Agenda de la justicia 2021: algunos temas esenciales

Por Luis Purizaga y Cruz Silva
Justicia Viva del IDL

Nuestro sistema de justicia enfrenta renovados problemas y nuevos retos desde el año pasado a causa de la pandemia del COVID-19. Ahora, inmersos en una segunda ola de contagios, se esperan decisiones en base a las lecciones aprendidas sobre qué tener en cuenta para brindar el servicio de administración de justicia en este contexto, donde además, se investiga y procesan presuntos actos de corrupción y violaciones a los derechos humanos que involucran a contendores y contendoras de las actuales elecciones generales.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Relator Especial sobre independencia de magistrados y abogados de Naciones Unidas, han emitido el 27 de enero del 2021 una Declaración conjunta sobre el acceso a la justicia en el contexto de la pandemia del COVID-19[1], donde identifican entre otros puntos la necesidad de no restringir ni retrasar los procesos de defensa básica de derechos sobre todo de poblaciones en situación de vulnerabilidad, y “hacen un llamado a los Estados para que garanticen el acceso a un internet asequible y pluralista a todas las personas que se encuentren en su territorio, y en particular a las personas y grupos en situación de vulnerabilidad, y los exhortan a tomar medidas positivas para reducir la brecha digital. También señalan que, hasta que se elimine la brecha digital, debe garantizarse el acceso en persona a los servicios de justicia, acompañado de medidas adecuadas para proteger la salud y la integridad de los operadores de justicia, el personal judicial y los usuarios.”.

La pandemia, como hemos referido, no es el único reto del sistema de justicia. Estábamos inmersos en un proceso de reforma e investigaciones anticorrupción que aún no terminan, y que se complejizaron con la pandemia.

Sobre las investigaciones anticorrupción y de derechos humanos, sigue siendo parte de la agenda:

-El caso LavaJato,

-El caso LavaJuez o CNMaudios,

-Los casos paradigmáticos de corrupción en las regiones,

-El caso que involucra a José Luna Gálvez, que ya podrá denominarse “Gángsters de la política” al ser declarado por una sentencia de amparo del 19 de enero del 2021[2], como atentatorio a la dignidad de los involucrados,

-Los casos de graves violaciones a los derechos humanos donde además se involucra al poder político (lo que es una real prueba de fuego para el sistema de justicia). Por ejemplo, el reiniciado juicio por el asesinato del periodista Bustíos que involucra a Daniel Urresti (actual contendor para la Presidencia del país) y en el que se ha denunciado el intento de compra de testigos[3] y amedrentamiento[4], siendo la última hecha por el testigo del asesinato de Bustíos, Jesús Gálvez,

-El caso del Golpe de Estado de noviembre del 2020, los asesinatos de los jóvenes Inti Sotelo y Bryan Camargo, así como los heridos de gravedad por la violencia policial y la irresponsabilidad de Manuel Merino y gabinete.

-El caso Olimpo, a raíz de denuncias de violaciones al debido proceso, transparencia de la investigación y mala condición de reclusión de algunos detenidos.

El intento de reforma de mediados del 2018 significó la creación de la Junta Nacional de Justicia (JNJ). La JNJ se instaló el 6 de enero de 2020 y se podría afirmar que es el eje de esta reforma, ya que no solo cumple con las funciones que tenía a su cargo el ex CNM, sino que tiene dos nuevas funciones importantes: revisar los procesos de nombramiento, ratificación y disciplinarios llevados a cabo por el CNM; y elegir a los jefes de las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y del Ministerio Público.

Las labores pendientes de la JNJ no son lo único que debe llamar nuestra atención este 2021: tenemos otros procesos pendientes como la elección de nuevos miembros del Tribunal Constitucional a cargo del Congreso de la República, el trabajo que debe ejecutar la nueva presidenta del Poder Judicial para garantizar una justicia eficiente y que respete los derechos de los ciudadanos en medio del proceso de reforma y de necesaria lucha contra la corrupción; nuevas decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre casos de ratificación y destitución, así como el trabajo del Ministerio Público para investigar los casos de la corrupción en la justicia y la política, entre otros.

A continuación, una breve mirada a parte de los temas importantes para la justicia en este 2021.

I. La Junta Nacional de Justicia y su plan de trabajo actualizado

En agosto de 2020, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) actualizó su plan de trabajo a 180 días. Esta actualización era necesaria ya que debido a la pandemia los plazos iniciales se alteraron. Este plan de trabajo actualizado, vigente a partir del segundo semestre del año pasado (20 de agosto de 2020), estableció un conjunto de actividades que serían prioridad para la institución.^[5] Algunas de estas actividades son:

I.1 Procesos disciplinarios

La JNJ señaló que prestaría atención a cuatro actividades, principalmente:

a. Revisar, según criterios de priorización, los procesos disciplinarios efectuados por el ex CNM, según mandato legal (142 casos). (170 días).

b. Abrir investigación preliminar de oficio o a pedido de parte, según corresponda, priorizando aquellos casos en los que se afecte gravemente el interés del sistema de justicia y la confianza de la ciudadanía. (Se tiene como ya ejecutado).

c. Atender y resolver todos aquellos pedidos de destitución formulados por la Corte Suprema de Justicia, la Junta de Fiscales Supremos u órgano competente. (170 días).

d. Establecer los criterios objetivos a partir de los cuales la JNJ inicia procedimientos disciplinarios a jueces y fiscales que no son supremos. (60 días).

Teniendo en cuenta estas cuatro actividades y los plazos establecidos, es necesario ver en qué parte del proceso de implementación se está.

El año pasado se inició proceso disciplinario inmediato contra dos fiscales supremos (Tomás Gálvez Villegas y Pedro Chávarry Vallejos) y dos jueces supremos (Martín Hurtado Reyes y Aldo Figueroa Navarro). Además, se inició investigación preliminar contra tres jueces supremos: Vicente Walde Jáuregui, César San Martín Castro y Ángel Romero Díaz. En este año, la JNJ ha decidido destituir al fiscal supremo Pedro Chávarry (por 3 cargos, el 2 de febrero) y al juez supremo Aldo Figueroa (por 1 cargo, el 3 de febrero). Los destituidos pueden solicitar reconsideración, siendo la decisión de la JNJ sobre ésta, inapelable. La consecuencia será la anulación del título fiscal, así como la prohibición de retornar tanto a la carrera fiscal como a la judicial.

César San Martín, por otra parte, fue suspendido por treinta días (el 5 de febrero de este año), debido a una llamada que realizó a Walter Ríos, expresidente de la Corte del Callao.

Además, en febrero de 2020 la JNJ comunicó que sería un total de 109 magistrados investigados: 83 magistrados sobre los que el Poder Judicial había pedido su destitución, y 26 incluidos por la JNJ y que el Poder Judicial no había considerado.

Al 3 de julio de 2020, la JNJ comunicó el inicio de investigaciones preliminares (artículo 49° del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios) a:

– La jueza suprema Ana María Aranda Rodríguez, en su calidad de ex Jefa de la Oficina de Control de la Magistratura.

– El ex juez supremo Vicente Rodolfo Walde Jáuregui, en su calidad de ex Jefe de la Oficina de Control de la Magistratura – OCMA.

– Al fiscal supremo Víctor Raúl Rodríguez Monteza, por su actuación como Fiscal Supremo de Control Interno del Ministerio Público.

Asimismo, se inició el procedimiento inmediato (artículo 72° del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios) al juez supremo Víctor Lucas Ticona Postigo, y se citó a Audiencia por medida de suspensión preventiva (artículo 88° del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios) al juez supremo Martín Hurtado Reyes (suspendido por 6 meses) y al fiscal supremo Tomás Gálvez Villegas (también suspendido por seis meses).

Al 6 de enero de 2021, Inés Tello, nueva presidenta de la JNJ, indicó que se evaluaría la ampliación de la suspensión sobre los magistrados supremos investigados.^[6]

En el caso de las investigaciones preliminares, es preciso que la JNJ establezca si éstas darán o no lugar a procedimientos disciplinarios. La investigación preliminar regulada en el artículo 49 del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios de la JNJ, tiene una duración de 30 días, pudiendo ser prorrogables. Recordemos también que la JNJ congeló los plazos de las investigaciones preliminares y los procedimientos disciplinarios por razón de la pandemia desde el 16 de marzo hasta el 22 de junio de 2020.

Un caso aparte son los 142 procesos disciplinarios efectuados por el ex CNM, identificados por la JNJ y que tendrán que ser revisados.

I.2. Selección y nombramiento de jueces y fiscales, y Autoridades Nacionales de Control

En su plan de trabajo actualizado, la JNJ señaló como una actividad primordial, revisar los nombramientos efectuados por el CNM (1411 casos en total) en un plazo de 170 días. Este plazo culminará a fines de febrero de este año y, entre los casos paradigmáticos de acuerdo a la historia de cuestionamientos del ex CNM, estarían el concurso de magistrados supremos del 2015, en el que salieron elegidos César Hinostroza, Tomás Gálvez, Ángel Romero, Víctor Rodríguez, Héctor Lama y Luis Arce; y el concurso de supremos del año 2017, en el que salieron elegidos Martín Hurtado, Aldo Figueroa (hoy destituido), Carlos Arias y Mariem de la Rosa.

Recordemos que el plazo para llevar a cabo esta revisión de acuerdo a la reforma constitucional y la ley orgánica de la JNJ, es de 18 meses desde el momento de instalada (se instaló el 6 de enero de 2020). Este plazo vencerá el 6 de julio del 2021.

La JNJ planteó además, aprobar los perfiles de jueces y fiscales sobre cuya base se elaborarán las convocatorias a selección y nombramiento, evaluación parcial y ratificación. El 13 de noviembre del año pasado la JNJ aprobó el Reglamento de Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación de Jueces y Juezas del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público. Aún está pendiente la aprobación del Reglamento de Concursos para la Selección y Nombramiento de Jueces y Fiscales. Este último reglamento debe estar listo antes de fines de febrero, ya que de acuerdo al plan actualizado de la JNJ, se planea realizar una primera convocatoria a concurso de selección y nombramiento de jueces y fiscales para antes que termine febrero de este año.

Por último, aún está pendiente la elección y nombramiento de los Jefes de las Autoridades Nacionales de Control del Ministerio Público y el Poder Judicial. En el caso del Ministerio Público, el 20 de diciembre del año pasado la JNJ comunicó que ninguno de los postulantes al cargo obtener nota aprobatoria, al no superar los 70 puntos de puntaje mínimo (artículo 20° del reglamento del concurso). Esto obligará a volver a llevar a cabo otra convocatoria, lo que significa que la elección del o la Jefe de la Autoridad Nacional de Control del Ministerio Público demorará aún más.

En el caso de la Autoridad Nacional de Control del Poder Judicial, la JNJ ha dado a conocer el cronograma de las entrevistas personales (la última etapa del proceso de selección). Los tres únicos candidatos que llegaron hasta esta última etapa serán entrevistados el 9 de febrero de 2021.

I.3. Evaluación integral y ratificación, y evaluación parcial de desempeño de jueces y fiscales

La JNJ tiene pendiente revisar las ratificaciones realizadas por el ex CNM (746 casos en total). El 11 de febrero del año pasado se aprobó el reglamento para llevar a cabo el procedimiento de revisión de los nombramientos, ratificaciones y procedimientos disciplinarios llevados a cabo por el ex CNM.^[7] Como señalamos anteriormente, este plazo vence el 6 de julio de 2021. Entre los casos más paradigmáticos, está la ratificación automática del fiscal supremo Pedro Chávarry (destituido), así como la revisión de la legalidad de esta figura creada bajo la presidencia de Guido Aguila.

Otra labor pendiente de la JNJ es el inicio el proceso de ratificación de magistrados titulares que cumplieron 7 años en su cargo el 2018. De acuerdo al plan de trabajo actualizado de la JNJ, este proceso debe llevarse a cabo en 170 días que vencen a finales de febrero.

Por último, la JNJ ha de establecer con claridad cómo se llevará a cabo la evaluación parcial de desempeño a los jueces y fiscales, y cuáles serán las variables, los indicadores, estrategias y el cronograma para llevar a cabo esta evaluación. Todo esto será definido de la mano con la Academia de la Magistratura. El plazo que fijó la JNJ para hacer este trabajo era de 90 días, plazo que culminó en diciembre del año pasado. Luego de definir todas estas variables, indicadores, estrategias y el cronograma; la JNJ y la Academia de la Magistratura diseñarán estos procesos de evaluación parcial de desempeño. El plazo para realizar este trabajo es de 170 días, por lo que se espera que a mitad de año tengamos claridad de este nuevo proceidmiento de la ley orgánica de la JNJ.

Sobre la evaluación parcial del desempeño cabe recordar que, no obstante ser incluso una de las labores implícitas del ex CNM, fue declarada inconstitucional en base a una demanda presentada por el Ministerio Público. Hoy en día, esta evaluación estipulada por la ley orgánica de la Junta Nacional de Justicia ha sido puesta en debate por una demanda de inconstitucionalidad impulsada por dos colegios de abogados, haciendo referencia que (entre otros argumentos) estaría vulnerando la independencia de la magistratura. Si bien es una demanda que apunta al Congreso de la República, será también analizada por la Junta Nacional de la Justicia; abriendo un interesante debate sobre los retos de la evaluación del desempeño de la magistratura en nuestro país.

I.4. Casos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

La Junta Nacional de Justicia está en un importante trabajo de construcción de su normatividad, pero también de los criterios y estándares que regirán su actuación, con miras a no caer en los problemas del pasado del ex CNM, promover el debido proceso, la independencia y los perfiles de magistrados y magistradas que necesitamos.

Parte de esos estándares encuentran una fuente relevante en el sistema interamericano que, dicho sea de paso, ha de procurar los criterios que hagan posible una justicia independiente e idónea en una región tan complicada como la americana, filtrada por la corrupción.

Hay dos casos ante la Corte Interamericana, uno resuelto y el otro por resolverse. El primero es el caso “Casa Nina vs. Perú”[8] de noviembre del 2020, sobre la remoción de un fiscal provisional en el año 2003, en el que la CorteIDH indica que la provisionalidad no la exime de las garantías de permanencia en el cargo, debido proceso, etc. El segundo, es el caso “Cordero Bernal vs. Perú” sobre una destitución de juez en la década de los 80, y la causal por la que fue destituido. El caso aún está próximo a ser resuelto y es relevante, en tanto que tocará (en base a un caso de provisionalidad también) una reflexión sobre la tipicidad y legalidad en un contexto complicado (lucha contra el narcotráfico), y cuando nuestro sistema disciplinario de magistrados (no sin críticas) ha definido importantes casos disciplinarios atendiendo a la gravedad de los mismos.

II. Elección de nuevos miembros del Tribunal Constitucional

Este proceso llevado a cabo por el Congreso ha sufrido marchas y contramarchas, debido a las diversas vulneraciones al debido proceso, escasa transparencia, simulada participación ciudadana e irregularidades en la elaboración y criterios del reglamento de elección. Cuatro de los nueve integrantes de la Comisión Especial encargada de llevar a cabo la elección renunciaron, aunque no todos presentaron formalmente esa renuncia a la Comisión Especial de Selección.

Además, al aumentar a once el número de bancadas en el Congreso, el ingreso de los dos representantes de estas nuevas bancadas traería complicaciones para obtener el quorum necesario y retomar el proceso. En diciembre del año pasado, los voceros de diversas bancadas del Congreso consideraron que la Comisión Especial debía recomponerse, otros indicaron que el proceso de elección debía recaer en el próximo Congreso, y otros creen que no se llegará a los 87 votos necesarios para lograr una elección válida^[9].

Este Parlamento no debiera elegir a los nuevos miembros del TC. No tiene legitimidad, y ahora al parecer, tampoco tendría el número de votos necesarios en el Pleno para la elección.

III. Nuevas gestiones en el Poder Judicial, las Cortes Superiores, y las Juntas de Fiscales Superiores

En el 2021 se han renovado las presidencias de la Corte Suprema y de las Cortes Superiores del país. Elvia Barrios Alvarado es la primera mujer en asumir la representación del Poder Judicial. Asume el cargo por el lapso de dos años (2021-2022) y desde que fue elegida en diciembre del año pasado dejó en claro que dará prioridad a temas como la justicia con enfoque de género y la aplicación de criterios de paridad en los cargos que se asuman en el Poder Judicial.^[10]

En ese sentido, el 5 de enero de este año, Barrios juramentó a 14 juezas y 2 jueces superiores que integrarán provisionalmente diversas salas de la Corte Suprema, remarcando que la juramentación de las 14 juezas supremas provisionales no representaba solo una designación por criterios de paridad, sino también por meritocracia en reconocimiento a sus trayectorias.^[11] No obstante, existe una denuncia disciplinaria[12] ante la Junta Nacional de Justicia por este hecho, por supuestamente haber incumplido el principio de meritocracia; un hecho que abre la posibilidad a la JNJ para definir cómo la meritocracia y el género son posibles en la carrera judicial.

Los planes institucionales

El Poder Judicial tiene ya un Plan Estratégico institucional (PEI) para el periodo (2020-2030) que, dicho sea de paso, no ha sido debidamente publicitado. La gestión de Barrios tiene el reto de sentar las bases de este plan e implementar mejoras acordes con la pandemia. Por ejemplo, uno de los puntos centrales es implementar la transformación digital del Poder Judicial pero hay muchos distritos judiciales que no cuentan con óptimo servicio de internet, en donde las poblaciones en situación de vulnerabilidad vienen siendo las más afectadas.

Más allá de la existencia de un Plan Estratégico, será crucial cómo se publicita y cómo se concatenan con otras propuestas de espacios interinstitucionales, incluyendo por ejemplo el denominado “Pacto Perú” empujado por el Acuerdo Nacional en el 2020, donde el quinto punto estaba referido a la Reforma de la justicia.

En la Cortes Superiores de Justicia del país también hay un recambio de presidencias. Inician nuevas gestiones, reorganizan los equipos de trabajo y las salas superiores. En este caso también hay expectativa en relación a las decisiones que se tomarán en medio de la pandemia, sin perder de vista el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupción.

En el caso del Ministerio Público, también se llevó a cabo la elección de presidencias de las Juntas de Fiscales Superiores de los distritos fiscales a nivel nacional. Estos nuevos presidentes también asumirán el cargo por el periodo 2021-2022.^[13] Esto significará que también habrá un proceso de reorganización de las fiscalías, así como de órganos administrativos. Al igual que en el Poder Judicial, también hay mucha expectativa acerca de las medidas que se tomen para garantizar el funcionamiento óptimo de las fiscalías en casos de derechos humanos y corrupción, si las lecciones aprendidas tienen buenos resultados este año, y si los problemas que se presentaron el año pasado logran ser superados. Sobre cómo las Fiscalías están enfrentando los retos para investigar los diversos crímenes, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado su interés en el 178 periodo de sesiones realizado en diciembre del 2020, subrayando que en esa ocasión que “También escuchó sobre el debilitamiento institucional de las Fiscalías de la región y sobre las afectaciones a su independencia y autonomía.”[14]; lo que sin duda es uno de los retos para este año, en el que cuenta (dicho sea de paso) con la tercera parte del presupuesto solicitado no obstante todos los casos e investigaciones que tiene a su cargo.

Tanto en el Poder Judicial como en el Ministerio Público, hay interés en conocer cómo s va a implementar y qué efectos tendrá la puesta en funcionamiento de las nuevas Autoridades Nacionales de Control. Una vez elegidas estas nuevas autoridades, la transición que se lleve a cabo desde la OCMA en el Poder Judicial, y desde la Fiscalía Suprema de Control Interno en el Ministerio Público, ha de ser debidamente difundida, conversada, organizada, planificada, participativa y sin perjudicar los procesos disciplinarios que estén en curso en ambas instituciones.

IV. En resumen

El escenario para las reformas en el sistema de justicia iniciadas a mediados del 2018 ya era complejo, debido a las crisis políticas que hemos tenido desde el inicio del gobierno de Kuczynski en el 2016. Solo el proceso para elegir a los y las integrantes de la Junta Nacional de Justicia (JNJ) demoró prácticamente todo el 2019, y si bien esta demora excesiva no solo se debió a las crisis originadas por la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, sí es necesario precisar que este contexto marcado por los roces y puyas entre poderes del Estado, afectó los tiempos y las urgencias al momento de plantear las reformas. Un ejemplo de esto, lo vemos en el caso de la elección de nuevos miembros del Tribunal Constitucional, que tiene a seis de sus siete miembros con sus mandatos vencidos, y hasta ahora, no es posible llevar a cabo en el Congreso una elección con las garantías de transparencia e independencia necesarias.

Desde marzo del año pasado, se suma a este complicado contexto, la pandemia y los problemas que acarrea. El 2020 era un año de definiciones en relación a la reforma del sistema de justicia, era el año en el cual la JNJ se estrenaba en sus funciones, y finalmente el proceso se vio alterado por la emergencia sanitaria. El plan que se elaboró a inicios del año pasado tuvo que ser reajustado, los plazos de los procesos y procedimientos que conocía la JNJ fueron suspendidos y luego reactivados. Si bien se avanzó en el trabajo, todavía hay labores pendientes que deben ser prioridad este 2021.

A la par, nuevas autoridades en el Poder Judicial como en el Ministerio Público habrán de retomar las lecciones aprendidas y retos de administrar justicia e investigar, en medio de la pandemia, en medio de un proceso de necesario fortalecimiento de su institucionalidad, teniendo de frente causas de derechos humanos y de corrupción que vinculan a actores políticos hoy nuevamente en contienda electoral. Los retos se mantienen pero toman la premura del tiempo para ser respondidos. Estamos inmersos en un año electoral, con una segunda ola de contagios azotándonos y con una crisis política que se ve azuzada por las próximas elecciones. La coyuntura parece ser incluso más compleja que a inicios del 2020, por lo que es necesario tener claro cuáles son los retos y los problemas para hacerles frente.

[1] Puede verse en: http://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2021/015.asp

[2] Ver: https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2021/01/Exp.-00011-2020-9-Luna-Galvez-LP.pdf

[3] Ver: https://www.youtube.com/watch?v=TZfKP1hLyvg

[4] Ver: https://elcomercio.pe/politica/justicia/testigo-del-juicio-contra-daniel-urresti-denuncia-que-desconocido-ingreso-a-su-domicilio-noticia/

^[5] Ver: https://www.jnj.gob.pe/wp-content/uploads/2020/08/Plan-de-Trabajo-actualizado-JNJ-segundo-semestre.pdf

^[6] Ver: https://andina.pe/agencia/noticia-jnj-evaluara-ampliacion-suspension-fiscales-supremos-investigados-828835.aspx

^[7] Ver: https://extranet.jnj.gob.pe/upload/CompendioNormativoJNJ/68053af2923e00204c3ca7c6a3150cf7.pdf?20210126050138

[8] Ver: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_419_esp.pdf

^[9] Ver: https://elcomercio.pe/politica/congreso-eleccion-para-un-nuevo-magistrado-del-tribunal-constitucional-no-alcanzaria-los-87-votos-minimos-noticia/?ref=ecr

^[10] Ver: https://andina.pe/agencia/noticia-elvia-barrios-impartir-justicia-genero-es-una-tarea-involucra-a-juezas-y-jueces-829149.aspx

^[11] Ver: https://lpderecho.pe/denuncian-presidenta-poder-judicial-respetado-meritocracia-designacion-jueces-supremos-provisionales/

[12] Ver: https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2021/01/Denuncia-Presidenta-Elvia-Barrios-LP.pdf