Comentarios al borrador de sentencia de la demanda de empresas contra la SUNAT

Juan Carlos Ruiz Molleda

El TC tiene que resolver una demanda de inconstitucionalidad en la que se juega mucho el país y también los ciudadanos. Lo que está en juego es el pago de cerca de 11,000 millones de soles que varias empresas le adeudan a la SUNAT. Se trata de recursos económicos indispensables para el sostenimiento de los gastos del Estado y los servicios públicos en favor de los ciudadanos. Los abogados de los demandantes han pedido que no se usen razones políticas. En este artículo no daremos razones de conveniencia y de oportunidad, sino razones jurídicas constitucionales que en nuestra opinión sustentan la desestimación (declaración de infundada) de la demanda por parte del TC.

1. Para entender la demanda contra la SUNAT

Se trata de una demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Abogados de la Libertad contra el Poder Ejecutivo, recaída en el expediente No 0004-2019-PI, para que se declare la inconstitucionalidad y la nulidad de la Primera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo 142, que modifica el Código Tributario. El autor del proyecto de sentencia es Ernesto Blume.

Link a borrador de sentencia

El tema de fondo, más allá de los tecnicismos, es si la modificatoria del inicio del cómputo de la prescripción por parte del Gobierno tiene cobertura por la doctrina de los hechos cumplidos, reconocida en el artículo 103 de la Constitución, o constituye una violación del principio de la irretroactividad de la ley, también reconocido en dicha norma constitucional.  Añade el proyecto que la teoría de hechos cumplidos, según la cual la normas se aplican a las consecuencias actuales de relaciones jurídicas surgidas con anterioridad a la nueva ley, tiene dos excepciones: cuando la nueva norma es más favorable en materia penal, y cuando las relaciones jurídicas anteriores hayan quedado agotadas.

Este proyecto de sentencia significa una violación del principio de irretroactividad, pues el punto de inicio del cómputo del plazo de la prescripción es un hecho que se agota en el tiempo (f.j. 52), y su modificación implica una violación al principio de irretroactividad de las leyes y al principio de seguridad jurídica.

• Algunos comentarios

1. El proyecto de sentencia dice que la SUNAT solo tienes 4 años para determinar y cobrar la deuda. Expertos en la materia, como el profesor de la PUCP Luis Duran, dicen que en ese plazo no se puede cobrar una deuda tributaria. Según este: “Sostener que el inicio del cómputo del plazo de la prescripción de la acción de cobro de la deuda determinada por SUNAT inicia junto al plazo que tiene la Administración Tributaria para determinar una deuda, convertiría en el fondo en inoperativa a la resolución de determinación”[1].
2. Se viola el principio de interdicción de la arbitrariedad de las decisiones del Estado. El TC ha señalado que cuando se toma una decisión que choca con la realidad, que no se condice con la realidad, se incurre en una violación del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, que supone el anverso de la obligación de motivación de toda decisión, cuya violación acarrea la invalidez de una decisión. Según este: “En un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva; como lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de explicarlo”. (STC No 00090-2004-AA, f.j. 12).
3. El punto resolutivo 2 de la sentencia se pronuncia sobre normas que no han sido cuestionadas. El TC termina interpretando el DL No 816 y el DL No 1113 que no ha sido cuestionado en el petitorio de la demanda de inconstitucionalidad. Se afecta el principio de congruencia. Según el TC, estamos ante una “motivación sustancialmente incongruente”. En efecto, “el derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviación que supongan modificación o alteración del debate procesal”.  (STC No. 00728-2008-HC, f.j. 7.e).  
4. El plazo para presentar demanda de inconstitucionalidad contra las normas del punto resolutivo 2 ya prescribieron. En los hechos, el TC termina interpretando y se pronuncia sobre la constitucionalidad de normas diferentes a las normas cuestionadas en la demanda, cuyo plazo para presentar demandas de inconstitucionalidad ya venció. En efecto, interpreta el DL No 816 que fue publicado el 21/4/1996, y el DL No 1113 que fue publicado el 5/7/2012. Pasaron en demasía los cinco años para presentar demanda de inconstitucionalidad. En tal sentido, se pretende utilizar esta demanda para cuestionar normas diferentes a la cuestionada en la demanda.
5. No se ha respetado el principio de deferencia al legislador. Según jurisprudencia del TC, solo cabe declarar inconstitucional una norma legal cuando no hay ningún sentido interpretativo de ésta conforme a la Constitución. En otras palabras, toda disposición admite muchas interpretaciones. Según este principio, solo se expulsará del ordenamiento una disposición cuando no admite ninguna posible interpretación conforme a la Constitución. El fundamento de esto es el respeto al legislador democrático, debido a su legitimidad democrática. Como muy bien nos lo recuerda Luis Duran, “la inconstitucionalidad como última ratio busca que una norma solo se declare inconstitucional cuando luego de analizar todas las interpretaciones posibles ninguna sea compatible con la Constitución Política”[2]. El fundamento de esto está en el principio de deferencia al legislador.
6. La 1DCT del DL 1421 admitía varias interpretaciones. Como ya dijimos, para el proyecto de sentencia estamos ante una violación del principio de irretroactividad, pues el punto de inicio del cómputo del plazo de la prescripción, es un hecho que se agotó en el tiempo. Nosotros discrepamos de esta tesis, pues consideramos que el inicio del cómputo del plazo de prescripción no se puede aislar del conjunto de la relación jurídica tributaria. En tal sentido, estamos ante una aplicación del principio de los hechos cumplidos, pues se aplica una norma a las consecuencias actuales de hechos que comenzaron atrás en el tiempo pero que aún no se han agotado, como sostiene el proyecto de sentencia.
7. La determinación de si la deuda prescribió o no es del Tribunal Fiscal y no de la justicia constitucional. Los procesos constitucionales y, en específico, los procesos de inconstitucionalidad tienen por función cautelar la supremacía normativa de la Constitución y la defensa de los derechos humanos. Es decir, son procesos de control constitucional. No son procesos de control de legalidad. En este caso, se pretende resolver en sede constitucional un caso que en realidad, materialmente, corresponde a un tema de legalidad ordinaria que nunca debió llegar al TC.
8. La seguridad jurídica no es el único bien jurídico que se debe proteger. El proyecto de Blume sostiene que se afecta el principio de irretroactividad de las leyes, pero, aun cuando eso sea cierto, resulta preocupante que no perciba que acá están en juego otros bienes jurídicos constitucionales. La seguridad jurídica no es el único bien que debe proteger el TC, de espaldas a otros bienes jurídico constitucionales. Y, en este caso, nos referimos a derechos sociales que exigen fondos fiscales. La falta de recursos económicos en el Estado pone en peligro la prestación de importantes servicios públicos en beneficio de los ciudadanos.
9. La norma cuestionada está contenida en la delegación de facultades. La delegación de facultades legislativas es una práctica común en nuestro país. Sorprende que en otros casos de delegación de facultades, el mismo TC no haya exigido tal precisión y detalle en la materia a delegarse, mientras que  en este caso se haya elevado la vara. En nuestra opinión, el cambio en el inicio del cómputo para efectos de la prescripción, en la medida que mejora la recaudación fiscal ostensiblemente, se puede encuadrar en el objetivo de hacer más eficientes los procedimientos tributarios (art. 2 inciso 1 letra g de Ley 30823).En tal sentido, no consideramos que haya una inconstitucionalidad por la forma.
10. La responsabilidad de la SUNAT por no cobrar estas deudas. Finalmente, no podemos dejar de sorprendernos y de cuestionar la lentitud y la desidia de la SUNAT que no ha advertido este problema con anterioridad. Lo que está en juego es mucho para un país que necesita de los recursos fiscales para mejorar sus servicios en favor de las mayorías. Sorprende que la SUNAT haya esperado pasar tanto tiempo para recién actuar.

• A manera de conclusión: El TC debe tener en cuenta las consecuencias de sus fallos

No solo el TC debe mirar las normas constitucionales, sino que también debe tomar en cuenta las consecuencias de sus decisiones. En este caso, el Estado dejaría de cobrar 11,000 millones de soles, que son recursos indispensables, más aun en las actuales circunstancias de emergencia.

El tema de fondo es el criterio que se debe tener en cuenta al realizar el control constitucional de decisiones económicas, tal como ocurre en estos casos. En otras palabras, se debe examinar si solo se atiende el marco normativo constitucional al momento de resolver, o si se resuelve también en función de las consecuencias de la decisión; es decir, cómo impacta esta decisión en el presupuesto. En el presente caso, lo que está detrás no es otra cosa que los fondos para asegurar la vigencia de los derechos sociales.

El punto central es analizar la constitucionalidad del argumento “consecuencialista”, es decir, del argumento que exige mirar y decidir en función de las consecuencias de las decisiones. El criterio “consecuencialista”, que no es otro que el criterio utilitarista que, si bien debe ser tomado en cuenta, no puede ser el único criterio en virtud del cual se adopten decisiones en un Estado Constitucional. Este es un elemento que hay que evaluar especialmente si se tiene que decidir algo que tiene incidencia en los derechos fundamentales.

Siguiendo a Uprimny, “una rama judicial puramente consecuencialista deja de ser una administración de justicia centrada en la protección de derechos y en la aplicación de las normas, para convertirse en un órgano exclusivamente político, que para decidir evalúa y clasifica intereses conforme a valoraciones subjetivas”. Añade que para evitar esta “disolución del sistema jurídico, la democracia postula que los jueces deben decidir basándose en las pautas normativas del ordenamiento jurídico, pues ésa es la única manera en que se logra una cierta seguridad jurídica”[3]. En definitiva, es el propio juez el que debe decidir conforme al derecho y no en función de las consecuencias de sus decisiones. Esto, obviamente, no excluye cierta valoración de dichos efectos, pero esta valoración no puede convertirse en el elemento decisivo en la solución de las controversias judiciales.

Resultan relevantes las palabras del Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 15 de diciembre de 1995, en la cual rechazó la solicitud de una de las partes en el proceso que había pedido que no se tomara una determinada decisión por los graves efectos económicos que esta tendría. Dijo entonces ese tribunal que “las consecuencias prácticas de cualquier decisión jurisdiccional deben sopesarse cuidadosamente”, pero que “no puede llegarse hasta el punto de distorsionar la objetividad del Derecho y poner en peligro su aplicación futura por causa de las repercusiones que puede tener una resolución judicial. Como máximo, tales repercusiones podrían ser tenidas en cuenta para decidir, en su caso, si procede, con carácter excepcional, limitar los efectos de una sentencia en el tiempo”[4].

Ante esta situación, Uprimny propone diferenciar entre un análisis “sensible a las consecuencias” y un razonamiento “totalmente consecuencialista”. Señala que “uno de los retos más difíciles e interesantes de una buena dogmática constitucional es incorporar esa dimensión consecuencial, a fin de construir argumentaciones sensibles a las consecuencias, sin que el derecho se disuelva en un puro calculo programático de los eventuales efectos financieros y sociales de las sentencias”[5]. El criterio consecuencialista fue recogido a nivel nacional en materia tributaria en el artículo 81 del Código Procesal Constitucional[6], aprobado por Ley No 28237, y luego ha sido ampliado a otros campos. Según el TC, “este tiene la potestad de modular, procesalmente, el contenido y los efectos de sus sentencias en todos los procesos constitucionales, en general, y en el proceso de amparo, en particular”. (STC Nº 05033-2006-AA/TC, fundamento 62).

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[1] Ver: https://ius360.com/publico/tributario/comentarios-al-proyecto-de-sentencia-sobre-la-accion-de-inconstitucionalidad-interpuesta-contra-la-primera-disposicion-complementaria-del-dec-leg-no-1421-luis-duran-hugo-arbieto/.

[2] Ver: https://ius360.com/publico/tributario/comentarios-al-proyecto-de-sentencia-sobre-la-accion-de-inconstitucionalidad-interpuesta-contra-la-primera-disposicion-complementaria-del-dec-leg-no-1421-luis-duran-hugo-arbieto/

[3] Seguimos los argumentos desarrollados por Rodrigo Uprimny, Legitimidad y conveniencia del control constitucional a la economía, en: ¿Justicia para todos? Sistema Judicial, derechos sociales y democracia en Colombia, Grupo editorial Norma, Bogotá, 2006, págs. 168 y sgts.

[4] Ibídem.

[5] Ibídem, pág. 170.

[6] “Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo”