad interior
Es elemental establecer en la Constitución que la función de garantizar la vigencia del derecho, la seguridad de las personas y del patrimonio público y privado, compete al ministro del Interior, quien organiza y conduce para estos fines a la fuerza policial.
Este ámbito está claramente separado del de la defensa nacional. La estructura, las funciones y la organización de las Fuerzas Policiales dependen de la gestión ministerial y se rigen por la ley. Como ya mencioné, queda abierta la posibilidad de que el Ejecutivo disponga que la Fuerza Armada apoye a las autoridades públicas en casos de emergencia. Sin embargo, en ningún caso claudicará el poder civil a favor de un comando político-militar ni nada semejante.
En este espacio pueden desarrollarse las nuevas misiones militares en apoyo a la lucha contra el crimen organizado, el terrorismo y la subversión. Es de prever, me parece, que la Fuerza Armada desarrolle para este fin nuevas capacidades de intervención respetuosa de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
El derecho de los militares al voto
Este es uno de los puntos que cuentan con mayor consenso. Se entiende que el derecho a la participación política es uno de los derechos fundamentales de la persona. Si bien el derecho a ser elegido puede ser restringido en razón de la función que la persona desempeña (alto cargo público), no hay buenas razones para restringir el derecho a elegir. Además, cuando el personal militar vota, queda claro que el voto es la única fuente de autoridad política. Cuando se trata de generar poder político, los militares no cuentan como tales: ejercen su derecho al voto sencillamente igual que los civiles.
El Código de Justicia Militar debe ser aplicado por jueces designados por el Poder Legislativo
No puede ser que los jueces sean militares en actividad, porque estos se encuentran subordinados a los altos mandos y no tienen independencia. En el país tiene que haber realmente un solo fuero judicial si queremos terminar con la impunidad y sujetar la Fuerza Armada al Estado de derecho.
Otros temas, como el servicio militar y las dimensiones de la Fuerza Armada, dependen de aspectos cuantitativos del plan de reestructuración. Por lo tanto, son asuntos de la gestión ministerial. Su determinación supone la interacción entre funcionarios políticos y militares, con el fin de cuantificar los esfuerzos militares que corresponden a las amenazas identificadas. La Constitución no trata estos temas porque son asuntos propios de la ley y la gestión ejecutiva.
Ciro Alegría V. es filósofo, profesor de la Universidad Católica.