Conciliación extrajudicial:
Crónica de una muerte anunciada
Iván Ormachea Choque
Este marzo se cumplió el primer año de obligatoriedad
de la Ley 26872 de Conciliación Extrajudicial. El aniversario merece una
reflexión sobre el intento de institucionalizar la conciliación extrajudicial.
No cabe duda de que la Ley
26872 ha tenido como consecuencias la acreditación de millares de conciliadores
extrajudiciales, la autorización para que funcionen decenas de centros de
conciliación y de formación y capacitación de conciliadores, así como la
realización de actividades de difusión, capacitación y promoción de este
mecanismo. Sin embargo, la conciliación institucionalizada por ley a partir de
un sistema obligatorio ha propiciado, lamentablemente, fuerzas del todo
contrarias a los fines en los que se pensó al momento de iniciarla, que
consistían en mejorar el acceso a la justicia, promover la cultura de paz y
reducir la carga judicial.
En enero del 2001 se promulgó la Ley 27398, que establece
que a partir de marzo de ese año entraba en vigencia en Lima y Callao la
obligatoriedad del sistema conciliatorio extrajudicial. De esta manera se
ampliaba la obligatoriedad que, a modo de plan piloto, ya venía aplicándose en
el cono norte de Lima, en Trujillo y en Arequipa. En todos estos lugares, antes
de interponer una demanda sobre derechos civiles o comerciales de libre
disposición se debe solicitar una audiencia de conciliación con la otra parte,
la que tiene que celebrarse en un centro de conciliación privado o público.
Esta ley tuvo un impacto impresionante: si en enero del 2001
había 55 centros de conciliación y 5500 conciliadores acreditados, hoy día
existen más de 460 centros de conciliación y 11 600 conciliadores. ¿Dónde se
encuentran estos centros? Hay más de 160 solo en Miraflores, San Isidro y el
Centro de Lima, que no son los distritos más poblados sino aquellos que
presentan mayor movimiento económico. Contrariamente, en distritos de mayor
población como Comas, San Juan de Lurigancho, Villa María del Triunfo,
Carabayllo, El Agustino, San Martín de Porres, San Juan de Miraflores y Villa
El Salvador, el promedio es de menos de cinco centros de conciliación por
distrito.
Conciliación y cultura combi
Así, la conciliación extrajudicial
no ha promovido el acceso a la justicia de las mayorías sino que, por el
contrario, ha sido tomada como una opción laboral o empresarial por muchos
operadores. Hasta ahora se siguen promocionando y publicitando centros de
formación de conciliadores; tal es la distorsión, que una anterior junta
directiva del Colegio de Abogados de Lima creó la Comisión de Fomento al Empleo
y la Conciliación.
El hecho de que los centros de conciliación proliferen
desproporcionadamente ha generado una agresiva competencia de tarifas cuyo
resultado es que haya servicios de conciliación por los que se cobran 20 ó 30
soles –entre 5 y 8 dólares–, y prácticas desleales y poco éticas que vulneran
los dispositivos legales vigentes. Inclusive se levantan falsas actas de
conciliación, como si una de las partes hubiera asistido a la diligencia cuando
en realidad nunca se hizo presente, con el solo propósito de cobrar el pago
correspondiente. Así, el proceso ha devenido en la mercantilización de la
justicia.
A este factor le podemos añadir los graves problemas
generados por la inadecuada preparación de miles de conciliadores
extrajudiciales acreditados debido a un "sistema" de capacitación que
en sus inicios no contaba con ninguna disposición sobre las exigencias mínimas
para asegurar una buena formación. Los requisitos que se exigen para ser
capacitador de conciliadores fueron normados apenas el 2 de mayo del 2001,
mediante el DS 016-2001-JUS, cuando ya había más de 7000 conciliadores
acreditados desde el año 1998.
En julio del 2001, con el fin de asegurar un sistema de
conciliación libre de comportamientos antiéticos y violatorios de las normas
legales, se promulgó el Reglamento de Sanciones a Conciliadores, Centros de
Conciliación, Capacitadores y Centros de Formación y Capacitación de
Conciliadores (Resolución Ministerial 114-2001-JUS). Sin embargo, hasta ahora
no tenemos conocimiento de que este reglamento se haya aplicado.
Nos atrevemos a decir que en este momento, y con los
recursos destinados por el Ministerio de Justicia para este fin, es imposible
administrar, planificar y supervisar un sistema en el que aparecen casi a
diario nuevos centros de conciliación. Además, la aguda crisis económica va de
la mano con la crisis de valores que continúa afectando nuestro tejido social.
Esto explica que, al más puro estilo cultura
combi, algunos operadores de la conciliación utilicen formas bamba para "sacarles la
vuelta" a las disposiciones legales. Debido a esta situación, personas e
instituciones serias, que han invertido tiempo, esfuerzo, buena voluntad y
dinero en brindar sus servicios de manera responsable, empiezan a considerar la
posibilidad de abandonar el terreno de la conciliación extrajudicial.
Por otro lado, hasta ahora no existe evidencia concluyente
que permita afirmar que los acuerdos tomados en los centros de conciliación
privados estén evitando la congestión del Poder Judicial. Recordemos que esta
ha sido –y probablemente siga siendo– la razón más importante para impulsar el
sistema obligatorio de conciliación prejudicial como una de las políticas
públicas de modernización de los sistemas de justicia.
Es claro que en aquellos lugares en los que la
obligatoriedad de la conciliación está vigente, un menor número de demandas ha
ingresado al Poder Judicial, pero no hay forma de concluir en que esto se deba
directamente a la conciliación. Por el contrario: se ha argumentado que en
estos casos las personas ya no demandan debido a que el costo de los
procedimientos de conciliación les quita el incentivo para iniciar un proceso
judicial. Al respecto, el Colegio de Abogados de Lima ha elaborado una
propuesta de ley en la que señala que la obligatoriedad de la conciliación
atenta contra el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.
Las alternativas
¿Qué hacer? En principio, poner punto final a la
proliferación de centros de conciliación, porque este es el principal factor
que distorsiona el sistema. Ya se han tomado y actualmente están poniéndose en
marcha medidas relacionadas con la autorización de centros de formación y
capacitación de conciliadores. Gracias a estas, el número de centros no ha
sufrido mayores incrementos el año pasado y, por otra parte, se han señalado
mayores requisitos para los capacitadores, que deben ser evaluados anualmente.
Asimismo, deben exigirse mayores estándares de calidad a los
conciliadores que brindan sus servicios en los centros de los lugares donde
está vigente la obligatoriedad. Unido a esto, es importante contar con toda la
voluntad política del sector Justicia para inyectar recursos humanos
calificados y una partida presupuestaria que permita administrar, supervisar y
sancionar a los numerosos centros de conciliación, conciliadores, capacitadores
y centros de capacitación que operan en todo el país.
En tanto estas medidas no sean tomadas, la conciliación
seguirá siendo un mecanismo que genere desconfianza y, consecuentemente, se
desprestigiará.
Pese a ello, ahora se escuchan voces que están a favor de
extender el ámbito geográfico de obligatoriedad a otras zonas o de incluir
otras materias como obligatoriamente conciliables, cuando es evidente que en la
actualidad estamos ante un sistema desbordado, que no puede gobernarse con
criterios técnicos.
Otra alternativa, nada descabellada, sería regresar a
un sistema de conciliación facultativa cuyos operadores efectivamente tengan la
motivación de contribuir con este sistema. La obligatoriedad ha generado una
demanda ficticia de los servicios de conciliación y ha llevado a que esta noble
institución esté cayendo en el más triste descrédito.
Iván Ormachea Choque es abogado experto en resolución
de conflictos.