Plan Nacional de
Reparaciones
Tan solo el comienzo
En el marco del proceso iniciado por la Comisión de la
Verdad y Reconciliación, cada vez se tiene mayor conciencia de la magnitud y
gravedad del daño –de todo tipo– causado a miles y miles de víctimas de
violaciones de derechos humanos y, por ende, de la envergadura y complejidad de
las reparaciones a las que tienen derecho. En ese trance, resulta de mucha
utilidad conocer experiencias similares de otros países. Para eso, tres
expertos internacionales están colaborando con algunos organismos de derechos
humanos sobre el particular. Ellos son Lisa Magarrel y Pablo de Greiff del
International Center for Transitional Justice de los Estados Unidos y Alexander
Segovia de Democracia y Desarrollo de Guatemala. ideele conversó
con ellos. (David Lovatón)
¿Por qué el
proceso de reparación a las víctimas de violaciones de derechos humanos no debe
limitarse al ámbito judicial?
Pablo
de Greiff: En una sociedad ordenada naturalmente, los casos de daño se juzgan
uno por uno a través de procesos judiciales. La diferencia en los casos de
reparación masiva es que se intenta responder a una situación excepcional que
desborda los límites de la institucionalidad por su naturaleza y magnitud. Ello
justifica pensar en un proyecto de reparación masiva en términos esencialmente
políticos, no en sentido político partidario sino de voluntad política de
diversos sectores de la sociedad.
¿Eso significa entonces que un
plan nacional de reparaciones debe ser apoyado por una alianza política de
diversos sectores?
Alexander
Segovia: Efectivamente. Lo que dice la experiencia internacional es que un
proyecto de reparaciones tiende a ser visto por muchos como un tema técnico y
financiero, cuando en realidad es sobre todo un tema político. Centroamérica ha
dado una gran lección al respecto: se diseña un plan de reparaciones pero no se
toma en cuenta la dimensión política, en el sentido de que hay que construir
una alianza política que lo promueva, lo defienda y asegure su implementación.
Si a ello le agregamos que los planes de reparación son de mediano y largo
plazo, su continuidad pasa por generar un consenso mínimo en el nivel político
nacional que permita a distintas fuerzas políticas e instituciones
implementarlo.
Por ende, no
basta tener voluntad política; esta tiene que traducirse en una alianza
política que impulse, defienda y promueva el programa. Esto es lo que ha
fallado muchas veces, según la experiencia internacional. La gran lección es
que hay que hacer el plan y, simultáneamente, elaborar una estrategia de
implementación política, lo que supone, entre otras cosas, buscar alianzas de
todos aquellos sectores que están a favor del plan de reparaciones.
Pero en esa línea de buscar
consensos políticos en torno de este tema, ¿cómo compatibilizar estas
reparaciones masivas y las abultadas indemnizaciones económicas dispuestas por
el sistema interamericano de derechos humanos?
Lisa Magarrel:
Obviamente, un Estado que tiene por delante una problemática que abarca miles
de personas que han sufrido graves violaciones de los derechos humanos es una
situación que requiere una respuesta masiva que presupone ciertas limitaciones
que en un caso judicial no se presentan. Entonces, hay que pensar en cómo
atender las necesidades de quienes no tuvieron en su momento la oportunidad de
presentar un caso ante la justicia, pues la posibilidad de individualizar la
atención a cada una de estas víctimas es extremadamente difícil. Por ende, el
reto es cómo responder y reparar de manera sensata miles de casos de
violaciones de derechos humanos.
¿Es posible distinguir diversos
"tipos" de víctimas en un plan de reparaciones? ¿No existe el peligro
de generar discriminaciones?
Pablo de Greiff:
Es importante que un plan de reparaciones tenga una complejidad que corresponda
a la complejidad de la violencia a la cual se está tratando de responder, y eso
quiere decir diseñar dicho plan de forma que, por un lado, responda a los
aspectos colectivos de la violencia y, simultáneamente, responda de alguna
forma a los aspectos y dimensiones individuales de la violencia.
Sin embargo, es
importante precisar los costos y beneficios de un mayor o menor nivel de
diferenciación en un plan de reparaciones. Una ventaja es la posibilidad de
distinguir entre diferentes tipos o magnitudes de daño, como físico o
psicológico, distinguir entre el daño por haber sido víctima de tortura y el
daño por ser familiar de una persona desaparecida. Todo ello aumenta la
posibilidad de que la reparación recibida sea percibida como justa, porque se
ha tratado de establecer una relación de proporcionalidad entre daño y
reparación. Pero, por otro lado, una dificultad de tratar de hacer tantas
distinciones es olvidar que estamos hablando de un plan masivo y que
inevitablemente va a tener que ser administrado por instituciones públicas, por
lo que cuanto más distinciones aumentarán las dificultades administrativas, y
eso también tiene un costo no solo económico sino también administrativo.
Supongamos
que hay voluntad política, que hay una alianza política y un buen plan nacional
de reparaciones. ¿Cómo enfrentar el problema real de escasez de recursos en un
país como el Perú?
Alexander
Segovia: Preocupa, no solo aquí sino también en otras experiencias, que
el financiamiento sea considerado una variable restrictiva desde el principio,
pues a partir de la experiencia de Centroamérica, si bien el país y el gobierno
tienen problemas de recursos, eso puede ser superado parcialmente –insisto,
parcialmente– cuando hay voluntad política, porque al final, por muy pocos
recursos que haya, siempre hay manera de distribuirlos, siempre hay manera de
definir prioridades. Por ende, es necesario relativizar el argumento según el
cual el plan de reparaciones no puede ser financiado porque no hay recursos,
pues si dicho plan tiene prioridad política, tendrá recursos, aunque sean
pocos.
Lo segundo es no
caer en la tentación de tratar de resolver el problema financiero de una sola
vez. Un plan de reparaciones tiene dimensiones de corto, mediano y largo plazo;
por lo tanto, no hay que pretender financiarlo de una sola vez, pues eso, en
lugar de ayudar, generalmente perjudica, porque manda señales de expectativas y
mucha gente se comienza a preocupar. Hay que verlo como fases, es decir, se
necesita un dinero inicial, para demostrar compromiso y para abrir puertas y
movilizar otros recursos nacionales o internacionales.
En general, estos
planes de reparaciones no son financiados por la comunidad internacional,
porque se entiende que es un compromiso de responsabilidad del país y del
Estado. La comunidad internacional puede ayudar mucho, pero en una segunda
fase, cuando ve que hay compromiso y responsabilidad; por tanto, es una fuente
de recursos pero que viene después. Así, en el corto plazo hay que financiar
los programas de reparación con recursos internos, sean permanentes o
extraordinarios, y esa es la otra distinción que hay que hacer: en el Perú se
ha mencionado que en el corto plazo posiblemente haya fuentes extraordinarias
recuperadas de la corrupción, lo que puede ayudar en el corto plazo para
comenzar el plan y mandar señales positivas. Pero no hay que engañarse, pues
los recursos extraordinarios no son suficientes para financiar un plan de
estos, ya que la fuente principal de financiamiento del plan de reparaciones
tiene que venir del presupuesto de la nación.
¿Cuán importante es predeterminar
el universo de posibles víctimas para establecer un plan de reparaciones y el
financiamiento respectivo?
Lisa Magarrel: Es
cierto que para plantear algún programa, al menos en su fase inicial, se debe
tener una idea del universo de potenciales víctimas, pero la experiencia nos
muestra que este esfuerzo es algo que también ocurre en fases. En el ámbito
internacional tenemos ejemplos de que después de terminado el periodo de las
Comisiones de la Verdad continúa el flujo de denuncias de víctimas de
violaciones de derechos humanos.
Pablo de Greiff:
Para ilustrar esto, la Comisión Sudafricana recibió testimonios de 22 000
víctimas, y en este momento hay entre 12 000 y 15 000 personas que reclaman que
hubieran podido participar en ese mismo proceso en las mismas condiciones que
las
22 000.
¿Qué es
mejor: una reparación económica individual de "pago único" o gradual
como una pensión de jubilación, de viudez u orfandad?
Pablo de Greiff:
Si la distribución es gradual, por cuotas, obviamente se solucionan muchos
problemas, como permitir la inclusión –bajo determinadas condiciones objetivas–
de nuevas víctimas. Respondiendo a la pregunta, puesto en esos términos de
disyuntiva, yo creo que hay ventajas inmensas en pensar en una distribución
gradual de beneficios en vez de una distribución única de una sola vez.
En cuanto a la dimensión colectiva de las reparaciones, ¿en
qué se asemeja o diferencia esta de los programas gubernamentales de inversión
social en salud, educación o vivienda?
Alexander
Segovia: El riesgo mayor que hay que evitar es el de diluir y desvirtuar el
programa de reparaciones. Los programas sociales son absolutamente necesarios,
y es posible que un programa de reparaciones tenga un componente de esta
dimensión. El problema es querer asociar mecánicamente y querer reducir el tema
de la reparación al tema de la inversión social. El otro tema que me ha
preocupado en el caso peruano es la tendencia, bienintencionada por cierto, de
pretender que el programa de reparaciones va a resolver los problemas
estructurales de este país. El problema es que, primero, todo el mundo va a
salir defraudado, pues un plan de reparaciones no resuelve los problemas
estructurales de un país; segundo, si se embarca en eso, ese programa de
reparaciones se convertiría en un plan nacional de desarrollo con un montón de
recursos, difícilmente viable. Por lo tanto, si queremos que el programa de
reparaciones cumpla su objetivo de reparar daño, debe tener su especificidad y
no perseguir otros objetivos.
¿Cuál es su impresión de la
disposición de las autoridades peruanas para implementar un Plan Nacional de
Reparaciones?
Pablo de Greiff: Mi
impresión personal es que la actitud general es excelente; hay muchísima
disposición de enfrascarse en intentos serios de encontrar respuestas sensatas
a estos problemas.
Alexander
Segovia: Yo me llevo una impresión positiva en el sentido de que hay disposición,
pero ella no basta. Y ahí tengo un elemento de preocupación. Hay un elemento
que va un poco desfasado; es el tema de la dimensión política. Creo que en un
futuro muy próximo un reto vital es comenzar a trabajar en una estrategia
política para asegurar la viabilidad política del plan de reparaciones.
Lisa Magarrel: Creo que algunas de las personas con quienes
hemos conversado demuestran que se están haciendo las preguntas que se tienen
que hacer; hay interrogantes muy difíciles para encontrar soluciones e imaginar
cómo se deben resolver, pero creo que al menos parece haber una disposición de
no buscar la solución fácil y de tratar de enfrentar las complejidades que
presenta este tema.
Planes de Reparación:
Un panorama internacional
Chile 1973-1990
Se da Ley de Reparaciones a víctimas y se funda la
Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación. Se asigna una pensión
mensual solo a los familiares de personas asesinadas o desaparecidas, además
del pago único correspondiente a doce mensualidades. También tienen derecho a
recibir asistencia médica y becas de estudios. Se construyó el memorial del
detenido desaparecido y del ejecutado político como reparación simbólica.
Se establece como reparación económica pagos equivalentes a
una jubilación mínima, pagos por plazos y pagos en bonos del Estado. Se
reconoce jurídicamente a los desaparecidos mediante la ley "Ausencia por
Desaparición Forzada”. Se construyó el Parque de la Memoria como recordatorio
de las víctimas.
El Salvador 1980-1991
Las recomendaciones de la Comisión de la Verdad fueron
truncadas en el marco de la Ley General de Amnistía. La efectividad del Fondo
de Protección para lisiados de la guerra, que se creó como medio de reparación,
se limitó a menos del 50 por ciento de los afectados. Inclusive hubo una
propuesta de fondo que comprometía el 1 por ciento de la cooperación
internacional, pero no se concretó.
Guatemala 1962-1994
Comisión de Esclarecimiento Histórico recomendó un impuesto,
progresos y ahorros en gastos militares para asegurar los fondos para la
ejecución del Programa Nacional de Reparaciones. El gobierno rechaza hasta
ahora la implementación del plan.
Sudáfrica 1960-1994
La Comisión estableció un pago de 4000 dólares anuales
durante seis años a cada una de las víctimas. También propuso reparaciones de
emergencia, comunitarias y simbólicas. El gobierno del ANC asumió la reparación
como obligación, pero anunció que solo podría reparar a cada víctima por 500
dólares. El primer desembolso fue de 5 millones de dólares provenientes, entre
otros, de la cooperación internacional. Se han otorgado recientes amnistías a
violadores de derechos humanos.
Filipinas
No se creó Comisión de la Verdad. Un grupo de víctimas ganó
juicio civil contra Ferdinand Marcos y un tribunal de Hawai les adjudicó mil
millones de dólares pagables de fondos depositados en cuentas suizas. En este
momento dicho monto está en disputa, ya que el gobierno quiere emplearlo en la
implementación de la reforma agraria.
Alemania
No se creó Comisión de la Verdad. Familiares y herederos
emprendieron juicios civiles contra empresas industriales alemanas. Las
empresas formaron un fondo de indemnización para pagar a personas que fueron
obligadas a trabajar en dichas empresas durante el régimen nazi. Después de la
Segunda Guerra, el gobierno alemán desembolsó más de 60 mil millones de dólares
en los últimos cincuenta años a favor de víctimas del régimen nazi.
Suiza
No se creó Comisión de la Verdad. Familiares y herederos emprendieron
juicios civiles contra bancos suizos. Los bancos tuvieron que pagar más de mil
millones de dólares a familiares y víctimas de judíos que habían depositado
dinero en estos bancos antes de la guerra. (H.W.)