Transición democrática y Fuerzas Armadas

Una gran oportunidad

Felipe Agüero es un académico, actualmente profesor en la Universidad de Miami, y puede ser presentado sin exagerar como uno de los civiles que más conoce sobre temas de Defensa Nacional y Fuerzas Armadas. Tiene, además, una visión globalizada, pero sin perder la perspectiva nacional, y un punto de partida –y de llegada– que en estas fronteras marca la diferencia: convicción democrática.

Presentamos en esta edición la primera parte de nuestro diálogo con él, en la que nos llama la atención sobre la gran oportunidad que hoy tenemos los peruanos y sobre avances que tal vez no hemos valorado en su justa dimensión. En la próxima edición presentaremos una segunda parte, con sus opiniones sobre procesos como los de España, Chile y Argentina.

¿Qué cambios ha habido en materia de Fuerzas Armadas y Defensa Nacional que merezcan ser destacados como méritos de la transición democrática peruana?

Lo primero que hay que señalar es la importancia crucial de que un civil esté a cargo del Ministerio de Defensa. La tradición de que los ministros de Defensa sean militares se mantuvo hasta ahora y se ha roto en un sentido positivo. A veces esto no se destaca lo suficiente, y creo que hay que hacerlo porque, entre otras cosas, de esta manera se sienta un precedente para que el cambio sea irreversible, es decir, para que de ahora en adelante sea siempre un civil el que esté a cargo del ministerio.

Sobre este tema, está muy difundida la idea equivocada de que los civiles no pueden ocupar este cargo porque no saben de defensa, no saben de bombas ni de tanques. Pero ese no es el papel del ministro de Defensa; él no tiene por qué saber de aviones ni de armas: él tiene que saber mandar sobre lo que le corresponde, que es la Fuerza Armada. En la administración pública, eso es lo más importante. La crítica según la cual un civil no sabe nada de defensa me parece equivocada e interesada.

La tendencia a que los civiles se hagan cargo del Ministerio de Defensa, ¿está generalizada en los diferentes países, es de vanguardia o estamos llegando tarde al cambio?

Desgraciadamente, todos llegamos un poco tarde al tema de la efectiva afirmación de la supremacía política civil en el terreno militar. Sin embargo, se ha avanzado en países en los que hasta hace poco era impensable un cambio. Por ejemplo Brasil, que ya tiene un ministro de Defensa civil y ha eliminado los ministerios específicos que tenían las Fuerzas Armadas. Junto con Brasil, el Perú era uno de los más rezagados. Estamos ante una ola de renovación y modernidad en la que el Perú se ha inscrito oportunamente.

Chile ha ido más allá: su ministra de Defensa, además de ser civil, es mujer.

Es la primera ministra de Defensa en la historia de América Latina. Esto es muy importante. Tiene un valor simbólico y sienta un precedente positivo. Además, la ministra es hija de un general asesinado por la dictadura de Pinochet. En el contexto particular de la transición chilena, esto representa un paso más en el camino de dejar atrás aspectos del pasado y apuntar hacia el futuro.

La ola de renovación de la que usted habla, ¿debe ir más allá? Por ejemplo, ¿debe el Ministerio de Defensa estar constituido básicamente por civiles?

El Ministerio de Defensa tiene que ser como el de Educación, el de Justicia o cualquier otro al que se le encarga llevar a cabo una política. En ese sentido, tiene que ser un ministerio que represente la voluntad del poder elegido para ese campo específico de acción.

Normalmente, cuando –como algo novedoso– se ha nombrado a un ministro de Defensa civil, este ha quedado completamente aislado, rodeado por los militares. Es el caso de Brasil ahora. El ministro tiene por delante la tarea de ir expandiendo muy gradualmente, desde arriba, el poder efectivo, pero se encuentra con la resistencia de los distintos servicios, que están muy afincados. Esto ha ocurrido en todos los lugares, incluso en los casos más exitosos de reforma (por ejemplo en España). La primera vez que se nombró a un civil como ministro de Defensa
–cosa que no ocurrió al comienzo de la transición sino después–, él era el único ciudadano civil en todo el edificio. Finalmente, al cabo de varios años todos los aspectos cruciales del ministerio –como por ejemplo la política de personal, la política educacional de las fuerzas militares, la política de adquisición, etcétera– han quedado centralizados en funcionarios civiles dotados de los instrumentos necesarios para manejarlos.

Creo que de eso se trata, de hacer que el ministerio sea civil no solo en el aspecto formal sino que esté efectivamente potenciado para llevar a cabo una política de control y fiscalización. Así, las propuestas que se han discutido en el terreno de la reestructuración son acertadas pues contemplan, por ejemplo, la creación de viceministerios civiles, que obedece no solo a razones de control sino también de modernización y eficiencia. Estas dependencias se hacen cargo de un conjunto de tareas: unifican todos los procesos de adquisición, en vez de que haya un proceso paralelo para cada rama; aplican criterios razonables de personal, evitando la mala imagen de políticas paralelas y repetidas en cada servicio; lo mismo con la seguridad social, con la cuestión educacional, etcétera. Estas funciones están centralizadas en manos de personas preparadas específicamente para hacerse cargo de ellas. Así, se tiene un ministerio bien dotado, cuyos funcionarios cuentan con instrumentos administrativos eficientes. Al nombramiento del ministro civil le debe seguir la potenciación efectiva del ministerio.

Antes de entrar a "esas propuestas de reestructuración", aparte del inicio de este proceso de "civilización" del Ministerio de Defensa (expresión de ideele y no del entrevistado), ¿qué otros aspectos podría calificar como cambios positivos en la evolución del tema Fuerzas Armadas y Defensa Nacional?

Otro elemento positivo de la transición es que se ha sentado el precedente de que los delitos no quedan impunes y se ha implantado una práctica de fiscalización permanente. En el caso del Perú, eso es claro por la profundidad del descalabro, de la corrupción a la que llegó el régimen anterior. Pero en otros países también han ocurrido problemas de este tipo a los que se han añadido crímenes y violaciones de los derechos humanos que han quedado relativamente impunes.

Me parece de extraordinaria importancia que el Perú pueda incorporarse a la tendencia modernizadora en este sentido, y que esto sirva también como un ejemplo para el resto de la región. Se ha sentado el precedente de que aquí se fiscaliza, de que no hay lugar para la impunidad.

También hay que destacar el esfuerzo inicial que hizo el presidente Toledo, quien buscó desarrollar una iniciativa regional tendiente a concertar en materia de reducción del gasto militar. La coordinación regional con relación a qué armamento se compra, qué no se compra, cuánto gastamos, cómo nos protegemos unos a otros, es un elemento fundamental en América Latina. La iniciativa del presidente Toledo se refirió en particular a la compra de aviones por Chile, pero se tiene que persistir con esta preocupación e incorporarla como un aspecto permanente de la política exterior regional.

El informe de la Comisión de Reestructuración de las Fuerzas Armadas

Sabemos que, en la misma línea de lo que nos está explicando, usted tiene una buena apreciación del informe preparado por la Comisión de Alto Nivel a la que el Presidente de la República le encargó "estudiar y formular recomendaciones sobre la reorganización del Ministerio de Defensa y la reestructuración integral de las Fuerzas Armadas, como parte del proceso de modernización del Estado". Concretamente, ¿qué le ha causado esa buena apreciación?

He quedado muy bien impresionado con el informe porque enfatiza justamente los temas medulares sobre la potenciación del ministerio en los términos ya referidos. También se plantean cuestiones muy claras de principio que atañen a la Constitución y a leyes marco. Una de ellas es la distinción de funciones entre las Fuerzas Armadas y la Policía. Se ha buscado fijar de manera muy clara la delimitación de funciones, para que las Fuerzas Armadas no sean utilizadas con fines internos.

Asimismo, en términos más específicos, el informe se refiere a la forma como se integran las fuerzas militares en el Ministerio de Defensa. Me parece que los principios que se proponen constituyen un elemento novedoso y audaz, pero indispensable. Por ejemplo, se plantea que para realizar su trabajo el ministro debe apoyarse en la asesoría de dos viceministros civiles y del jefe del Comando Conjunto. Es decir, no es que el ministerio tenga como contraparte a las Fuerzas Armadas, sino que estas se integran como parte orgánica de su estructura. Por otro lado, cuando se habla por ejemplo de algún consejo de seguridad nacional, se especifica claramente que será consultivo, que su función será asesorar, presentar alternativas al ministerio y al Presidente.

Por supuesto, una cosa es la propuesta y otra la implementación. Para que esta se produzca en buenas condiciones, se tiene que aprobar toda la legislación que sea necesaria, poner en práctica las reformas constitucionales, desarrollar todas las normativas y reglamentaciones planteadas. Llevar a cabo todo esto requiere una clara voluntad política, un compromiso efectivo de las más altas autoridades del Ejecutivo y el acompañamiento de las principales fuerzas del Congreso.

Los países enfrentan a veces coyunturas clave que la trama de las rencillas políticas no deja ver con claridad. Yo creo que el Perú de hoy está ante una oportunidad única de hincarle el diente a este aspecto problemático que se ha arrastrado a lo largo de todo el siglo XX. El Perú no ha tenido un régimen estable que ofrezca condiciones para el desarrollo. Sabemos cuál ha sido la historia de la relación civil-militar, marcada por la injerencia más o menos periódica de los uniformados en la política. Hoy se cierra un ciclo de larga duración que ha tenido marchas y contramarchas. Estamos en una coyuntura en la que es posible dar pasos para superar el obstáculo de la militarización, como ha ocurrido en otros países.

¿Qué otros planteamientos del informe hay que resaltar por positivos?

Insisto en que lo principal es la adecuada concepción de la transferencia de poder y la potenciación del Ministerio de Defensa mediante la definición clara de sus prerrogativas, su autoridad, la capacidad para que funcione como una agencia centralizadora de viceministerios civiles y otras instancias también civiles.

Esto es muy importante, porque de lo que se trata es de iniciar una reforma de largo plazo que lleve no solo a la subordinación de los militares a los civiles sino también –es importante remarcarlo– a crear las condiciones para modernizar y profesionalizar el Ejército. Y eso no lo pueden hacer las Fuerzas Armadas solas, sino que se requiere una dirección política civil que esté fuera de ellas. Es importante remarcar este punto, porque el problema no consiste solamente en asegurar quién manda sobre otro sino en que el Perú pueda contar con unas Fuerzas Armadas constituidas de manera moderna y profesional.

En el informe también se plantea que las Fuerzas Armadas no deben participar en tareas de desarrollo, y que cuando lo hagan sea en términos muy específicos, delimitados en el tiempo y definidos por la autoridad política civil.

Concuerdo con este planteamiento. Lo que ha ocurrido en América Latina en este terreno es que, como el Estado es débil y las Fuerzas Armadas están presentes más o menos en todo el territorio, entonces los políticos recurren a ellas con enorme facilidad. Esto ha llevado a que, al mismo tiempo que se desnaturaliza el propósito de las Fuerzas Armadas, se pierda la oportunidad de crear y fortalecer agencias estatales que deberían ocuparse de construir caminos o realizar labores forestales. Cuando se utiliza a las Fuerzas Armadas en tareas de desarrollo, en el fondo se profundiza el problema de la debilidad del Estado y se desnaturaliza la función de estas.

El tema genera mucho debate, porque entre las fuerzas políticas y civiles de América Latina está muy extendida la idea de que las Fuerzas Armadas constituyen un recurso ocioso que se tiene que usar para el desarrollo. Creo que a veces las propias Fuerzas Armadas quieren asirse a esta oportunidad para mantener una cierta pretensión sobre el presupuesto, pero esta me parece una actitud equivocada.

Lo importante es que se plantee de manera clara esta posición y que se genere un debate saludable en torno de este punto. En todos los países de América Latina y Centroamérica las Fuerzas Armadas desarrollan funciones que no son estrictamente militares y que les corresponderían a agencias estatales civiles; al hacerlo, están dejando de fortalecer el Estado.

Sabemos que usted no es muy partidario de hablar del "diálogo civil-militar". ¿Por qué?

Los diálogos me gustan mucho, pero hay que tener claro quién debe dialogar con quién. El concepto mismo de un diálogo civil-militar es ya un punto de partida equivocado, porque supone un intercambio entre iguales. Pueden dialogar el Presidente con el Congreso, las distintas fuerzas del marco político, las instituciones de la sociedad civil entre ellas. Pero las Fuerzas Armadas son un instrumento de la política del Estado. Si uno les reconoce a los militares la posibilidad de dialogar, les está reconociendo una soberanía de la que carecen, y esto es un error. Aquí tiene que producirse un diálogo nacional en el que se analice con detenimiento la misión de los militares, la forma de impulsar una política militar y de defensa. Las Fuerzas Armadas son el instrumento que debe aplicar esa política.

La Defensa Nacional como definición colectiva

La función de la Fuerzas Armadas es la Defensa Nacional. Pero, ¿cómo definir la Defensa Nacional? Porque muchas cosas pueden depender de la amplitud del concepto...

La discusión sobre este tipo de temas conceptuales debe partir de una actitud de cautela en el sentido de que el mundo en general está frente a situaciones nuevas con relación a las cuales no hay respuestas claras. Se debe desconfiar de cualquiera que pretenda tener una respuesta clave.

Tenemos que partir por reconocer que estamos frente a una situación que exige un debate, una definición colectiva. No me refiero solamente a lo que ha sucedido con el terrorismo sino a todos los cambios ocurridos durante las últimas décadas y que se han conceptualizado bajo el término globalización. Esta acarrea cambios muy importantes en la Defensa Nacional, en las Fuerzas Armadas. Pienso, por ejemplo, en el proceso de desterritorialización, una de cuyas consecuencias es que la soberanía de los estados se confunde. Las Fuerzas Armadas fueron creadas y son mantenidas justamente para afirmar el principio territorial de la soberanía de los estados. Desde que la globalización empezó a debilitar este aspecto, se abrieron más preguntas que respuestas. La única forma de enfrentar este tema es sosteniendo un debate –en el que deben participar los políticos, las organizaciones civiles– sobre las consecuencias de la globalización en el espacio regional.

Partiendo de la premisa de que no es posible dar definiciones categóricas, considero que sí existen ciertos elementos que es posible afirmar. Creo que las Fuerzas Armadas deben seguir orientándose principalmente a la defensa externa de los estados. Todos nuestros países enfrentan problemas internos de mayor o menor envergadura, y es necesario diseñar la política de las instituciones que se encargarán de abordarlos. En el caso del terrorismo, está el problema de la misión y el equipamiento de la Policía. Al respecto, en nuestros países se ha desarrollado un debate, se han producido avances. También en el Perú se está buscando que la Policía se equipe y, al mismo tiempo, se familiarice con los principios modernos que rigen para esta institución en todo el mundo, y que consisten básicamente en respetar los derechos humanos del ciudadano.

La globalización ha determinado que no se pueda ignorar este principio universal, entre otras razones porque sabemos que si un policía tibetano o chileno viola los derechos humanos, en algún momento va a pagar su delito aunque intente esconderse en cualquier lugar del mundo.

Respecto de los grandes problemas que terminan expresados en diversas e inaceptables formas de terrorismo, se requiere que el Estado, así como tiene un Ministerio de Defensa, disponga de agencias de inteligencia centralizadas, eficaces, modernas. Nuestros países no pueden seguir confiando en la inercia de agencias de inteligencia que no se sabe de dónde vienen, cómo se financian, cuyas políticas no son diseñadas por los representantes elegidos por el pueblo. Las agencias de inteligencia estatales deben ser sólidas y eficientes, y deben regirse por normas claras conforme al ordenamiento democrático.