Joaquín Villalobos:
"En Latinoamérica, la crisis es la de los partidos"

El Diálogo Interamericano es un centro de estudio, intercambio y difusión de políticas relativas al hemisferio occidental cuya sede se encuentra en Washington. Hace poco invitó a Joaquín Villalobos –destacado investigador social de la Universidad de Oxford y ex guerrillero de El Salvador, donde es una suerte de asesor del Gobierno y escribe para un periódico– a dar una conferencia en la que se abordaron con agudeza diferentes temas referidos a la situación política en Latinoamérica y particularmente en Colombia.

Al presentar a Villalobos, Michael Shifter, vicepresidente de Diálogo Interamericano, señaló que su mirada combina la perspectiva analítica con el conocimiento práctico. ideele reproduce la conferencia de Villalobos y las principales preguntas de los participantes.

Empecemos por abordar la situación de Colombia. Si comparamos este conflicto con el de El Salvador, encontramos que el segundo era bastante más fácil de entender. Era claro que se trataba de un enfrentamiento ideológico-político surgido, entre otros factores, del impacto de la Guerra Fría sobre la región. En el caso de Colombia, uno no sabe si se trata de un residuo de la Guerra Fría o de una manifestación sociopolítica del narcotráfico; no se logra entender cuál de las dos facetas es la más fuerte.

En El Salvador, todo el país

–incluido el Ejército, la Iglesia, el sector privado, la intelectualidad– estaba dividido. En 1972, antes de que se produjera el enfrentamiento militar, dos facciones del Ejército combatieron en la capital utilizando hasta a la fuerza aérea. Destruyeron un cuartel, un hospicio de niños, hubo más de 100 muertos. ¿Qué estaba en debate? La reforma educativa, la reforma agraria, el proceso de industrialización, la integración centroamericana. Básicamente, era el enfrentamiento entre una corriente que estaba a favor de la industrialización del país y quería convertir a los campesinos en consumidores, y otra que los quería mantener sin educación y como peones de fincas. El proyecto de los terratenientes y los coroneles se enfrentaba al proyecto de quienes querían industrializar el país e instaurar un mercado.

En Colombia no se ha producido esa división de toda la sociedad. Ni el Ejército, ni el sector privado ni los intelectuales están divididos. Al contrario, pareciera que toda la sociedad está unida contra la guerra. Lo que sí es evidente es que hay una división muy marcada entre la Colombia rural y la Colombia urbana. La primera comprende 24% de la población y la segunda 76%, pero la relación entre los territorios que controlan una y otra es muy desproporcionada: la Colombia rural tiene extensos espacios en los que se pueden encontrar esmeraldas, coca, marihuana, petróleo... El poder urbano no está en capacidad de controlar esas áreas en las que el narcotráfico tiene una gran influencia.

Uno de los temas más críticos es el de los derechos humanos. La opinión pública se pregunta: ¿pero por qué la guerrilla es tan cruel?, ¿por qué, si los guerrilleros buscan apoyo, se comportan como bandidos? Desde la perspectiva de la Colombia urbana, las actividades militares de las FARC resultan muy difíciles de entender.

Si a esto se agrega el narcotráfico, que le está disputando al Estado el control de la Colombia rural, tenemos otro elemento que nos va acercando a la naturaleza del conflicto. En El Salvador el Estado estaba constituido por un poderoso régimen autoritario. Cuando el conflicto comenzó, el Ejército tenía aproximadamente 15 000 hombres, pero contaba con una estructura paramilitar de 150 000 para controlar 21 000 kilómetros cuadrados. Prácticamente no se movía una mosca sin que el coronel que estaba de presidente se enterara. En el caso de Colombia, el Estado no controla el territorio; el problema es más bien la falta de presencia estatal. En El Salvador había que regular y controlar el poder del Estado; en Colombia el reto consiste en que el Estado ocupe el territorio.

En El Salvador, la guerrilla y el conflicto eran únicos. Esto permitió que el cese del fuego resultase prácticamente perfecto; que los acuerdos, una vez tomados, funcionaran. En Colombia, el conflicto y la guerrilla son dispersos: se trata de varios grupos ubicados en distintos lugares. El Gobierno, los paramilitares, el ELN, las FARC, otros grupos guerrilleros más pequeños, aparte de los narcotraficantes, todos cuentan con grupos armados. Hay un grupo distinto prácticamente en cada región, y eso hace que el conflicto sea más difícil de controlar. En El Salvador, la solución consistió en regular el poder del Estado; en Colombia, es posible que esta pase por establecer el poder del Estado en todo el territorio, proceso que incluirá la incorporación de algunos grupos rebeldes. En El Salvador hubo una sola negociación y un solo acuerdo, y este fue prácticamente perfecto. En Colombia se tendrán que producir varias negociaciones
–algunas de las cuales ya se han concretado– y acuerdos de diferentes tipos. Pero incluso después de que se produzcan, habrá bandas residuales y un fenómeno de descomposición social probablemente más agudo que el de la "contra" nicaragüense.

Trasladándonos a otro plano, la principal amenaza en Colombia no es que la guerrilla tome el poder; eso no está en riesgo. En El Salvador sí era posible que gane uno u otro bando. Lo que sí puede ocurrir en Colombia es que las FARC generen y aceleren una crisis en el sistema de partidos políticos. En alguna medida, creo que ya hay una primera víctima, que es el Partido Conservador. Se puede decir que la guerrilla tiene ya una victoria: haber puesto en crisis al Partido Conservador, que tiene más de un siglo de existencia.

Aquí entramos a un problema generalizado en América Latina: el del sistema de partidos políticos. Cuando se estaban haciendo reformas en todo el continente, todos pensaron en los derechos humanos, las elecciones libres, la reforma de los ejércitos y los cuerpos policiales, etcétera, pero muy pocos se acordaron del sistema de partidos. No hubo una política de fortalecimiento del sistema de partidos políticos, que son, en última instancia, los encargados de recibir el poder y ejecutar las políticas, de ejercer el gobierno.

Las crisis en el Perú, Ecuador y Venezuela no son otra cosa que crisis en el sistema de partidos. La de Argentina también es, en alguna medida, una crisis de liderazgo político. Podemos mencionar también a Nicaragua, donde no hay ninguna oposición ni un partido de gobierno. En El Salvador tampoco hay una oposición coherente, sensata, competente. La situación en Costa Rica y Uruguay es bastante más esperanzadora, porque en ambos países ha surgido una tercera fuerza distinta de las dos tradicionales.

Si la crisis del sistema de partidos opera por la vía de crear otras estructuras, está muy bien; pero si de ahí surgen un Bucaram o un Menem, estamos en problemas. La crisis de credibilidad de los partidos es más o menos universal, y si los sistemas logran encontrarle salidas, quiere decir que funcionan bien. Pero eso implica tener una estrategia para crear partidos, para fortalecerlos, y la verdad es que, en general, podemos decir que las oposiciones están creciendo en forma silvestre. En Nicaragua, si no fuera porque cambió la composición del Ejército, Alemán se habría portado igualito que Somoza.

Pero a pesar de todo, hay algo que es importante desde la perspectiva del continente: si estuviéramos en los sesenta, en Venezuela, Argentina y el Perú –tres puntos críticos– habría habido tres revoluciones; sin embargo, estas no se han producido. En Argentina, pese a todo, hay una sucesión institucional; lo que no hay es liderazgo. En Venezuela, igual. A Chávez se le podrá decir payaso y todo lo que quieran, pero para mantenerse en el poder ha tenido que ajustarse a ciertas reglas y preocuparse por ganar el apoyo de la opinión pública. Eso quiere decir que, de alguna manera –que no es la deseable ni la perfecta–, la institucionalidad está funcionando. En el caso del Perú vimos mucha violencia, mucho desorden, la huida de Montesinos y Fujimori, pero en definitiva se produjo el marco que permitió que se realizara el proceso electoral, que se tomaran los acuerdos institucionales, que se produjera la intervención internacional. Las instituciones están funcionando y se está tratando de que se respeten las reglas.

Este es un continente completamente distinto del que teníamos en los sesenta y los setenta. La democracia en general está funcionando, pero si no hay gobiernos serios y oposiciones sensatas y coherentes, es decir, si no se mejora el sistema de partidos políticos, la democracia podría perder la credibilidad de la gente.

Creo entonces en la necesidad de ver a los partidos como instituciones del sistema que necesitan una estrategia de mediano o largo plazo tendiente a consolidarlos, fortalecerlos, reforzar su masa crítica. Por ejemplo, hay que revisar cuál es el estado de la educación superior. En el caso de El Salvador, la educación superior colapsó con el conflicto, y gran parte del vacío de liderazgo tiene relación con este problema. Los líderes de la izquierda salvadoreña se formaron en los sesenta y setenta, y después de ellos ya no hubo una generación de recambio. La derecha sí tiene reservas intelectuales para poder gobernar, porque sus cuadros se formaron en el extranjero, pero esto ha generado un problema de desbalance. Así, uno de los puntos que me parece crucial para toda América Latina es cómo generar una estrategia de fortalecimiento de todos los partidos como instituciones del sistema.

La caída del muro de Berlín le permitió a Estados Unidos, durante la administración de Bush, ver a El Salvador por dentro, sacándolo del contexto de la Guerra Fría, lo que fue crucial. En el caso de Colombia posiblemente hay más oportunidades de sostener una política coherente, porque el tema central no es la Guerra Fría, que finalmente era un debate legítimo entre dos opciones que proponían la modernización. En Colombia el tema central es el narcotráfico, que no es un actor que tenga legitimidad ante nadie, ni siquiera ante la guerrilla.

Preguntas y respuestas

¿Cuál cree que es la correlación de fuerzas en Colombia?

Considero que el Gobierno ha convertido la negociación en estrategia y lo militar en táctica, y la guerrilla al revés. Es decir, esta tiene como estrategia la guerra y como táctica la negociación. Esto no permite hacer un análisis real de la correlación de fuerzas, pues ni el Gobierno ha dado todo lo que puede en el terreno militar, ni la guerrilla ha hecho nada en el terreno político.

Uno de los grandes problemas en el caso colombiano es que todo el análisis de la opinión pública se centra en el problema de la voluntad y la retórica, de si la guerrilla tiene o no tiene voluntad. Eso en última instancia no importa, pues la voluntad se construye a fuerza de correlación. Eso fue lo que ocurrió en El Salvador. Tanto la dirección del gobierno como la de la guerrilla tenían claro que lo que sucediera en la mesa de negociaciones era la expresión de lo que ambos habían obtenido en el campo de batalla. En Colombia da la impresión de que por momentos el Gobierno le pide a la guerrilla que por favor haga la paz.

Creo que es evidente que hay que hacer las dos cosas: negociar, porque esa es la salida sensata, pero también sustentar una relación de fuerzas en el terreno militar.

Respecto del tema de la paz, en Colombia se alcanza a ver que hay una composición diferente en la guerrilla y en todos los grupos armados. Posiblemente tanto en las FARC y el ELN como entre los paramilitares haya un importante sector que es la expresión política de poderes locales, pero creo que también hay otro sector en el que se manifiesta un alto grado de descomposición. Para el primer grupo, una inserción digna, una participación en el aparato del Estado, pueden ser un incentivo para optar por la paz; pero para el segundo, es bastante difícil desarrollar una política de paz que pueda competir con los incentivos económicos ofrecidos por el narcotráfico. Esto hace pensar que la negociación en Colombia va a ser fraccionada, gradual, por partes, y que una de las acciones que el proceso tendrá que comprender sea probablemente la persecución de bandidos.

¿Cuál es la composición política de los grupos armados colombianos?

Pienso que es bastante difícil que estos grupos sean predominantemente políticos, porque, primero, Colombia es muy grande; y, segundo, porque ambos grupos son políticamente muy primitivos y sus capacidades en este terreno son muy limitadas, lo que significa que no pueden haberse expandido hacia abajo. En los casos de El Salvador e incluso Guatemala, por ejemplo, la guerrilla era conservadora –por así decirlo–, pero era coherente y tenía la capacidad de manejar una política de educación hacia sus bases, entre otras acciones. En Colombia, me parece difícil que con un territorio tan extenso y habiendo perdido a la mayoría de sus dirigentes políticos en los años sesenta y setenta, la guerrilla haya tenido la capacidad de expandirse y educar a sus integrantes para que sean obedientes y disciplinados y mantengan su actividad por una motivación política. Por último está el factor del crecimiento de la guerrilla, que ocurre paralelo al proceso de expansión de los cultivos de coca y del narcotráfico, es decir, que es un crecimiento asociado a la descomposición de la sociedad colombiana. Que hay una composición política, la hay, pero dudo que sea dominante.

Esta es quizá la parte más difícil en el caso colombiano. Es el proceso de expansión de un fenómeno casi de bandidaje. Recientemente revisé las proporciones que había entre las guerrillas de El Salvador y de Colombia: en El Salvador había 10 000 guerrilleros para 21 000 kilómetros cuadrados y 6 millones de habitantes; en Colombia hay aproximadamente 25 000 guerrilleros para 1 140 000 kilómetros cuadrados y 36 millones de habitantes. En El Salvador, cuando la guerra terminó, la guerrilla tenía aproximadamente 22% de apoyo de la población –esto fue lo que se manifestó en las urnas—; en Colombia se habla del 2%, posiblemente en las áreas rurales un poco más. Al hacer este análisis numérico, en Colombia no aparecen guerrilleros sino bandidos. Sin embargo, que 2% de la población apoye a los bandidos es un gran problema.

En la guerrilla hay una base económica relacionada con el narcotráfico, que es fundamentalmente opuesto a los intereses del Estado. Pero también hay paramilitares y una violencia que viene de la década del cuarenta, casi una tradición. La estrategia del Gobierno debería ser capaz de separar la parte política de la parte puramente económica.

En el caso de El Salvador, el acuerdo de paz se logró cuando el Estado perdió el control del territorio. Lo conservó solo en áreas urbanas, en determinadas regiones, y lo recuperó cuando llegó a un acuerdo acerca de cómo ejercitar el poder coercitivo. En la negociación hubo reformas sobre las elecciones, sobre la justicia, sobre la conversión del FMLN en partido político, pero el acuerdo central fue la creación de la Policía Nacional Civil. Con la creación de esta instancia se resolvió todo el problema del poder local que había creado la guerrilla. Una cosa era la gran agenda política que resolvía el conflicto referente a la industrialización del país, al problema del agro, etcétera, y otra decidir qué hacer con ese doble poder que se había generado.

En el caso de Colombia es difícil descubrir la agenda política, porque no se sabe cuál es, pero el problema generado por la presencia de los paramilitares, las bandas de narcotraficantes, el ELN, las FARC, es claramente un problema de poder local paralelo, que pasa, por una parte, por hacer la guerra, y, por otra, por incorporar a esos grupos, por integrarlos al proceso de construcción de un poder coercitivo del Estado.

Posiblemente hay alguna capacidad de competir con los narcotraficantes porque, en última instancia, el ejercicio del poder tiene un valor en sí mismo. Recuerdo que en la fase final de las negociaciones en El Salvador yo insistía mucho en que para desmontar el conflicto era importante que algunos jefes de la guerrilla se convirtieran en jefes policiales, porque eso hacía que en determinadas regiones del país se generara confianza. Si algunos de esos jefes guerrilleros hubieran querido quedarse como delincuentes, habrían tenido probablemente más recursos, pero no paz. En las filas de la guerrilla y del Ejército hubo descomposición, delincuencia, pero no en grado extremo.

Recuerdo que una vez un combatiente que entró en descomposición dijo: "Para qué voy a tomarme el trabajo de pedir un crédito que me dé 200 dólares al mes si con mi arma puedo hacer eso en una noche". En términos de mercado, puede que tenga razón. Pero el ganar 300 dólares al mes –que inicialmente era el sueldo de los policías– de otra manera, convirtiéndose en una autoridad institucional, proporciona dignidad, tranquilidad, etcétera. Esto me lleva a pensar que quizá en este proceso haya algunos espacios de solución en los que se puede disputar una buena cantidad de elementos.

¿Cree que los acuerdos de paz resolverán el tema de la pobreza en Colombia?

Respecto del vínculo entre paz y pobreza, hay una confusión muy común en la agenda de gran parte de la izquierda latinoamericana y que incluso se ha focalizado en el caso de El Salvador. Hace poco, en una entrevista me preguntaron lo mismo, y la respuesta que di fue que el objetivo de los acuerdos de paz no era llevarnos al cielo sino sacarnos del infierno. Lo que estos hicieron fue poner las reglas de juego para que las diferentes posiciones acerca de cómo resolver la pobreza pudieran competir y construir sus soluciones.

Entonces, claro: si Cuba, si el PT, si el PRD, si el FMLN tienen la idea de que el objetivo de alcanzar la paz en Colombia es resolver el problema de la pobreza, entonces nunca va a haber paz, porque la superación de la pobreza pasa por un proceso gradual de debate y correlación de diferentes tendencias sociales que van poniendo a prueba sus opciones. Esa es la base de la democracia. Incluso uno de los elementos que yo señalé en una reunión en Cartagena era que si en el caso de Colombia se daba prioridad a la agenda socioeconómica, nunca se iba a llegar a resolver el conflicto.

Por otra parte, tampoco es cierto que la pobreza genere un conflicto en forma automática. El país más patéticamente pobre de América Latina es Haití, y ahí no hubo guerra civil. Tomar la pobreza como causa fundamental del conflicto es un supuesto errado. El problema en El Salvador fue la ausencia de libertad de expresión. En el caso de Colombia, el problema es que la guerrilla está infestada de otro fenómeno de descomposición social. No estamos frente a una oposición que carezca de proyectos políticos coherentes, sino frente a la manifestación de una sociedad que tiene problemas de descomposición y violencia, cosa completamente distinta.

Respecto del tema de los paramilitares, visto en el contexto de la polarización da la idea de un factor instrumental que el Gobierno de Colombia utiliza para poder ejecutar la parte de la guerra que el Ejército no puede hacer sin pagar la cuenta. Posiblemente así haya surgido el problema, pero viendo el mapa de Colombia, viendo a los ganaderos y los intereses locales que ahí se generan, viendo la fuerza que cobraron los paramilitares, uno llega a la conclusión de que el tema paramilitar tiene ahora vida propia, se ha convertido en una estructura que, si no se toma en cuenta o si se opone a la negociación, puede echar a perder todo el proceso. Es difícil entenderlo, pero si por ejemplo el Gobierno y las FARC se ponen de acuerdo contra los paramilitares, eso no traerá la paz sino más guerra. Tiene que haber una negociación con todos esos grupos.

Los paramilitares son instrumentos de los terratenientes para preservar su gobierno local, su control sobre la fuerza del trabajo o sobre la parte que les corresponde en sus narcotratos.

La cuestión es entender el fenómeno. El Estado colombiano es débil: el Ejército cuenta aproximadamente con 220 000 hombres –10 años atrás era todavía muchísimo más reducido– que tienen que controlar un territorio de 1 140 000 kilómetros cuadrados y 36 millones de habitantes. Por otra parte, las áreas rurales de Colombia son ricas en ganadería, en petróleo, tienen esmeraldas y sobre todo muchísima coca y marihuana.

Entonces, si no hay Estado surgen automáticamente grupos que lo sustituyen en el ejercicio del poder coercitivo. Ese es el problema; la conexión con el narcotráfico o los terratenientes es un tema que está más en el orden conspirativo, pero como fenómeno político-social, la existencia de los paramilitares se explica en alguna medida por las mismas razones que explican la presencia de las FARC: son poderes alternativos al Estado que surgen ante la ausencia de este en las áreas rurales.

¿Tiene el Gobierno colombiano una estrategia para ganar espacio social?

Eso pasa con estrategias políticas que comprenden planes de atención a los pobladores. En el caso de México, por ejemplo, cuando surgió el EZLN –que es un fenómeno completamente distinto, pues se trata de una guerrilla suave, manejable–, ¿qué hizo el Gobierno? Primero, les dio el cese del fuego y los aceptó como contraparte; a pesar de que eran tan pocos, les otorgó un superestatus. Segundo, prácticamente les creó una especie de cuarentena político-militar; los cercó sin atacarlos militarmente y realizó en todo su entorno programas de inversión social a gran escala. Chiapas fue la región más visitada por el presidente Zedillo durante todo su gobierno. Esta fue una política dirigida a reducir el conflicto que terminó con Marcos yendo al Distrito Federal, y ahí prácticamente se acabó el problema.

No veo eso en Colombia; no veo dónde está la estrategia para disputarle la base social a la guerrilla. Creo que uno de los grandes problemas de Colombia es que la negociación no se ha presentado todavía como algo necesario y rentable que resulte de lo que ambos actores hacen en la mesa, pero también en la guerra. Considero que hay dos tipos de negociación: la del poder local y la de la gran negociación de la agenda política, con reformas y todo. Me parece que en Colombia el principal problema es el del poder local.

Tomando como ejemplos los casos de El Salvador y Nicaragua, se puede afirmar que una guerrilla es básicamente un aparato de organización territorial de fuerzas. O sea, la guerrilla no puede ser un agente externo. En El Salvador, la guerrilla fue creciendo y eliminando las manifestaciones de poder del Estado en los lugares que ella iba controlando. En el caso de Nicaragua, cuando el gobierno sandinista cometió errores en la reforma agraria, generó una base social que fue aprovechada por Estados Unidos para crear la "contra"; los sandinistas decían que esta era una fuerza mercenaria, pero en realidad estaba constituida por campesinos descontentos con el régimen.

Este tipo de disputas tiene dos expresiones: una es el territorio en sí, pero la principal es la población. El factor población está presente en todo: en la organización social, en la organización militar. Los sandinistas recuperaban territorio mediante acciones de control territorial en las que participaba la población; esto, en última instancia, es el ejercicio del poder del Estado. En estos procesos de disputa territorial hay dos alternativas: o los paramilitares ocupan el territorio matando a la gente, o lo hace el Estado con una política de persuasión en vez de represión, basada más en ganar el corazón que en pegarle un tiro al corazón del otro.

¿Se puede hablar de que hay un nuevo contexto político en América Latina?

¿Hay un nuevo contexto? En el caso de Venezuela, los indicadores de opinión pública están pesando mucho sobre el Gobierno. La discusión es si el Gobierno va a durar todo lo que debe durar y si la salida va a ser institucional o no. Una forma de verlo es decir que en este nuevo contexto las instituciones son débiles, pero lo cierto es que en este proceso les toca asumir tal responsabilidad, que probablemente después de esta prueba durísima van a salir fortalecidas.

Por ejemplo, yo no dudaría de que la democracia venezolana –que estaba cimentada en un sistema bipartidista que no tenía una competencia real– se va a ver fortalecida a mediano plazo y va a funcionar mucho mejor. Creo que en el caso del Perú va a ocurrir lo mismo.

Ahora bien: ¿dónde veo el problema? En que si no hay liderazgo ni partidos políticos, no se va a completar el ciclo, porque la relación entre partidos e instituciones del sistema es directamente proporcional. En el caso de El Salvador, por ejemplo, he venido insistiendo en que la creación de ciudadanía es un tema directamente relacionado con cambiar las conductas de los habitantes, no solo de las instituciones. Y lo señalaba porque la Policía Nacional Civil en El Salvador es una institución muy exitosa, pero si no hay cambios en la conducta ciudadana, si no hay un proceso de civilización de las personas, se va a tener que depurar a la Policía cada tres o cuatro años.

La reforma de los partidos políticos no se logrará simplemente estableciendo normas, leyes, etcétera. En realidad, en Latinoamérica el problema no es la ley de la selva sino la cantidad de leyes que existen. ¿Cómo generar una cultura política y un consenso que no existen? Los partidos son vistos como una empresa de negocios cuyo objetivo es apoderarse del poder económico y social del Estado. Ahí es donde yo veo la crisis principal, en esa falta de cultura política en nuestra sociedad.

En realidad, esa es la pregunta más importante que hay que hacerse en América Latina ahora; y la respuesta es complicada. La izquierda sabe lo que no debe ser, pero no lo que hay que hacer. Sobre este tema, en realidad hay indicadores. Por ejemplo, la fortaleza de la masa crítica chilena le dio a este país una clase política capaz de manejar la transición desde un Pinochet y una reforma liberal ejecutada por él a un ajuste social ejecutado por los democratacristianos y los socialistas, que fueron los que comenzaron la historia. Los mismos socialistas de 1973 están ahora en el Gobierno y manejan muy bien las cosas.

Uno de los temas que surgen en el caso de Chile es la necesidad de reforzar la educación superior como base, como punto de partida. Pero cómo engranar esto con la política de creación de partidos que crecen de manera silvestre, sin plan ni estrategia: ese es el tema.

En América Latina, hasta el financiamiento de los partidos políticos es un tema tabú. Y me parece necesario abordarlo, porque si no el narcotráfico nos va a hacer regresar a los grados de corrupción que tuvimos en los cincuenta y los sesenta.