Comunidades campesinas de Palca le ganan al Estado y exigen consulta previa de concesiones mineras e instrumento de gestión ambiental

Maritza Quispe Mamani/Juan Carlos Ruiz Molleda, Área de Litigio Constitucional IDL

Se trata de una demanda constitucional de amparo presentada por las comunidades campesinas de Huayanay, Manchaylla, Ccanccahua-Palca, Chillhuapampa, Putacca, La Florida, Hornobamba y Ñuñungayocc, ubicadas en el distrito de Palca, en Huancavelica, contra INGEMET y MINEM por la omisión de consulta de una serie de actos administrativos realizados por la la empresa minera Consorcio Minero Palcawanca S.A.C, en territorio de estas comunidades, y que les afectan directamente, tal como lo ordena el artículo 6 y 15.2 del Convenio 169 de la OIT.

Esta sentencia es muy importante debido a que no sólo declara la nulidad de los actos administrativos inconsultos, sino que la jueza del Segundo Juzgado Civil enmienda la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, que desconoce el derecho a la consulta previa como un derecho fundamental en las STC 01171-2019-PA y en la STC No 03066-2019-PA.

Link a la sentencia.

1.Para entender la demanda

A continuación, lo que los demandantes solicitaron en la demanda es que el juez se pronuncie sobre:

Pretensión principal:

1. a) Se declare fundada la demanda y reconozca que se ha violado los derechos fundamentales de las Comunidades Campesinas de Huayanay, Conaicasa, Manchaylla, Ccanccahua – Palca, Chillhuapampa, Putacca, La Florida, Hornobamba, Ñuñungayocc.
2. b) Declare la nulidad de todos los actos administrativos no consultados, es decir nulo y sin efectos jurídicos;
3. i) los títulos de las concesiones mineras,
4. ii) el acto administrativo que aprueba la autorización de exploración y iii) el acto administrativo que aprueba automáticamente la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto Minero Palcawanka.

1. c) Ordenar a INGEMMET y al Ministerio de Energía y Minas que realicen un procedimiento de consulta previa, libre e informada, y obtenga el consentimiento de las Comunidades Campesinas afectadas del Distrito de Palca, a fin de obtener su autorización para la realización del Proyecto Minero Palcawanka.
2. d) Inaplique las normas legales que regulan la notificación de concesiones mineras a través del Diario Oficial, en ejercicio de la facultad de control difuso reconocida en el artículo 138° segundo párrafo de la Constitución y el artículo 3 del Código Procesal Constitucional aprobado por Ley N° 28237 y, en consecuencia, deje sin efecto las Concesiones Mineras expedidas sobre el territorio de las Comunidades Campesinas del Distrito de Palca relacionadas con el Proyecto Minero Palcawanka (Conaicasa, Huayanay, Manchaylla, Palca y el Anexo de Ccechccas), por no haber sido efectiva y adecuadamente notificadas a las respectivas comunidades, dejando en indefensión el derecho al territorio, el derecho a la propiedad y el derecho a los recursos naturales de las mencionadas comunidades.
3. e) Exhorte al Congreso de la República y al MINEM a que establezcan, a nivel Legislativo y reglamentario, la obligación de INGEMMET de notificar de forma concreta e impresa a las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, sobre cuyo territorio se superponen las concesiones mineras, antes de expedirlas. Es decir; las notificaciones tienes que ser culturalmente adecuadas.

2.¿Qué dijo la sentencia?

 El juez emitió sentencia y esto fue lo que resolvió en su fallo:

DECISIÓN:

DECLARAR FUNDADA en parte la demanda de amparo interpuesta por ALEJANDRO CHOCCA GARCÍA, Presidente de la Comunidad Campesina de Huayanay; MARINO CHÁVEZ CCENTE, Presidente de la Comunidad Campesina de Manchaylla; SIMÓN ROJAS SOLANO, Presidente de la Comunidad Campesina de Ccanccahua-Palca; ANDRÉS ROJAS QUISPE, Presidente de la Comunidad Campesina de Chillhuapampa; CRESILIANO CCANTO LULO, Presidente de la Comunidad Campesina de Putacca; MOISÉS DE LA CRUZ CASAVILCA, Presidente de la Comunidad Campesina de la Florida; MAURICIO DE LA CRUZ DÍAZ, Presidente de la Comunidad Campesina de Hornobamba y HÉCTOR LIDIO POMA RAMOS, Presidente de la Comunidad Campesina de Ñuñungayocc, contra el MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS (MINEM), PRESIDENCIA DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO GEOLÓGICO MINERO METALÚRGICO, DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS AMBIENTALES MINEROS y la EMPRESA MINERA CONSORCIO MINERO PALCAWANKA S.A.C.; así como el Litisconsorte Pasivo Necesario COMUNIDAD CAMPESINA DE PALCA, por existir vulneración del derecho a la consulta previa (consulta previa y consentimiento) de los pueblos indígenas y por la amenaza que significa para sus derechos constitucionales a la libre determinación, al territorio, identidad cultural y religiosa, salud, y a vivir en un ambiente sano y equilibrado, invocados en su demanda. Con costos del proceso.

 DECLARAR la NULIDAD de los siguientes actos administrativos: a) Resolución Jefatural N° 2614-2006-INACC/J, de fecha 21 de juli o del año 2006. b) Resolución de Presidencia N° 4031-2010-INGEMMET/PCD/PM, de fec ha 12 de noviembre del año 2010. c) Resolución de Presidencia N° 4487-2010-INGEMMET/PCD /PM, de fecha 16 de diciembre del año 2010. d) Resolución de Presidencia N° 3414-2012INGEMMET/PCD/PM, de fecha 29 de agosto del año 2012. e) Constancia de Aprobación Automática N° 040-2014-MEM-DGAAM, de fec ha 26 de setiembre del año 2014. f) Resolución Directoral N° 319-2014-MEM/DGM, de fech a 26 de diciembre del año 2014.

 ORDENAR al Ministerio de Energía y Minas y al Instituto Geológico Minero Metalúrgico, que realicen un procedimiento de consulta previa, libre e informada, a efectos de obtener el consentimiento de las Comunidades Campesinas afectadas del Distrito de Palca, para la realización del Proyecto Minero Palcawanka.

 EXHORTAR al Ministerio de Energía y Minas y el Instituto Geológico Minero Metalúrgico, que previamente al otorgamiento de un título de concesión minera u otra medida administrativa, legislativa que se quiera otorgar, aprobar o emitir, así como también, respecto de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional en el área de influencia del territorio de los pueblos indígenasque resultaron afectados en éste proceso, CUMPLA con realizar la consulta previa, cuando sean susceptibles de afectar directamente al o los pueblos indígenas. 

 DECLARAR INFUNDADA la demanda en el extremo de inaplicar las normas legales que regulan la notificación de concesiones mineras a través del Diario Oficial, en ejercicio de la facultad de control difuso reconocida en el artículo 138° segundo párrafo de la Constitución y el artículo 3° del Código Procesal Constitucional aprobado por Ley N° 28237.

3. ¿Cuáles son los argumentos mas resaltantes de la sentencia?

 La sentencia ratifica que las comunidades campesinas son pueblos indígenas:

Uno de los argumentos de la empresa y del MINEM fue que las comunidades campesinas de Palca no son pueblos indígenas, consecuentemente no eran merecedoras del derecho a la consulta previa. Incluso el MINEM mandó a realizar un informe pericial de parte, en el que concluyó que estas comunidades no cumplen de manera concurrente con los criterios de identificación objetivos y subjetivos, según lo establecido por el Convenio 169 de la OIT, y artículo 7 de la Ley Nº 29785.

Sin embargo, esta sentencia ratifica que las comunidades campesinas de Palca, demandantes en el presente caso, son pueblos indígenas; por tanto, se les debió de consultar antes de aprobar autorizaciones para extraer recursos naturales en sus territorios.

“(…)De lo expuesto, se concluye que los pueblos indígenas se encuentran directamente vinculados con los elementos de la naturaleza, teniendo una concepción en la cual, los factores de la naturaleza no solo son esenciales para su subsistencia (alimentación), sino también para su existencia, historia, cultura, creencias, entre otros, es así que muestran un gran respeto hacia ellas y manifiestan reverencia de acuerdo a sus convicciones religiosas en la que se puede identificar devoción hacia la naturaleza (como un Dios). Se advierte que la forma de ver e interpretar el mundo para los pueblos indígenas, parte de la naturaleza3 , por cuanto es todo lo que les rodea. (…)”

La sentencia reconoce que la falta de consulta previa vulnera otros derechos, como el derecho al medio ambiente:

 Cuando el Estado otorga concesiones mineras, o aprueba estudios de impacto ambiental, sin antes haber consultado a los pueblos indígenas, no sólo vulnera el derecho a la consulta previa, sino otros derechos vinculados a la misma. Uno de ellos, por ejemplo, el derecho al medio ambiente, debido a que la historia nos ha demostrado que en los lugares donde se extraen recursos minerales  hay una afectación en las fuentes de agua y territorio de los pueblos en el que se realizan estas actividades.  Si no se consultan los instrumentos de gestión ambiental, los pueblos indígenas no tendrán información sobre los verdaderos impactos que una determinada actividad extractiva podría ocasionar en sus territorios y modos de vida.

“(…) Ahora, previo a enfocarnos en el pronunciamiento de los puntos controvertidos, debe indicarse que respecto a los otros derechos fundamentales que a decir de las Comunidades Campesinas demandantes fueron vulnerados, debe indicarse que el artículo 2 (inciso 22) de la Constitución Política del Estado, establece que: “Toda persona tiene derecho a: (…) gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. O sea, que el contenido de este derecho fundamental está determinado por los siguientes elementos: 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente, y 2) el derecho a que ese medio ambiente se preserve.”; así, de la normatividad expuesta, vemos que a lo largo de los años se ha ido construyendo una política ambiental orientada a establecer niveles de protección ambiental apropiados para el desarrollo de la vida (derecho al ambiente adecuado), y que, en este caso, se vincula también con la protección de otros bienes, como la salud o el acceso a bienes o servicios esenciales para la subsistencia (aguas, suelos), lo cual ha llevado a que se establezca un enfoque de sostenibilidad del uso de los recursos naturales, y del desarrollo de los principios de prevención y precaución, necesarios para el cumplimiento de estos fines. (…)”

Reconoce que la consulta previa es un derecho fundamental:

Esto resulta importante pues el TC ha negado que el derecho a la consulta sea un derecho fundamental. Según este, al no estar en la Constitución, el derecho a la consulta no es un derecho fundamental, y al no ser un derecho fundamental no es susceptible de ser protegido por los procesos constitucionales, tal como lo sostiene el TC en las STC No 01171-2019-PA y STC No 03066-2019-PA.

“(…) Asimismo, en este punto debe indicarse que respecto al derecho a la Consulta Previa, se cuenta con una vasta jurisprudencia supranacional y nacional donde se destaca su importancia y el porqué es un derecho fundamental, (…)”

Reconoce que cualquier actividad que realice el Estado debe hacerla en coordinación con los derechos de los pueblos indígenas:

 El artículo 2 del Convenio insiste varias veces en que no se puede impulsar políticas públicas de espaldas a los pueblos indígenas. Esta sentencia se encuentra ajustada al Convenio 169 de la OIT.

“(…) el Estado está obligado en su calidad de tal a recurrir a la consulta, en tanto la soberanía del Estado sobre los recursos naturales debe coordinarse con los derechos especiales al territorio y a la identidad cultural de las poblaciones nativas, sobre todo considerando que para las segundas, la explotación de ciertos recursos renovables (pesca, flora y fauna silvestre) resulta fundamental para la subsistencia y que los proyectos de inversión sobre recursos como energía, petróleo y minería pueden tener un gran impacto sobre la forma de vida de estos grupos”.

Reconoce el derecho que tienen las comunidades a compartir beneficios:

 Este es otro derecho que viene siendo ignorado por el Ministerio de Cultura y por el Ministerio de Energía y Minas. El artículo 15.2 del Convenio 169 de la OIT es muy claro. Los pueblos indígenas tienen derecho a beneficiarse de las actividades extractivas en sus territorios.

 “(…) Por tanto, este derecho comprenderá el uso, administración y conservación de los recursos naturales que se encuentren en su ámbito geográfico y que tradicionalmente utilizan para su subsistencia, así como participar siempre que sea posible, de los beneficios de su explotación, en el marco de la legislación vigente, siendo que en el caso de los recursos del subsuelo que pertenezcan al Estado, conforme lo establece la Constitución, el Estado deberá establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de que sus intereses no se vean perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus territorios (…).

Reconoce que se deben consultar las concesiones mineras:

El Ministerio de Energía y Minas e INGEMMET se han resistido a consultar las concesiones mineras. Sostienen que esta medida no afecta a los pueblos indígenas. Lo que hace el juez es retomar lo dicho por el Poder Judicial en otros procesos judiciales, y rectificar lo precisado por el TC.

“(…) es decir, los pueblos indígenas deben ser consultados desde un inicio al tratarse el título de concesión minera de una medida administrativa que otorga derechos de explotación y exploración que potencialmente puede ser susceptible de impactar positiva o negativamente en sus derecho colectivos, (…)”

Reconoce que, la omisión del derecho a la consulta previa incide en el derecho al medio ambiente de otras personas, al ser este un derecho difuso:

Esto también es un aporte de esta sentencia. Y es que la realización de proyectos extractivos incide en la esfera del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado y equilibrado.

“(..)el derecho a la consulta previa, vinculado a los derechos de estas comunidades, el medio ambiente y los recursos naturales, con la consideración mayor que, no solo son de interés y titularidad de dichas colectividades, sino también se estaría afectando derechos de orden difuso (artículo 83 del Código Procesal Constitucional), los que interesan a toda la sociedad; (…)”

Declara la nullidad del acto administrativo que aprobó el estudio de impacto ambiental por falta de consulta:

 La jueza del Segundo Juzgado de Huancavelica, no sólo reconoce la violación del derecho a la consulta previa por la emisión de actos administrativos a través de la cual se otorgaron concesione sminera, sino que declarara la nulidad del instrumento de gestión ambiental por falta de consulta y consentimeinto de las comunidades campesinas de Palca.

“DECLARAR la NULIDAD de los siguientes actos administrativos: a) Resolución Jefatural N° 2614-2006-INACC/J, de fecha 21 de juli o del año 2006. b) Resolución de Presidencia N° 4031-2010-INGEMMET/PCD/PM, de fec ha 12 de noviembre del año 2010. c) Resolución de Presidencia N° 4487-2010-INGEMMET/PCD /PM, de fecha 16 de diciembre del año 2010. d) Resolución de Presidencia N° 3414-2012- INGEMMET/PCD/PM, de fecha 29 de agosto del año 2012. e) Constancia de Aprobación Automática N° 040-2014-MEM-DGAAM, de fec ha 26 de setiembre del año 2014. f) Resolución Directoral N° 319-2014-MEM/DGM, de fech a 26 de diciembre del año 2014”.

4. A manera de conclusión:

PJ rectifica al TC

Si bien se trata de una sentencia importante, no debemos de olvidar que esta ha sido apelada, y debe ser revisada por la Sala Superior Civil. No obstante, debemos de reconocer los aportes de su fundamentación, que rectifica lo señalado por el Tribunal Constitucional en la STC 01171-2019-PA y en la STC 03066-2019-PA.

Resulta escandaloso que tras 27 años de entrado en vigencia el Convenio 169 de la OIT, hasta ahora el MINEM no consulte los proyectos mineros que se superponen a las comunidades campesinas y nativas.

Pero, además, de acuerdo con la doctrina del TC sobre la doble dimensión de los derechos fundamentales, estos no solo son derechos subjetivos de las personas, sino que al mismo tiempo son instituciones objetivas, que establecen obligaciones y límites. Esto implica, por ejemplo, que el derecho a la consulta previa no solo es un derecho exigible por las comunidades campesinas, sino que independientemente que lo pidan las comunidades, el Estado, el MINEM, MINCUL y el MINCUL deben respetar los derechos fundamentales.

 

[1] Abogada y abogado del Instituto de Defensa Legal.