¿Ofertas
publicitarias electorales o políticas públicas reales?
Descentralización,
municipios y seguridad ciudadana
Manuel Piqueras
A
raíz del nuevo mapa político surgido luego de las elecciones regionales y
municipales, nos preguntamos acerca del punto de visión, las normas, las políticas
y los recursos de los gobiernos locales para asumir el servicio público de la
seguridad ciudadana.
¿Pueden
los municipios peruanos atender con eficacia el problema creciente de la
inseguridad ciudadana? ¿Qué posibilidades y qué límites les plantea la
ley? ¿Tienen el poder y los recursos para intervenir en esta materia? Las políticas
de seguridad ciudadana de “tolerancia cero” orientadas a la lucha contra
los delitos menores como el camino para prevenir los delitos mayores, ¿son
concordantes con las normas supranacionales y son eficaces por sí mismas?
El
desprestigio de los serenazgos refuerza, más bien, el argumento de la
debilidad fiscal, profesional e institucional de los municipios para asumir la
seguridad ciudadana. Asimismo, subraya la importancia de la reforma de la
Policía Nacional del Perú (PNP) en las relaciones con la comunidad.
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El
comisario William Bratton y el alcalde Ruldoph Giuliani impulsaron la reforma
del Departamento de Policía de Nueva York. Su enfoque consistió en
concentrar las acciones en la “tolerancia cero” contra los delitos menores
como el sendero para reducir los crímenes mayores. La reestructuración de la
policía municipal de Nueva York se resumió en siete puntos: retirar las
armas de las calles, frenar la violencia juvenil, sacar a los narcotraficantes
de la ciudad, romper el círculo de la violencia local, recuperar los locales
públicos, reducir los delitos relacionados con el robo de autos y erradicar
la corrupción en la Policía fundando una nueva organización policial,
municipal. El resultado fue una política penal y policial altamente
tecnificada, costosa y punitiva que redujo significativamente el índice de
violencia e inseguridad entre los neoyorkinos.
La
“tolerancia cero” y la creación de una “policía bajo mando
municipal” son pilares de una política penal y policial virtual que algunos
quisieran aplicar en el Perú, y particularmente en Lima, sin considerar que
el menú se sirve diferente según cada realidad. Nueva York y Lima son
ciudades muy distintas, y no se puede importar políticas públicas, en este
caso de seguridad ciudadana, sin más ni más.
La
política penal y policial virtual basada en la “tolerancia cero” frente a
faltas y delitos menores constituye, a la vez, una violación de las normas
supranacionales de las Naciones Unidas –no suscritas por los Estados Unidos
América, la sociedad industrializada y la democracia occidental más violenta
del mundo–, así como un grave desconocimiento de la magnitud y gravedad de
la pobreza, la desigualdad y la discriminación en Lima y en otras ciudades
del país, que precisan ser enfrentadas estableciendo una relación estrecha
entre políticas sociales y políticas penales en la lucha contra la
violencia, la infracción y el delito, en pos de una auténtica paz ciudadana.
La
creación de una policía municipal “traería más perjuicios que
beneficios”, como recientemente declararon autoridades civiles del
Ministerio del Interior. La tradición policial peruana es nacional; y no hay
recursos para crear policías municipales, menos aún cuando se está en plena
reestructuración y modernización de la PNP. De aplicarse la propuesta, se
intensificará la desigualdad en Lima Metropolitana, así como en las
capitales de provincias, entre la seguridad para los ricos y los pobres; se
dispersarán los esfuerzos de prevención e inteligencia policial, y se abrirá
un nudo gordiano de conflictos entre la Policía Nacional y las policías
municipales.
Debilidad
de competencias y cuello de botella fiscal
En
nuestro país, los gobiernos locales fueron relanzados como parte del proceso
de transición a la democracia que se dio en 1978 y durante el gobierno civil
en 1980. El restablecimiento de los municipios elegidos democráticamente
constituyó parte central de la Constitución de 1979, de la concertación política
y de las demandas de descentralización. Sin embargo, este restablecimiento
vino acompañado por debilidades en sus competencias y en la institución
municipal, y con un severo cuello de botella fiscal; es decir, con poco poder
real.
La
actual Ley Orgánica de Municipalidades (23853), de 1984, fue dictada en
vigencia de la Constitución de 1979. Define a las municipalidades como órganos
de gobierno local con autonomía administrativa y económica; determina sus
funciones; otorga un papel preeminente a las municipalidades provinciales;
establece un régimen especial para la ciudad capital por su carácter
metropolitano; instituye los bienes y las rentas de las municipalidades; y
enumera, de manera específica, todos los tributos correspondientes a los
gobiernos locales.
Una
novedad de la Constitución de 1993, además del reconocimiento expreso de la
autonomía política de los gobiernos locales, fue considerar varios regímenes
especiales de municipalidades, lo que rompió la tradicional –y esencial–
uniformidad del ordenamiento local peruano.
Es
importante hacer mención de las formas de participación vecinal reconocidas,
así como de los aspectos financieros y presupuestales. Las primeras, si bien
nacieron limitadas, han logrado un desarrollo significativo y se han ampliado
con las instituciones de democracia directa reconocidas recientemente; los
segundos definen una muy reducida autonomía financiera de los gobiernos
locales y una legislación uniforme y rígida en materias presupuestales y
financieras.
La
recentralización del Estado en el régimen autoritario de Alberto Fujimori
generó conflictos en el ejercicio de las materias de competencia reconocidas
a los municipios —por la intervención del gobierno central— y mantuvo una
mínima participación de los municipios en el Presupuesto General de la República
y una muy baja autonomía financiera en el nivel local. Este retroceso tiene
un efecto muy grave en la competencia y eficacia de los municipios para
atender de manera efectiva los reclamos de seguridad de los ciudadanos.
Acuerdo
nacional para la seguridad ciudadana
En
América Latina, específicamente en los países del área andina, ha ido
afirmándose el proceso de cambio de estados centralizados a estados
descentralizados. La institución municipal, célula básica de la democracia,
tiene mayor poder por sus competencias, su institucionalidad y su solvencia
fiscal. En este ámbito, el caso peruano es el único de recentralización.
Los
gobiernos locales que en el área andina han asumido la tarea de proveer
seguridad a sus ciudadanos, y lo han hecho en el marco de procesos de
descentralización, les han otorgado competencias, institucionalidad y
recursos; es decir, poder. Es el caso de la ciudad de Cali, en Colombia, y de
las comunas de Las Condes, Santiago y La Florida, en Santiago de Chile, por
citar algunas.
Contrariamente,
cuando las condiciones de una auténtica descentralización no se han dado,
los intentos de los gobiernos locales por desarrollar el servicio público de
la seguridad ciudadana resultan débiles y se concentran en los distritos
residenciales acomodados y opulentos que cuentan con recursos. En los
distritos con presencia dominante de población precaria, pobre y muy pobre,
las experiencias de seguridad ciudadana han sido muy débiles o inexistentes.
Este es el caso peruano, de Lima Metropolitana y de las principales ciudades
del interior del país.
Aunque
solo fuese por responder a las crecientes demandas de seguridad y orden en las
ciudades peruanas, la descentralización se convierte en artículo de primera
necesidad en la agenda democrática. Entregar reales competencias, fortalecer la institucionalidad democrática, hacerla eficiente
y trasladar recursos económicos a los gobiernos locales, es tarea
impostergable. En un proceso progresivo de reforma del Estado, los gobiernos
locales deben compartir con el Ministerio del Interior —titular de la política
de seguridad publica del Estado nacional— competencias, poder y recursos
para la seguridad ciudadana.
Que
los municipios tengan poder y recursos es indispensable para la seguridad
objetiva y subjetiva de los ciudadanos; pero aún es una tarea pendiente de la
agenda democrática de la seguridad ciudadana, incluso en los fueros de la
Municipalidad Metropolitana de Lima. Hoy es fundamental una cooperación armónica
entre los gobiernos locales y la PNP.
Las
propuestas basadas en el conocimiento de la realidad concreta y confrontadas
con las experiencias internacionales son más coherentes y fecundas para
construir con eficacia la paz ciudadana en Lima Metropolitana y en las
ciudades de las provincias. La prueba está en los logros alcanzados en la
reestructuración y modernización de la PNP en torno de las relaciones entre
la Policía y la comunidad.
