Comunidad Puerto Franco: cuando el Estado y los madereros despojan a una comunidad de su territorio

Comunidad Puerto Franco:  cuando el Estado y los madereros despojan a una comunidad de su territorio

Juan Carlos Ruiz Molleda IDL

Olga Cristina del Rocío Gavancho León IDL

Marco Antonio Sangama Cachay CEPKA

Los derechos al territorio, a los recursos naturales, a la autodeterminación y a la consulta previa de la Comunidad Nativa Kichwa de Puerto Franco, están siendo vulnerados por las decisiones de las diferentes autoridades estatales. La Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín ha otorgado  concesiones forestales, el SERFOR y el MINAGRI han establecido un  bosque de producción permanente; y el  SERNANP, adscrito al Ministerio del Ambiente, ha creado el  Parque Nacional Cordillera Azul dentro del territorio de la comunidad, sin consulta previa, libre e informada, excluyéndola y negando su propia existencia.

Por este motivo la comunidad de Puerto Franco y el Consejo Étnico de los Pueblos Kichwa de la Amazonía (CEPKA) con el patrocinio legal de Forrest People Programme y de IDL han presentado una demanda de amparo contra estas instituciones.  

1. ¿Cuál es el problema?

El conflicto constitucional  se resume en:

a) Omisión por parte de la Dirección Regional Agraria del Gobierno Regional de San Martín, de titulación del territorio tradicionalmente ocupado por la comunidad por la Comunidad Nativa Kichwa Puerto Franco.

b) Expedición de concesiones forestales dentro del territorio ocupado tradicionalmente por la comunidad nativa Puerto Franco por parte de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín.

c) Creación, aprobación y establecimiento de bosque de producción permanente (BPP) dentro del territorio ocupado tradicionalmente por la comunidad nativa Puerto Franco, por parte del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR).

d) Creación, aprobación y establecimiento del Parque Nacional Cordillera Azul dentro del territorio ocupado tradicionalmente por la comunidad nativa Puerto Franco, el 21 de mayo del 2001 a través del D.S. 031-2001-AG, por parte del Presidente de Servicio Nacional  de Área Nacionales Protegidas por el Estado  (SERNANP), adscrito al Ministerio del Ambiente, sin previa consulta previa con la comunidad nativa Kichwa Puerto Franco.

e) Negativa e impedimento por parte de los guarda parques del Parque Nacional Cordillera Azul, de brindar acceso a los miembros de la Comunidad Nativa Kichwa Puerto Franco, a los recursos naturales y a la realización de las actividades tradicionales de subsistencia como es las chacras (purmas).

f) Incumplimiento del derecho de las comunidades nativas sobre las que se superpone el Parque Nacional Cordillera Azul, de beneficiarse de las actividades de conservación en sus territorios, de conformidad con el artículo 15.2 del Convenio 169 de la OIT y de la Décima disposición complementaria, transitoria y final del Reglamento de la Ley de Consulta (Ley No 29785), aprobado por Decreto Supremos No 001-2012-MC.

2. ¿Cuáles son los derechos constitucionales violados y amenazados?

Se han violado los siguientes derechos de la comunidad nativa Puerto Franco:

a) Derecho a la propiedad sobre el territorio ancestral de los pueblos indígenas  (art. 70 y 88 de la Constitución Política y del artículo 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT).

b) Derecho a la identidad cultural y a la integridad social, cultural, física de los pueblos indígenas como consecuencia de la afectación al derecho al territorio, el cual tiene una significación cultural y espiritual (arts. 2.19 y 89 de la Constitución Política y del artículo 5 del Convenio 169 de la OIT).

c) Derecho a los recursos naturales en sus territorios (arts. 7.1, 15.1 y 23.1 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes N° 169 – en adelante Convenio 169 de la OIT).

d) Obligación de coordinar con los pueblos indígenas las decisiones y las medidas que adoptará en beneficio de los mismos, toda vez que se han adoptado de espaldas a ellos. (art. 2.1, 4.1, 4.2 del Convenio 169 de la OIT);

e) Prohibición general del uso de la fuerza o coerción, toda vez que se está imponiendo a la Comunidad Nativa Puerto Franco un conjunto de medidas en su territorio contra su voluntad. (art. 3.2 y 18 del Convenio 169 de la OIT);

f) Derecho al propio modelo de desarrollo y al propio proyecto de vida colectivo de la Comunidad Nativa Kichwa Puerto Franco toda vez que la imposición de un bosque de producción permanente, de concesiones forestales y del Parque Nacional Cordillera Azul, implican la imposición también de un modelo de desarrollo distinto al de la comunidad (art. 7.1 del Convenio 169 de la OIT)

g) Derecho a la autodeterminación y a la autonomía, toda vez que no se ha respetado la decisión y la voluntad de la Comunidad Nativa Kichwa Puerto Franco (art. 7.1 del Convenio 169 de la OIT; artículos 3, 4 y 5 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas; artículos 1.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 89 de la Constitución Política, y fundamento 134 de la sentencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso Saramaka vs. Surinam);

h) El otorgamiento de concesiones forestales, de bosques de producción permanente y del Parque Nacional Cordillera Azul, constituyen formas de despojo de sus territorios expresamente prohibidos por el artículo 17.3 del Convenio 169 OIT.

i) Asimismo, en cuanto a las tierras que se superponen al Parque Nacional Cordillera Azul, se ha desconocido lo expresamente reconocido en el artículo 110° de la Ley General del Ambiente, aprobada por Ley No 28611, en tanto existe obligación del Estado de reconocer el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de las ANP y en sus zonas de amortiguamiento, existiendo además la obligación del Estado de promover la participación de los pueblos indígenas de acuerdo a los fines y objetivos del área natural protegida donde se encuentre.

j) Obligación del Estado de respetar los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras, los mismos que deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de los pueblos a trabajar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos de conformidad con el artículo 15.1 del Convenio 169 de la OIT.

3) ¿Qué están pidiendo los demandantes?

Como petitorio la demanda solicita lo siguiente:

a) Ordene a la Dirección Regional Agraria del Gobierno Regional de San Martín, inicie el proceso de titulación de la integralidad del territorio tradicionalmente ocupado por la comunidad por la Comunidad Nativa Kichwa Puerto Franco. Asimismo, solicitamos en virtud del segundo párrafo del artículo 138° de la Constitución, inaplique por control difuso, en el caso de la titulación de la Comunidad Kichwa Puerto Franco, el artículo 11 del Decreto Ley 22175, que aprobó la Ley General de Comunidades Nativas, que al permitir los contratos de cesión de uso de suelos forestales y/o de protección, desnaturaliza y viola el derecho al territorio y a la propiedad de la mencionada comunidad, reconocidos en los 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT.

b) Ordene la nulidad de las concesiones forestales dentro del territorio ocupado tradicionalmente por la comunidad nativa Puerto Franco por parte de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional de San Martín.

c) Ordene al Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) el redimensionamiento del Bosque de producción permanente (BPP) con la finalidad de excluir de la misma el territorio ocupado tradicionalmente por la Comunidad Nativa kichwa Puerto Franco.

d) Ordene a SERNANP para que los guarda parques del Parque Nacional Cordillera Azul, permitan el acceso a los miembros de la Comunidad Nativa Kichwa Puerto Franco, a los recursos naturales y permitan la realización de las actividades tradicionales de subsistencia como es las chacras (purmas).

e) Ordene al Presidente de Servicio Nacional  de Área Nacionales Protegidas por el Estado  (SERNANP), la consulta previa con la finalidad de obtener el consentimiento de los miembros de la comunidad nativa Puerto Franco, del D.S. 031-2001-AG, publicado el 21 de mayo del 2001 a través del cual se creó el Parque Nacional Cordillera Azul dentro del territorio ocupado tradicionalmente.

f) Ordene a SERNANP cumpla con el derecho de las comunidades nativas sobre las que se superpone el Parque Nacional Cordillera Azul, de beneficiarse de las actividades de conservación en sus territorios, de conformidad con el artículo 15.2 del Convenio 169 de la OIT y de la Décima disposición complementaria, transitoria y final del Reglamento de la Ley de Consulta (Ley No 29785), aprobado por Decreto Supremos No 001-2012-MC.

4. ¿Conservacionistas vs indígenas?

El problema central que ocasiona el despojo de los territorios ancestrales de los pueblos indígenas como el caso cuyo procesal de amparo ha iniciado, es que el enfoque sobre la conservación y los recursos naturales en el Perú, que manejan muchas agencias del Gobierno y de algunas ONG es discriminatorio y violatorio de los derechos humanos de los pueblos indígenas, concretamente de sus derechos a sus territorios, tierras y recursos naturales que los excluyen y no los consideran.

En uno de los últimos informes de la Relatora Especial del Consejo de Derechos Humanos sobre los derechos de los pueblos indígenas, Sra. Victoria Tauli-Corpuz, se reconoció que los pueblos indígenas tienen derecho a los territorios que ocuparon tradicionalmente incluso si sobre ellos se ha establecido áreas naturales protegidas (ellas las denomina zonas protegidas). Este informe cuestiona el modelo conservacionista detrás de la Ley de áreas naturales protegidas y detrás del enfoque de muchas agencias del Gobierno, que no solo desconoce los derechos de los pueblos indígenas, sino que los invisibiliza y los expulsa de su territorio. En este informe se da cuenta que el nuevo paradigma de las Áreas naturales protegidas es el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y la gestión conjunta de estas por los pueblos indígenas y el Estado. Lo que dice la Relatora en un reciente informe:

a) Los conservacionistas desconocen el aporte de los pueblos indígenas a la conservación de los bosques

“Los pueblos indígenas mantienen fuertes vínculos espirituales con las plantas, los árboles y los animales que viven en sus tierras, y para ellos, proteger sus territorios es un deber sagrado. Los pueblos indígenas, sin embargo, tal vez no se autodenominan ecologistas, y por esta razón la comunidad dedicada a la conservación desconoce en gran medida lo que aportan a la conservación. Por otra parte, se reconoce cada vez más que las tierras ancestrales de los pueblos indígenas contienen los ecosistemas más intactos y proporcionan la forma de conservación más eficaz y sostenible. Se han hecho estudios que demuestran que los territorios de pueblos indígenas que han obtenido derechos sobre la tierra están notablemente mejor preservados que las tierras adyacentes. Sin embargo, todavía no se reconoce debidamente el importante papel que desempeñan los pueblos indígenas. Según el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en 2014 menos del 5% de las zonas protegidas del mundo eran administradas por pueblos indígenas y comunidades locales”. (Victoria Tauli, Informe, párrafo 15)

b) Los pueblos indígenas han sido desplazados de las zonas protegidas

“Las actividades de conservación tradicionalmente se centraban a nivel de Estado y se basaban en la expropiación de tierras que posteriormente pasaban a estar bajo control gubernamental. Tras ser desplazados, los pueblos indígenas se veían privados de autonomía y de acceso a los recursos naturales necesarios para su subsistencia, y se rompían los vínculos tradicionales y espirituales con las tierras ancestrales. Los pueblos indígenas marginados y empobrecidos han seguido luchando por el acceso a sus territorios y la tenencia de la tierra, lo que ha dado lugar a fricciones y conflictos permanentes”. (Victoria Tauli, Informe, párrafo 16)

c) El problema: El modelo excluyente y aislacionista detrás de las normas sobre áreas naturales protegidas. Se crean zonas protegidas sobre la base de la expulsión de sus territorios

“Este enfoque excluyente y aislacionista de la gestión de las zonas protegidas se propagó por América del Norte y llegó a África, Australia, Nueva Zelandia, la Federación de Rusia y algunas partes de Asia y América Latina. Siguió siendo el modelo dominante durante más de un siglo y su legado, centrado en el Estado, sigue influyendo considerablemente en las iniciativas actuales de conservación. Aunque nunca se podrá proporcionar información completa porque no existen registros exactos, hay abundantes pruebas de que se desposeyó de sus tierras a un gran número de indígenas. De hecho, según las estimaciones, son millones las personas que podrían haber sido desplazadas en todo el mundo”. (Victoria Tauli, Informe, párrafo 35)

d) Nuevo paradigma de las áreas naturales protegidas, sobre la base del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas

“El Congreso Mundial sobre los Parques es el foro de establecimiento de normas y directrices internacionales relacionadas con las zonas protegidas más importante del mundo. En el Congreso celebrado en Durban en 2003 los principales ecologistas del mundo anunciaron un “nuevo paradigma” relativo a las zonas protegidas que respetaría los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales. Este importante cambio en el enfoque de la conservación se adoptó en respuesta a la creciente opinión pública de que era injusto que los modelos convencionales excluyeran o marginaran a los pueblos indígenas y las comunidades locales de la administración y gestión de las zonas protegidas”. (Victoria Tauli, Informe, párrafo 39)

e) Obligaciones de los Estados respecto de áreas protegidas que se superponen a los territorios indígenas

Solo a partir del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (núm. 169), el derecho internacional relaciona directamente a los pueblos indígenas con la protección ambiental al establecer las siguientes obligaciones estatales: i) adoptar medidas especiales para proteger, preservar y salvaguardar el medioambiente de los territorios que habitan (artículos 4.1 y 7.4); ii) asegurar la realización de estudios del impacto ambiental que las actividades de desarrollo puedan tener sobre ellos (artículo 7.3); iii) proteger de manera especial los recursos naturales existentes en sus tierras (artículo 15.1), y iv) implementar procesos de consulta previa antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos naturales, reconociendo, a la vez, el derecho de los pueblos indígenas a participar en los beneficios que reporten tales actividades y a percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de ellas (artículo 15.2).

No obstante, no existe una normativa sólida respecto de los derechos de los pueblos indígenas en el marco del establecimiento de áreas protegidas por parte del Estado, pese al reconocido impacto que tienen estas medidas en el ejercicio de sus derechos a la libre determinación, al desarrollo, a sus territorios ancestrales y a la supervivencia física y cultural. Esta situación debe ser atendida con urgencia por los Estados que a nivel mundial se han propuesto aumentar “para 2020, al menos el 17 por ciento de las zonas terrestres y de aguas continentales y el 10 por ciento de las zonas marinas y costeras” (Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, 2010).

El principal tratado internacional que se refiere a estas materias es el Convenio sobre la Diversidad Biológica, que tiene tres objetivos principales: la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.

En lo particular, insta a los Estados a establecer un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica. En este marco, establece la obligación estatal de respetar, preservar y mantener “los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente” (Naciones Unidas, 1992, pág. 7).

De manera complementaria, exige a los Estados proteger y alentar “la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible” (Naciones Unidas, 1992a, pág. 8).

Aunque el Convenio sobre la Diversidad Biológica no reconoce explícitamente los derechos de los pueblos indígenas, ha generado un programa de trabajo sobre el artículo 8(j) y disposiciones conexas (decisión núm. V/16 de 2000), que tiene como finalidad promover su aplicación justa a nivel local, nacional, regional e internacional, y garantizar la participación plena y efectiva de las comunidades indígenas y locales en todas las etapas y niveles de su aplicación, y que plantea como una tarea prioritaria de los Estados adoptar “mecanismos, directrices, leyes u otras iniciativas apropiadas para fomentar y promover la participación efectiva de las comunidades indígenas en la adopción de decisiones, la planificación de políticas y el desarrollo y la aplicación de la conservación y la utilización sostenible de los recursos biológicos […] incluido el acceso a los beneficios y a su distribución y la designación y ordenación de zonas protegidas, teniendo en cuenta el enfoque por ecosistemas” (Naciones Unidas, 2000, pág. 92).

La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (UICN), una entidad integrada por Estados y organizaciones ambientales de todo el mundo, incluidas organizaciones indígenas, que constituye el foro más importante sobre conservación a nivel mundial, ha tenido un papel central en la armonización de la obligación estatal de proteger la biodiversidad y los derechos de los pueblos indígenas. En particular, el V Congreso Mundial sobre los Parques de la UICN, realizado en Durban en 2003, constituyó un hito en el cambio de paradigma en esta materia, pues en el plan de acción aprobado en esa ocasión se estableció explícitamente que los derechos de los pueblos indígenas debían reconocerse y garantizarse en relación con los recursos naturales y la conservación de la diversidad biológica.

Para ello se proponían tres metas clave: i) todas las zonas protegidas existentes y futuras serán gestionadas y establecidas en plena conformidad con los derechos de los pueblos indígenas; ii) estos pueblos participarán en la gestión de las zonas protegidas, de forma proporcional a sus derechos e intereses, y iii) para 2010 se establecerán y aplicarán mecanismos participativos para la restitución de las tierras y los territorios tradicionales de los pueblos indígenas que fueron incorporados en zonas protegidas sin su consentimiento libre e informado (WCPA y otros, 2003). Pese a los escasos avances en la concreción de estas metas, la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas ha señalado que el cumplimiento de estos compromisos permitiría hacer efectivo el paradigma de la conservación basada en los derechos humanos (Naciones Unidas, 2016b).

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que, en principio, no deberían existir incompatibilidades entre el establecimiento y la gestión de las áreas protegidas y los derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios, si los Estados atienden debidamente a los criterios de participación efectiva, acceso y uso de sus territorios tradicionales, y de obtención de beneficios de la conservación (véase el recuadro II.1) (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2015a). El consenso actual es que la conservación ambiental es un importante imperativo público, pero no puede concretarse a costa de la negación de los derechos de los pueblos indígenas. Por ello, antes de declarar áreas protegidas que afecten directamente estos derechos, los Estados deben ponderar que las restricciones sobre los territorios ancestrales cumplan con los requisitos generales de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, y ceñirse a las garantías específicas de los pueblos indígenas en la materia.

A todo esto se suma la falta de acceso a la información sobre los ingresos que la conservación genera, estando a que algunas ANP son administradas por entidades privadas que no transparentan estos datos.

5. A manera de conclusión

Lo que esperamos, con el inicio de este proceso, es que las autoridades del Poder Judicial puedan  garantizar de una vez la titulación integral del territorio de la comunidad nativa demandante. De igual manera, que se convierta en un caso emblemático en donde se discuta la política pública de conservación con exclusión de las comunidades nativas y sin respetar sus derechos territoriales, pese a los compromisos asumidos por el Estado peruano en los tratados internacionales mencionados.

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