Comunidades campesinas de Chumbivilcas presentan demanda contra sistemáticas suspensiones de la libertad de reunión

Ramiro Llatas y Helio Cruz, DHSF

Juan Carlos Ruiz Molleda, Maritza Quispe Mamani y Álvaro Másquez Salvador, IDL

El pasado jueves 7 de mayo, Flavio Quispe Zúñiga, presidente de la Comunidad Campesina de Huininquiri (Santo Tomás, Chumbivilcas) y Carlos Quispe Montañez, integrante del Frente de Defensa de los Intereses de la Provincia de Chumbivilcas (FUDICH) interpusieron una demanda de amparo contra el presidente del Consejo de Ministros, el ministro del Interior, el ministro de Justicia y Derechos Humanos, el presidente del Poder Judicial y la fiscal de la Nación.

La razón: las sistemáticas suspensiones del derecho a la libertad de reunión y el derecho a la protesta de las comunidades campesinas de Chumbivilcas, mediante la declaratoria de estados de emergencia en el Corredor Vial Minero del Sur. Incluso durante el actual contexto de pandemia.

Como sabemos, el Decreto Supremo 060-2020-PCM declaró una vez más la emergencia en la autopista, en el tramo comprendido en el distrito de Ccapacmarca, en el territorio de las comunidades de Saywa, Huascabamba, Ccaparmarca, Cancahuani y Cruzpampa.

1. El problema: la sistemática suspensión del derecho a la protesta

El estado de emergencia, por expresa disposición del artículo 2 del Decreto Supremo 060-2020-PCM, viola el derecho a la protesta social de las comunidades campesinas demandantes, el cual se ejerce y alcanza cobertura constitucional a través de la libertad de reunión (artículo 2.12 de la Constitución). Además, la norma también suspende el derecho a la inviolabilidad del domicilio (artículo 2.9 de la Constitución).

Pero no solo se afecta la libertad de reunión, sino los demás derechos que se ejercen con la protesta social: la libertad de opinión (artículo 2.4 de la Constitución), la participación política (artículo 2.17 de la Constitución), la petición (artículo 2.20 de la Constitución) y la libertad de asociación (artículo 2.13 de la Constitución). Asimismo, la norma vulnera el pluralismo cultural y la importancia que para los pueblos indígenas tiene el territorio.

En ese sentido, consideramos que la declaratoria de emergencia deviene en arbitraria e injustificada, pues invoca como hecho habilitante “la grave afectación al orden interno originada por las protestas sociales de las comunidades campesinas de Capaccmarca, Chumbivilcas y la comunidad de Urinsaya en Espinar”.

Sin embargo, algo que la norma omite señalar es que ha sido el propio Estado quien ha promovido las acciones de protesta entre las comunidades y que hoy indican que vienen afectando el orden interno. Recordemos que fueron las autoridades del Gobierno Central las que, sin lograr acuerdos de compraventa, alquiler, servidumbre, expropiación o alguna clase de compensación para las comunidades afectadas, aprobaron normas como la Resolución Ministerial N° 372-2018-MTC/01.02. En esta se dispuso la reclasificación definitiva de rutas comunales en Apurímac y Cusco como rutas nacionales.

La mejor prueba de su arbitrariedad es que, tras su publicación, se expidieron prontamente los decretos de urgencia N° 026-2019 y 027-2019, los cuales tienen por objetivo expropiar y adquirir tierras de las comunidades campesinas para favorecer el Corredor Vial Minero del Sur.

Hoy, en medio de la crisis desatada por el brote de la COVID-19, el Estado ha vuelto a recurrir a un estado de emergencia en Chumbivilcas, incluso cuando ya está vigente otro similar (el estado de emergencia nacional que ordena el distanciamiento social). Aquello a pesar de que, como es evidente, las comunidades están imposibilitadas de salir a protestar en un contexto de pandemia.

En tales circunstancias, es absurdo considerar que sus actividades puedan alterar el orden interno. Esto convierte a la norma que declara el estado de emergencia en innecesaria, desproporcionada e inconstitucional. Se violan, en consecuencia, principios elementales como la excepcionalidad o proporcionalidad comunes a los regímenes de excepción. La nueva ampliación de la medida es indebida e irracional.

2. El contexto en el Corredor Vial Minero del Sur[1]

En concreto, las organizaciones exigen a través de la demanda que el Decreto Supremo N° 060-2020-PCM les sea inaplicado, por violar su derecho a la protesta y aquellos que le son conexos.

¿Qué ocurre en la realidad? El Estado ha venido limitando y criminalizando –a través de sucesivas declaratorias de estados de emergencia– el ejercicio de estos derechos a las comunidades quechuas, a lo largo del Corredor Vial Minero del Sur. En la zona, además, se encuentran importantes proyectos mineros que resultan directamente beneficiados con las declaratorias, pues les facilitan continuar con sus operaciones de explotación, principalmente para el transporte de minerales. Es el caso del proyecto Las Bambas, propiedad de la multinacional china Minerals and Metals Group (MMG).

De tal forma, el Estado –con el visto bueno de la Policía Nacional– ha recurrido en 16 ocasiones al estado de emergencia en la zona durante los últimos dos años:

Tabla 1: Estados de emergencia decretados en el Corredor Vial Minero del Sur (2018-2020)

Fuente: Ruiz Molleda y Másquez Salvador (2020)

De tal forma, es evidente que derechos como la libre reunión se encuentran suspendidos de forma continua y casi indefinida para las comunidades. Los actos de protesta social, por tanto, son limitados por el temor que genera la presencia policial y militar. Dentro de la perspectiva del Estado, la movilización ciudadana por críticas a las actividades mineras constituye un peligro a la paz y el orden interno, lo cual justifica su proscripción mediante el uso de la fuerza pública.

3. La demanda: ¿qué exigen judicialmente las comunidades?

A través de la demanda, las comunidades exigen al Poder Judicial que reconozca la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 060-2020-PCM –por violar derechos fundamentales– y lo inaplique en sus casos. Además, que se exhorte los ministerios del Interior y Justicia y Derechos Humanos, así como al Poder Judicial y el Ministerio Público, a desarrollar directivas institucionales para la debida actuación de sus funcionarios en contextos de protesta social.

Incluso, si es el proceso judicial es resuelto luego del término de la vigencia temporal de la norma, las comunidades piden que se dicte una sentencia innovativa[2], en la que obtengan un pronunciamiento sobre el fondo del asunto controvertido.

4. Reglas sobre los estados de emergencia en el derecho internacional

Una lectura en conjunto del artículo 27.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos sugiere que los estados de excepción, en la medida en que se suspenden derechos, solo proceden ante casos donde se pone en peligro a la Nación en su conjunto o la seguridad del Estado. No están pensados, en consecuencia, para responder o solucionar conflictos sociales de incidencia local. Esta interpretación restrictiva es la que se encuentra en los estándares internacionales del sistema interamericano de derechos humanos.

La CIDH ha sostenido con claridad que “los estados de excepción deben ser reservados exclusivamente para casos realmente excepcionales, situaciones de extrema gravedad, que pongan en peligro la vida de la Nación. Para las demás situaciones, se deben adoptar medidas administrativas corrientes”[3].

La propia CIDH reconoce que en el continente se utilizan los regímenes de excepción para reprimir las protestas sociales. Según esta, “en la región se ha dictado la suspensión de garantías en diversos supuestos que limitaron severamente las manifestaciones públicas y los derechos de sus participantes, con fundamento en supuestos de emergencia que no se adecuan a los estándares interamericanos. Algunos Estados suelen declarar el estado de excepción en las jurisdicciones o zonas en las cuales se desarrollan las manifestaciones, posibilitando de acuerdo al marco jurídico interno, suspensiones de los derechos, alteraciones en las formas de garantizarlos o la intervención de las fuerzas armadas”[4].

La CIDH va más allá y cuestiona los fundamentos de esta manipulación de los estados de excepción. A su juicio, “las protestas y manifestaciones públicas, aun cuando expresen malestar social, no pueden usarse como justificación para la declaración de estados de emergencia, ni para establecer otras formas de suspensión de los derechos. Muchas de las molestias ocasionadas por estos hechos son propias del ejercicio de los derechos involucrados en la protesta y a su vez los hechos de violencia que eventualmente pudieran ocurrir en el contexto de manifestaciones deben ser normalmente prevenidos, investigados y sancionados sin necesidad de recurrir a la suspensión de derechos”[5] (resaltado nuestro).

En otra oportunidad la CIDH sostuvo que “el Estado tiene y debe contar con otros mecanismos para canalizar el malestar social que no signifiquen la derogación de garantías esenciales de la población. Aun cuando, como se ha mencionado en el presente Informe, algunos formatos de manifestaciones públicas pueden generar molestias o disturbios, o inclusive situaciones de violencia que deben ser prevenidas e investigadas, estas no pueden ser consideras en una democracia situaciones excepcionales que habiliten la suspensión de garantías por parte de los Estados”[6].

En atención a estos argumentos la CIDH recomienda hacer los ajustes necesarios para que esta facultad sea utilizada en casos de grave afectación a la seguridad nacional. Es decir, evitar utilizar esta figura en casos de conflictividad social. En palabras de la CIDH: “Adecuar la legislación vigente para regular las situaciones en que proceda la declaratoria de estados de excepción, especificando su pertinencia únicamente en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, requiriéndose expresamente indicar los derechos cuyo goce serían restringidos –excluyendo aquellos derechos y garantías inderogables- y el espacio temporal y geográfico en que regirá para hacer frente a la amenaza identificada”[7].

5. Conclusión

Una buena interpretación de nuestra Constitución, de la jurisprudencia del TC y del derecho internacional sugieren que los regímenes de excepción –como el estado de emergencia– están reservados para situaciones realmente excepcionales, que ponen en peligro a la Nación o al Estado. Nunca para protestas sociales o situaciones de conflictividad social.

En tal sentido, el empleo de los estados de emergencia que hasta hoy ha venido conducido el Estado en el Corredor Vial Minero del Sur es inconstitucional, incluyendo al recientemente aprobado Decreto Supremo 060-2020-PCM. Su empleo es incompatible con nuestro ordenamiento jurídico y su aplicación, en consecuencia, debe ser restringida por el Poder Judicial.

[1] Ruiz Molleda, J. C. y A. Másquez Salvador (2020). Matar moscas con cañones: apuntes sobre la validez jurídica de controlar protestas sociales mediante estados de emergencia [en línea]. Recuperado de: https://www.enfoquederecho.com/2020/04/08/matar-moscas-con-canones-apuntes-sobre-la-validez-juridica-de-controlar-protestas-sociales-mediante-estados-de-emergencia/

[2] De conformidad con el artículo 1 del Código Procesal Constitucional.

[3] CIDH. Segundo Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Colombia 1993. Recomendación 2. CIDH. Informe Anual 2015, Capítulo IV.B Venezuela, párr. 66

[4] Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH (2019). Protesta y derechos humanos. Washington: OEA, párr. 323

[5] Ibid., párrafo 324

[6] CIDH. Informe de seguimiento sobre el cumplimiento por parte de la República de Ecuador de las recomendaciones formuladas por la CIDH en su informe sobre la situación de derechos humanos en Ecuador de 1997, párr. 44 y ss. Citado por: Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, op. cit., p. 111

[7] Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, op. cit., párr. 368