¿Cómo enfrentar la contaminación ambiental de los ríos generada o tolerada por los municipios?

¿Cómo enfrentar la contaminación ambiental de los ríos generada o tolerada por los municipios?

Juan Carlos Ruiz Molleda

Esa es la pregunta que se hace muchos activistas ambientales y ciudadanos en general, al comprobar cómo sus ríos y demás fuentes de agua en sus localidades, vienen siendo contaminadas sistemáticamente por municipios y por privados, fundamentalmente por vertimientos de residuos sólidos y aguas servidas en las ciudades. Acá algunas respuestas a algunas preguntas recurrentes:

1. ¿Cuáles son las principales causas de la contaminación de los ríos?

Las principales fuentes de contaminación en los centros urbanos son las siguientes

a) El vertimiento de aguas servidas no tratadas en los ríos de forma ininterrumpida muchas veces por las entidades prestadoras de servicios de saneamiento del distrito y por los municipios.

b) Ausencia de un sistema idóneo de tratamiento adecuado para aguas servidas vertidas provenientes de domicilios e industrias de la ciudad por parte de los municipios provinciales y de las entidades prestadoras de servicios de saneamiento distritales.

c) El vertimiento de residuos sólidos por parte de los municipio distritales y provinciales.

d) Ausencia de un sistema de tratamiento y disposición final de residuos sólidos en la provincia y en los distritos. 

2. ¿En qué consiste el derecho fundamental a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida y qué obligaciones impone el Estado y a los municipios?

Esta situación de contaminación de los ríos resulta incompatible con el derecho fundamental a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida, reconocido en el artículo 2.22 de la Constitución. Este derecho tiene dos elementos o componentes, que han sido desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en varias sentencias[1]: a) el derecho a gozar de ese medio ambiente; y b) el derecho a que ese medio ambiente se preserve.

a) El derecho a gozar de ese medio ambiente

En relación con el primer componente, el Tribunal ha precisado que «el derecho a gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y, en el caso de que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1° de la Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado y el derecho quedaría, así, carente de contenido»[2].

b) El derecho a que ese medio ambiente se preserve o la obligación de preservarlo

En relación con el segundo componente de este derecho, el Tribunal hace referencia a la obligación del Estado de protegerlo en forma efectiva, en su rol de garante; así, «[e]l derecho a la preservación de un medio ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio de este Tribunal, tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio ambiente»[3].

Esta obligación estatal: la de preservar el medio ambiente, supone dos obligaciones; la primera, abstenerse de adoptar acciones que afecten el medio ambiente (es otras palabras, la dimensión subjetiva del derecho a gozar de un medio ambiente adecuado y equilibrado para la vida) y; la segunda, el deber de adoptar todas las medidas necesarias para su protección (en otras palabras, la dimensión objetiva de este derecho).

En relación con la primera de estas obligaciones, el Tribunal Constitucional ha precisado que «[en] su faz reaccional, el Estado asume la obligación de abstenerse de realizar cualquier tipo de actos que afecten el medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida humana»[4].

Sobre la segunda de las obligaciones, el Tribunal ha señalado inteligentemente que «[e]n su dimensión prestacional, impone al Estado tareas u obligaciones destinadas a conservar el ambiente equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en un haz de posibilidades, entre las cuales cabe mencionar la de expedir disposiciones legislativas destinadas a que desde diversos sectores se promueva la conservación del ambiente. Desde luego, no sólo supone tareas de conservación, sino también de prevención que se afecte a ese ambiente equilibrado»[5].

3. ¿Cuándo estamos ante un caso de contaminación del medio ambiente?

Desde una perspectiva práctica, un ambiente puede ser afectado por alguna de estas cuatro actividades:

 a) Actividades molestas: Son las que generan incomodidad por los ruidos  o vibraciones, así  como por emanaciones de humos, gases, olores, nieblas o partículas en suspensión y otras sustancias.

b) Actividades insalubres: Se generan cuando se vierten productos al ambiente que pueden resultar perjudiciales para la salud humana.

 c) Actividades nocivas: Se generan cuando se vierten productos al ambiente que afectan y ocasionan daños a la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola.

 d) Actividades peligrosas: Son las que ocasionan riesgos graves a las personas o sus bienes debido a explosiones, combustiones o radiaciones. (Sentencia del Tribunal Constitucional No 00018-2001-AI, fundamento jurídico 6)         

La consecuencia es que estamos ante un caso de contaminación cuando estaremos en alguno de estos cuatro casos antes mencionados por el TC.

4. ¿Cuáles son las obligaciones legales de los municipios ante la contaminación de los ríos y de las fuentes de agua?

a) Los municipios distritales tienen la obligación legal de la gestión los residuos sólidos

Los municipios distritales tienen la obligación de control de los agentes contaminantes del ambiente, en relación con población de su jurisdicción, como lo establece el artículo 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades, aprobada por Ley No 27972.

“ARTÍCULO 80.- SANEAMIENTO, SALUBRIDAD Y SALUD

Las municipalidades, en materia de saneamiento, salubridad y salud, ejercen las siguientes funciones:

[…]

3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:

[…]

3.4. Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente.”

Los municipios distritales tienen también que cumplir con el artículo 22 de la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, aprobado mediante Decreto Legislativo No 1278, que les obliga a la gestión de los residuos sólidos, es decir a la gestión de la basura.

“Artículo 22.- Municipalidades

Las municipalidades provinciales, en lo que concierne a los distritos del cercado, y las municipalidades distritales son responsables por la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, especiales y similares, en el ámbito de su jurisdicción.”

De igual manera, los municipios deben cumplir do el artículo 24.1 letra a y 24.2 letra b, de la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, aprobado mediante Decreto Legislativo No 1278, que le exigen recolección de residuos sólidos, es decir, recojo de basura:

“Artículo 24.- Municipalidades Distritales

24.1 Las Municipalidades Distritales en materia de manejo de residuos sólidos son competentes para:

a) Asegurar una adecuada prestación del servicio de limpieza, recolección y transporte de residuos en su jurisdicción, debiendo garantizar la adecuada disposición final de los mismos.

[…]

24.2 Las municipalidades distritales y las provinciales en lo que concierne a los distritos del cercado, son responsables por:

b) La prestación de los servicios de recolección y transporte de los residuos sólidos municipales y de la limpieza de vías, espacios y monumentos públicos en su jurisdicción. Los residuos sólidos en su totalidad deberán ser conducidos directamente a infraestructuras de residuos autorizadas por la municipalidad provincial, estando obligados los municipios distritales al pago de los derechos correspondientes.

[…]

g) Supervisar y fiscalizar a los generadores del ámbito de su competencia por incumplimiento del presente Decreto Legislativo y su Reglamento.”

De igual manera, los municipios deben cumplir con el artículo 79 de la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, aprobado mediante Decreto Legislativo No 1278.

Artículo 79.- De las Municipalidades Distritales

Dentro de su jurisdicción, las municipalidades distritales tienen la competencia para:

a) Supervisar en su jurisdicción los aspectos técnicos del manejo de residuos, excluyendo las infraestructuras de residuos.

b) Supervisar, fiscalizar y sancionar el manejo de los residuos provenientes de las actividades de construcción y demolición en el ámbito de su competencia.

c) Supervisar, fiscalizar y sancionar a los recicladores y/o asociaciones de recicladores en el cumplimiento de sus obligaciones en el marco del sistema municipal de gestión y manejo de residuos sólidos en el ámbito de su competencia.

d) Supervisar, fiscalizar y sancionar a los generadores del ámbito de su competencia por incumplimiento del presente Decreto Legislativo y su Reglamento.”

Finalmente, tenemos el artículo 130 del Reglamento del Decreto Legislativo No 1278, que aprobó la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, aprobado mediante el Decreto Supremo No 014-2017-MINAM. Dicha norma precisa que los gobiernos locales son responsables por la gestión de los residuos sólidos domiciliarios y ejercen funciones de supervisión, fiscalización y sanción en el manejo de residuos sólidos en su jurisdicción:

“Artículo 130.- Autoridades competentes para la supervisión, fiscalización y sanción en materia de residuos sólidos

130.1 Las funciones de supervisión, fiscalización y sanción en materia de residuos sólidos se ejercen en el marco de la fiscalización ambiental a cargo del OEFA y de las entidades de fiscalización ambiental (EFA) de ámbito nacional, regional y local.

130.2 Adicionalmente, las autoridades competentes para la supervisión, fiscalización y sanción en materia de residuos sólidos ejercen sus funciones en los siguientes supuestos:

[…]

d) Las Municipalidades Distritales, en su calidad de EFA locales, ejercen las funciones de supervisión, fiscalización y sanción en el manejo de residuos sólidos en su jurisdicción, en el marco de sus competencias”.

b) Los municipios provinciales tienen la obligación legal de fiscalización de los municipios distritales en la gestión los residuos sólidos

De acuerdo con el artículo 130 del Reglamento del Decreto Legislativo No 1278 (Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos), aprobado mediante el Decreto Supremo No 014-2017-MINAM, las municipalidades provinciales en su calidad de entidades de fiscalización ambiental locales, deben ejercer funciones  de  supervisión,  fiscalización  y  sanción  sobre  la  prestación  de servicios  de  barrido  y  limpieza  de  espacios  públicos,  segregación, almacenamiento, comercialización, recolección y transporte en su jurisdicción.

“Artículo 130.- Autoridades competentes para la supervisión, fiscalización y sanción en materia de residuos sólidos

 […]

c) Las Municipalidades Provinciales, en su calidad de EFA locales, ejercen las funciones de supervisión, fiscalización y sanción sobre la prestación de servicios de barrido y limpieza de espacios públicos, segregación, almacenamiento, comercialización, recolección y transporte dentro de su jurisdicción, sean realizados por EO-RS o municipalidades distritales”.

c) Los municipios provinciales tienen la obligación de prestación eficiente y sostenible de los servicios de saneamiento y alcantarillado

De conformidad con el artículo 11 del Decreto Legislativo No 1280, que aprobó la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, los municipios provinciales tienen la obligación de garantizar el servicio de saneamiento.

 “Artículo 11.- Responsabilidad de la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito urbano. Las municipalidades provinciales son responsables de la prestación eficiente y sostenible de los servicios de saneamiento a través de empresas prestadoras de los servicios de saneamiento. Excepcionalmente, en aquellas pequeñas ciudades que se encuentran fuera del ámbito de una empresa prestadora, dicha responsabilidad recae en la municipalidad distrital que corresponda, siempre y cuando ésta se encuentre en capacidad de asumirla, de conformidad con lo que establezca la presente Ley, su Reglamento y las normas sectoriales”.

En igual sentido se pronuncia el artículo 10.1 inciso 1 del Decreto Supremo N° 019-2017-VIVIENDA, que aprobó el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1280, que a su vez aprobó la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento. En dicha norma se precisa:

“Artículo 10.- Funciones de los gobiernos locales

10.1. Las municipalidades provinciales, en concordancia con las políticas sectoriales emitidas por el Ente Rector y en el marco de las competencias señaladas en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco, ejercen las funciones siguientes:

1. Garantizar la prestación de los servicios de saneamiento en condiciones de eficiencia, sostenibilidad y calidad.”

d) Los municipios provinciales tienen la obligación de tratamiento de los residuos líquidos domésticos y aguas pluviales

El artículo 122.1 de la Ley No 28611 que aprobó la Ley General del Ambiente es muy clara. Las entidades encargadas de los servicios de saneamiento son las encargadas del tratamiento de residuos líquidos, es decir de las aguas servidas. Es decir, los municipios provinciales tienen que cumplir esta función.

“Artículo 122.- Del tratamiento de residuos líquidos

122.1 Corresponde a las entidades responsables de los servicios de saneamiento la responsabilidad por el tratamiento de los residuos líquidos domésticos y las aguas pluviales.”

De igual manera, el artículo 80 de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece la obligación de los municipios provinciales de realizar tratamientos de aguas servidas:  

“Artículo 80.- Saneamiento, salubridad y salud

 Las municipalidades, en materia de saneamiento, salubridad y salud, ejercen las siguientes funciones:

 1. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:

 1.1. Regular y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos, líquidos y vertimientos industriales en el ámbito provincial.

[…]

4. Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales:

[…]

4.2. Proveer los servicios de saneamiento rural y coordinar con las municipalidades de centros poblados para la realización de campañas de control de epidemias y control de sanidad animal.

 4.3. Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinación con las municipalidades provinciales y los organismos regionales y nacionales pertinentes”

5. ¿Qué podemos y debemos de exigirle a los municipios ante la contaminación de los ríos y las fuentes de agua?

En relación con el vertimiento de aguas servidas y la ausencia de tratamiento de las mismas se debe solicitar a los municipios distritales la suspensión inmediata del vertimiento de sus residuos sólidos potencialmente nocivos y de agua servidas en cuerpos de agua, sin ningún tipo de tratamiento. Asimismo, se debe solicitar en el marco de sus funciones, adoptar medidas inmediatas destinadas a la implementación célere de un sistema eficaz para el tratamiento de los vertimientos tóxicos y de aguas servidas.

6. ¿Qué pasa si los municipios no cumplen con estas normas?

Los congresos hacen las leyes. Luego le corresponde al gobierno nacional y a los diferentes niveles de gobierno regional, provincial y distrital cumplir con estas normas. Sin embargo, en caso de incumplimiento les corresponde al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional la facultad de control constitucional de los diferentes niveles de gobierno.

a) Agotar la vía administrativa

Lo primero es exigirles a los distintos municipios que cumplan con estas normas antes reseñadas. Em caso de incumplimiento y de renuencia a acatar estas normas, y luego de agotar la vía administrativa, corresponde presentar una demanda de amparo o de una demanda de cumplimiento ante casos concretos de vertimiento de aguas servidas o de residuos sólidos en los ríos y en las diferentes fuentes de agua en nuestras localidades. Ciertamente, en la demanda de amparo o de cumplimiento, debe solicitar al juez que exija a los gobiernos locales correspondientes, la incorporación de una partida presupuestaria para cumplir con las pretensiones.

b) La demanda de cumplimiento

Si probamos que estamos ante un mandato legal claro y preciso podríamos pedir el cumplimiento de este mandato a través de una demanda de cumplimiento. El TC en el fundamento 14 de la RTC No 00168-2005-AC, exige determinadas características que debe tener el mandato legal para ir por la vía de cumplimiento: “a) Ser un mandato vigente; b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; e) Ser incondicional”. Añade el TC que “excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria”. Añade el TC “Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá: f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante; y g) Permitir individualizar al beneficiario”.

c) La demanda de amparo

La otra posibilidad es presentar una demanda de amparo, contra la violación del derecho fundamental a disfrutar de un ambiente equilibrado y adecuado a la vida.


[1] STC N.° 03510-2003-AA/TC; FJ. 2.d

[2] Ibídem

[3] Ibídem

[4] STC. 0018-2001-AI/TC ; FJ. 10

[5] STC. 3510-2003-AA/TC ; FJ. 2. c

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