Reforma constitucional
Primeros pasos,
grandes desafíos
Samuel Abad Yupanqui
Panorámica de cómo está el proceso de reforma
constitucional y algunos de los puntos de debate.
La Carta de
1993 –innecesaria y cuestionada por su origen y acento autoritario– fue
desfigurada por diversas leyes y decisiones del Gobierno que garantizaron un
régimen oscuro, carente de controles y que concentró el poder.
En la actualidad, luego de la caída del régimen fujimorista,
se abre un espacio para el desarrollo de un modelo democrático que garantice la
vigencia de los derechos humanos y los principios constitucionales. Este
esfuerzo, cuyos antecedentes se remontan al informe elaborado durante el
Gobierno del presidente Paniagua por la Comisión de Estudio de las Bases de la
Reforma Constitucional, continúa con la Ley 27600, de diciembre del 2001, que
inicia el proceso de reforma constitucional y elimina simbólicamente la firma
de Fujimori de la Carta de 1993. Este proceso ha avanzado un paso adicional con
la presentación, el 5 de abril último, del anteproyecto de ley de reforma
constitucional por el Congreso de la República.
¿Una
nueva Constitución o una carta reformada?
Una posibilidad desestimada por la mayoría del Congreso fue
volver a la Constitución de 1979, estableciendo puntuales disposiciones
transitorias. La vía estaba abierta por el artículo 307 de la citada Carta,
según el cual ella no perdía vigencia si era modificada por un medio distinto
del establecido. Esta alternativa hubiera sido un ejemplo para cualquiera que
pretendiese construir un "texto a su medida". Sin embargo, se optó
por plantear una reforma constitucional total siguiendo el procedimiento
previsto en la Carta de 1993, que será sometida a referéndum y que, de ser
aprobada, traerá como consecuencia la derogación del texto de 1993.
El proceso impulsado por la Comisión de Constitución ha dado
un primer paso: el anteproyecto de ley de reforma de la Constitución, que
cuenta con 286 artículos. Se trata de un documento para el debate, que pese al
esfuerzo realizado aún resulta extenso y aparece incompleto. En efecto, carece
de un preámbulo, de un título preliminar y deja pendientes algunos temas como
la opción por un Congreso bicameral o uno unicameral.
Para elaborarlo en tan corto tiempo se dividió el trabajo en
subcomisiones –integradas por congresistas y especialistas invitados–, cuyas
propuestas eran presentadas a la Comisión de Constitución que también contaba
con la asesoría de expertos, las cuales fueron debatidas y sistematizadas en el
texto publicado.
El tipo de
Constitución que queremos: ¿Un debate solamente ideológico?
Cuando se empieza a debatir un texto constitucional, suele
tenerse el temor de caer en el reglamentarismo y se empieza a ver el problema
desde una perspectiva cuantitativa, es decir, en función del número de
artículos que se pretende plasmar y de su pretendido carácter declarativo.
Creemos, siguiendo a Biscaretti di Ruffia, que "la solución mejor parece
estar en el justo medio". Y es que no puede pensarse que un texto escueto,
breve y muy técnico sea lo más adecuado para el país. De ser así, se corre el
riesgo de que no sea entendido y de que el legislador pueda cambiar en la
práctica el contenido del texto constitucional a través de leyes ordinarias.
El actual debate debe superar estos aspectos y centrarse en
definir el tipo de Constitución que la ciudadanía requiere. Es decir,
determinar si deseamos una Constitución que sea un fiel y limitado reflejo de
la realidad –una "foto de nuestra realidad"– o una que formule un proyecto de vida en sociedad fruto del
consenso. Nosotros compartimos esta última idea. Y es que una Constitución no
solo debe plasmar normas directa e inmediatamente aplicables, sino también las
metas que orientan al Estado social de derecho que se pretende construir.
De otro lado, no es extraño que la Carta de 1993 haya
tratado de eliminar de su texto toda posible referencia a lo "social", salvo para señalar que la huelga
debe "ejercerse en armonía
con el interés social". Y
tampoco es extraño que durante el actual debate el título relativo al régimen
económico haya sido el último en ser presentado. Y es que en el fondo existe
una discusión ideológica sobre los márgenes de intervención del Estado en la
economía y los alcances de los derechos sociales. En esta discusión a veces se
olvida que no puede haber Constitución sin constitucionalismo social.
Ingresar a este debate no puede ser visto exclusivamente
desde el lado económico, pues incluso la economía debe estar al servicio del
ser humano. Además, existe un consenso básico en cuanto al reconocimiento de
los derechos sociales plasmados en los tratados sobre la materia (trabajo,
salud, seguridad social, vivienda, etcétera). Respecto de ello, un texto
constitucional no puede retroceder, sino más bien avanzar precisando aspectos
que permitan al ser humano realizarse como persona.
El
nuevo diseño constitucional: Un modelo por ajustar
El texto presenta avances sustantivos en materia de derechos
humanos, como la prohibición absoluta de la pena de muerte. Reconoce la
igualdad sustantiva o material admitiendo las acciones afirmativas para
eliminar los obstáculos que impiden una efectiva igualdad, por ejemplo, para
garantizar la cuota de participación política de la mujer. Disminuye el plazo
de detención policial a tres días tratándose de delitos exceptuados –terrorismo
y narcotráfico–, pues no se justifica el término de quince días actualmente
vigente. Establece que solo el Congreso puede legislar en materia penal y prohíbe
la delegación de facultades al Poder Ejecutivo. Asimismo, pretende dejar atrás
la impunidad y evitar que futuras leyes de amnistía o de prescripción puedan
encubrir delitos contra los derechos humanos (desapariciones, ejecuciones
extrajudiciales, torturas, etcétera), tal como sucedió en el pasado.
Reconoce las libertades de expresión e información como
derechos esenciales para la vigencia de un régimen democrático, incluyendo como
novedad el secreto profesional de los periodistas. Efectúa un mejor desarrollo
del derecho de participación para permitir una mayor intervención de la
ciudadanía en la adopción de políticas fundamentales. Mantiene así el
referéndum, iniciativa legislativa popular, revocatoria, remoción de
autoridades y rendición de cuentas, pero además permite que la ciudadanía tenga
derecho a ser consultada en aquellas decisiones que le afecten, por ejemplo,
tratándose de asuntos ambientales y en la explotación de los recursos
naturales. Permite el ejercicio del derecho al voto de los miembros de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y mantiene el derecho fundamental a la
identidad étnica y cultural, aunque requiere un mayor desarrollo la
"justicia comunal".
Se aprecian, sin embargo, omisiones como no haber reconocido
jerarquía constitucional a los tratados sobre derechos humanos, tal como lo
hacía la Constitución de 1979. Asimismo, mantener el carácter obligatorio del
voto, situación que no se condice con su naturaleza de derecho y que, unida al
indispensable fortalecimiento de los partidos políticos
–que contarían con financiamiento público y franja electoral gratuita–, sería
un verdadero avance para los próximos años.
Uno de los títulos más debatidos ha sido el Régimen
económico. Si bien no se repite literalmente lo dispuesto por la Carta de 1993
y se notan avances –como la exigencia de contar con planes estratégicos en el
nivel nacional y regional–, todavía se siente el temor a reconocer la expresión
social, por ejemplo tratándose de la expropiación. De otro lado, es probable
que uno de los debates más intensos se presente respecto de los alcances de los
derechos laborales y, en concreto, con la "estabilidad de los trabajadores
en sus empleos". La propuesta acoge lo previsto por el Protocolo Adicional
a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales, "Protocolo de San Salvador",
suscrito por el Estado peruano y que, por tanto, no se puede desconocer. Toda
Constitución moderna debe contener las pautas generales, mas no petrificar un
sistema económico determinado. Ella debe ser lo suficientemente flexible para
que los distintos gobiernos elegidos democráticamente puedan optar por variar
de rumbo en el marco del respeto del pluralismo político.
De otro lado, el Estado se configura como unitario,
representativo, descentralizado y con regiones, organizado bajo el principio de
separación y equilibrio de poderes. La forma de gobierno sigue siendo
presidencial con incrustaciones parlamentarias. Se elimina la disolución del
Congreso y se precisan las funciones del presidente del Consejo de Ministros,
quien sigue siendo nombrado por el presidente de la república. Es importante
destacar la eliminación de la reelección presidencial inmediata y la
posibilidad de que el presidente de la república pueda ser acusado durante su
mandato por la comisión de delitos de función y que su responsabilidad penal
sea determinada por la Corte Suprema. Asimismo, se establecen límites a la
facultad legislativa del Ejecutivo al señalar que los decretos de urgencia
caducan a los 45 días de su entrada en vigencia. Por su parte, el Congreso
cuenta con una propuesta bicameral (60 senadores y 180 diputados) y otra
unicameral de 180 miembros, esta última con renovación por mitades cada dos
años y medio. Es importante resaltar que se separa en capítulos distintos a las
Fuerzas Armadas de la Policía Nacional para marcar sus diferencias.
La propuesta mantiene instituciones claves como el Tribunal
Constitucional, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Nacional de la
Magistratura, quedando como alternativas minoritarias –ciertamente anecdóticas–
la propuesta de un congresista de que los vocales y fiscales supremos sean
elegidos por el Congreso de la República.
En definitiva, se aprecian avances pero aún resulta indispensable
efectuar ajustes para que el modelo plasmado se consolide.
Los
desafíos pendientes: El indispensable debate nacional
La participación de la ciudadanía resulta fundamental para
aportar en la revisión del anteproyecto constitucional, que requiere para su
aprobación el máximo de consenso
posible. Para ello es indispensable propiciar un amplio debate nacional
a efectos de que la gente se sienta identificada con "su" texto
constitucional. Ello contribuiría a fortalecer un "sentimiento
constitucional" tan distante en nuestra vida democrática.
En efecto, el desafío es que el trabajo constituyente se
lleve a cabo con la población. La ciudadanía debe estar informada de lo que
está sucediendo, así como de los alcances y efectos de las normas aprobadas. Se
requiere un real debate nacional para poder contar con un texto que responda a
las expectativas de la sociedad, y que en consecuencia no siga manteniendo la
brecha permanente entre la labor de nuestros representantes y la población.
Ello determinará la existencia de un verdadero "clima constituyente",
y la posibilidad de formarse opinión respecto del futuro ejercicio del
referéndum para aprobar el texto constitucional. Una labor de esta naturaleza
no puede realizarse de manera apresurada y en tan breve tiempo; en ella debe
primar el análisis, evaluación y reflexión.
Una Constitución ha de elaborarse para satisfacer las
expectativas de la ciudadanía y no para petrificar una opción política o a un
gobierno determinado. De lo contrario existirán grandes posibilidades de que el
documento aprobado se convierta en un texto semántico, de limitada
subsistencia. Y es que no debe perderse de vista, como sostiene Pablo Lucas
Verdú, que "el objetivo de toda Constitución es obtener el mayor y más
intenso consenso político social de los ciudadanos para asegurar su permanencia
y, por ende, la estabilidad y regularidad del Estado de derecho". La
experiencia de lo ocurrido con la Carta de 1993 es un ejemplo de ello. Ya se ha
dado un paso importante con este anteproyecto, pero aún quedan pendientes
grandes desafíos.
Samuel Abad Yupanqui es Defensor adjunto en Asuntos
Constitucionales de la Defensoría del Pueblo, profesor de Derecho
Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú.