El ingreso de las Fuerzas Armadas al orden interno de forma permanente no se ajusta a la Constitución

 

Juan Carlos Ruiz Molleda ^[1]

 

El Gobierno entrante ha anunciado la “militarización” del orden interno, es decir que serán las Fuerzas Armadas (FF. AA.) las que liderarán de forma permanente la lucha contra la delincuencia y el crimen organizado en el Perú^[2].

Ciertamente, es evidente que este rol protagónico que se pretende dar a las Fuerzas Armadas en el orden interno solo será posible si es que se trata de una participación en forma permanente y sostenida. Sin embargo, este liderazgo no es posible, si reparamos que, de acuerdo con el artículo 165 de la Constitución, no es tarea de las Fuerzas Armadas el orden interno, y si advertimos que los Estados de emergencia regulados en el artículo 137.2 de la Constitución establecen que la participación de las Fuerzas Armadas será puntual y excepcional, apoyando a la Policía, haciendo labores policiales y bajo el liderazgo de la Policía. Así, la participación de las FF. AA. en el desarrollo nacional, al cual hace referencia el artículo 172 de la Constitución, tiene que darse en el marco de sus competencias.

 

1. ¿Qué propone el Gobierno en la delegación de facultades legislativas en relación con el rol de las Fuerzas Armadas en orden interno?

El proyecto de ley de delegación de facultades^[3] propone delegar en tres temas:

Artículo 2. Materias de la delegación de facultades

El Congreso de la República delega facultades en el Poder Ejecutivo para legislar en las siguientes materias:

1. 1. 1. En materia penal, procesal penal, ejecución penal, policial, seguridad ciudadana, orden interno, penitenciaria y migratoria:

[…]

1. 1. 5. Regular la participación excepcional y temporal de las Fuerzas Armadas en acciones de seguridad externa y apoyo operativo al personal de establecimientos penitenciarios, conforme al marco constitucional vigente.

[…]

1. 1. 10. Modificar el Decreto Legislativo No 1095, Decreto Legislativo que establece reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional, a fin de fortalecer y optimizar el marco normativo para la intervención de las Fuerzas Armadas en apoyo a la Policía Nacional del Perú frente amenazas que afecten el estado de derecho, seguridad ciudadana у orden interno, de conformidad con el marco constitucional vigente.

1. 1. 11. Establecer el marco legal que declare a las organizaciones criminales como organizaciones terroristas, y disposiciones para su clasificación y registro (resaltado nuestro).

En ese sentido, si se revisa el proyecto de ley con la exposición de motivos de la delegación de facultades^[4] se encuentra tres puntos críticos:

1.1. Sobre el ingreso de las FF. AA. en orden interno en apoyo al INPE

La exposición de motivos en relación con el artículo 2.5 del pedido de delegación precisa que el apoyo de las Fuerzas Armadas será en materia de seguridad exterior y en apoyo al personal del INPE.

“La participación de las Fuerzas Armadas en el ámbito penitenciario comprendería, según corresponda y conforme al marco constitucional y legal aplicable, dos ámbitos diferenciados de intervención: i) la realización de acciones vinculadas con la seguridad externa de los establecimientos penitenciarios; y ii) el apoyo al personal de seguridad de dichos establecimientos, sin que esta participación implique la sustitución de las competencias y responsabilidades que corresponden al Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y demás autoridades competentes”.

Sin embargo, por más que el pedido de delegación dice que esto se ajusta a la Constitución y que no busca asumir funciones ordinarias del INPE^[5], lo cierto es que no es tarea de las FF. AA. cuidar los penales, salvo que haya un evento en ellos que genere un “caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación” de acuerdo con lo señalado en el artículo 137.1 de la Constitución.

Es decir, la realización de acciones vinculadas con la seguridad externa de los establecimientos penitenciarios y el apoyo al personal de seguridad de dichos establecimientos en sí mismos no justifican el ingreso de las FF. AA. en el orden interno, salvo que se pruebe que ellos responden a una grave afectación del orden interno, o que tienen por objetivo restablecerlo.

¿Cuándo pueden ingresar al orden interno las FF. AA.?
Constitución Política Artículo 137.1	Pedido de delegación de facultades Artículo 2.5
“caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”	“i) la realización de acciones vinculadas con la seguridad externa de los establecimientos penitenciarios; y ii) el apoyo al personal de seguridad de dichos establecimientos”.

Por todo ello, la conclusión es evidente: los nuevos supuestos para habilitar el ingreso de las FF.AA. en apoyo a INPE exceden y van más allá de los límites de la Constitución.

1.2. Sobre ingreso al orden interno de las FF. AA. en caso de afectación del Estado de derecho

La exposición de motivos sobre el artículo 2.10 del pedido de delegación de facultades no es claro. Más claridad encontramos en el artículo 2.10 del proyecto de Ley de delegación de facultades, en donde se propone nuevos supuestos de ingreso de las FF. AA. que no están en la Constitución.

En efecto, mientras el artículo 137.1 de la Constitución establece como supuesto el “caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”, el artículo 2.10 del proyecto habla de ingreso de las FF. AA. “frente amenazas que afecten el estado de derecho, seguridad ciudadana у orden interno, de conformidad con el marco constitucional vigente”. Se trata de supuestos diferentes que no necesariamente constituyen lo mismo.

¿Cuándo pueden ingresar al orden interno las FF. AA.?
Constitución Política Artículo 137.1	Pedido de delegación de facultades Artículo 2.10
“caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”	“frente amenazas que afecten el estado de derecho, seguridad ciudadana у orden interno, de conformidad con el marco constitucional vigente”.

Aquí también advertimos que los nuevos supuestos que se proponen, no de manera clara, no se terminan de ajustar a los límites de la Constitución. Solo se podrá autorizar el ingreso de las FF. AA. si esta afectación al Estado de derecho, seguridad ciudadana у orden interno afecta o perturba el orden interno, como lo indica el artículo 137 de la Constitución. Pero, como lo reconoce el propio texto, en el marco constitucional vigente.

1.3. Sobre la calificación de las organizaciones criminales como grupos terroristas

Al parecer, se busca que se declare a las organizaciones criminales como organizaciones terroristas. Lo que se buscaría con ello es utilizar los artículos 3 y 4 del D. L. 1095 para justificar el ingreso de las FF. AA. al orden interno, luego de calificar a las organizaciones terroristas como grupos hostiles. No obstante, la exposición de motivos no es clara. Solo propone nombrar a las organizaciones criminales como organizaciones terroristas, para de ahí declararlos grupos hostiles.

“La regulación tiene por objeto establecer un marco legal que permita declarar y clasificar como organizaciones terroristas a aquellas organizaciones criminales que, por la naturaleza, gravedad y sistematicidad de sus actuaciones, empleen el terror, la violencia extrema, la intimidación colectiva o mecanismos de coerción como medios para alcanzar sus fines ilícitos, controlar territorios o actividades económicas, someter a sectores de la población o afectar gravemente la seguridad ciudadana y el orden interno”.

“Asimismo, se busca regular los criterios, procedimiento, efectos, registro, actualización, revisión y exclusión de dicha clasificación, así como fortalecer los mecanismos de coordinación, intercambio de información y actuación conjunta entre las entidades competentes, con la finalidad de mejorar la capacidad del Estado para prevenir, identificar, investigar, desarticular y neutralizar las capacidades operativas, logísticas, financieras y transnacionales de estas organizaciones”.

¿Cuándo pueden ingresar al orden interno las FF. AA.?
Constitución Política Artículo 137.1	Pedido de delegación de facultades Artículo 2.11 y artículo 3 y 4.1 del DL 1095
“caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”	Artículo 3.- Definición de términos Para los efectos del presente Decreto Legislativo, se entiende por: […] f. Grupo hostil. Pluralidad de individuos en el territorio nacional que reúnen tres condiciones: (i) están mínimamente organizados; (ii) tienen capacidad y decisión de enfrentar al Estado, en forma prolongada por medio de armas de fuego; y, (iii) participan en las hostilidades o colaboran en su realización[6]. Artículo 4.- Finalidad de la intervención de las Fuerzas Armadas La intervención de las Fuerzas Armadas en defensa del Estado de Derecho y protección de la sociedad se realiza dentro del territorio nacional con la finalidad de: 4.1 Hacer frente a un grupo hostil, conduciendo operaciones militares, previa declaración del Estado de Emergencia, cuando las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno; o, […] 4.3 Prestar apoyo a la Policía Nacional, previa declaración de Estado de Emergencia, en casos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, minería ilegal, protección de instalaciones estratégicas para funcionamiento del país, servicios públicos esenciales y en los demás casos constitucionalmente justificados cuando la capacidad de la Policía sea sobrepasada en su capacidad de control de orden interno, sea previsible o existiera peligro de que ello ocurriera.

El problema con este pedido es que la definición de organizaciones criminales como el ‘Tren de Aragua’, ‘Los Pulpos’ o los ‘Choneros’, no se ajustan al concepto de grupo hostil contenida en el artículo 3.f del D. L. 1095. A diferencia de las organizaciones terroristas, como Sendero Luminoso y el MRTA, que tenían vocación de enfrentar al Estado y tomar el poder, las organizaciones criminales solo buscan un fin patrimonial. Pero como lo dice el propio artículo 4.1 del D. L. 1095, esto solo es posible previa declaratoria de estado de emergencia.

 

2. El problema constitucional relevante

Ante todo ello, la pregunta que resulta relevante es la siguiente: ¿es compatible con la Constitución Política y con las normas del bloque de constitucionalidad el protagonismo de las Fuerzas Armadas en el orden interno, en la lucha contra la delincuencia y contra el crimen organizado que pretende el pedido de delegación de facultades?

 

3. ¿Qué debemos entender por orden interno y cuál es el rol de la Policía según la Constitución?

El artículo 45 de la Constitución es muy claro: el poder del Estado solo se puede ejercer en el marco de las competencias asignadas fundamentalmente por la Constitución. Cada órgano del Estado tiene su competencia. El artículo 165 de la Constitución define estrictamente la finalidad primordial de las FF. AA., que es garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. No dice que tiene competencia en materia de orden interno.

De otro lado, el artículo 166 de la misma Constitución asigna de forma exclusiva y excluyente a la Policía Nacional del Perú (PNP) la finalidad de garantizar, mantener y restablecer el orden interno.

Artículo 166°.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras.

Asimismo, en la STC Exp. N.º 00017-2003-AI/TC, el TC ha determinado que el orden interno es equivalente a orden policial y que el control del orden interno es de competencia de la Policía Nacional del Perú.

4. La noción de orden interno es concurrente, complementaria y subsidiaria tanto del orden público como de la defensa nacional. Consiste en aquella situación de normalidad ciudadana que se acredita y mantiene dentro de un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades individuales y colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos.

5. Tal concepto hace referencia a la situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro del territorio nacional, la cual debe ser asegurada y preservada por el órgano administrador del Estado para que se cumpla o materialice el orden público y se afirme la Defensa Nacional.

6. Como bien expone el Instituto de Altos Estudios Policiales [El INAEP y el orden interno. En revista Orden Interno N.° 1, 1994] el orden interno “(…) permite que las autoridades ejerzan sus competencias y atribuciones, y las personas sus derechos y libertades, garantizando la existencia, estabilidad y soberanía del Estado; con la finalidad de asegurar la coexistencia pacífica en general y, consecuentemente, permitir el logro del fin supremo del Estado y la sociedad”.

7. El orden interno es sinónimo de orden policial, ya que a través de la actividad que este implica se evita todo desorden, desbarajuste, trastorno, alteración, revuelo, agitación, lid pública, disturbio, pendencia social, etc., que pudieran provocar individual o colectivamente miembros de la ciudadanía. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines que la sociedad persigue.

8. Fundamentalmente, el orden interno comprende tres aspectos:

a) La seguridad ciudadana (protección de la vida, integridad física y moral, patrimonio, etc.).

b) La estabilidad de la organización política (resguardo de la tranquilidad, quietud y paz pública, respeto de la autoridad pública).

c) El resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales (edificaciones públicas e instalaciones que cubren necesidades vitales y primarias de la comunidad, tales como el agua, la energía eléctrica, etc.).

9. La ejecución de las labores propias del “control del orden interno”, en un estado de normalidad constitucional, es de competencia de la Policía Nacional del Perú, según dispone el artículo 166° de la Constitución. Esta, como enunciativamente precisa la misma cláusula constitucional: “Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras” (ff. jj. 4-9).

Este sentido ha sido reiterado por el TC:

“El orden interno es sinónimo de orden policial, ya que a través de la actividad que este implica se evita todo desorden, desbarajuste, transtorno, alteración, revuelo, agitación, lid pública, disturbio, pendencia social, etc. que pudieran provocar individual o colectivamente miembros de la ciudadanía. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines que la sociedad persigue (…) La ejecución de las labores propias del “control del orden interno”, en un estado de normalidad constitucional, es de competencia de la Policía Nacional del Perú (…)” (STC Exp. N.º 00007-2022-AI, f. j. 46) (resaltado nuestro).

 

4. ¿Cuál es el rol de las Fuerzas Armadas en un Estado Constitucional?

De acuerdo con la Constitución, el rol de las fuerzas armadas es muy claro: garantizar la seguridad nacional.

Artículo 165°.- Las Fuerzas Armadas están constituidas por el Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea. Tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República. Asumen el control del orden interno de conformidad con el artículo 137º de la Constitución.

El TC ha desarrollado el artículo 137.1 de la Constitución en los fundamentos 69, 70 y 71 de la STC Exp. N.º 00017-2003-AI. En ella, se pronuncia precisamente sobre el rol de las fuerzas armadas cuando intervienen en el orden interno:

“Al respecto, el Tribunal Constitucional considera que la declaración de un estado de emergencia, como medio para contrarrestar los efectos negativos de una situación extraordinaria, que pone en peligro la integridad y estabilidad estatal, no significa que, durante su vigencia, el poder militar pueda subordinar al poder constitucional y, en particular, que asuma las atribuciones y competencias que la Norma Suprema otorga a las autoridades civiles. Es decir, no tiene como correlato la anulación de las potestades y autonomía de los órganos constitucionales” (f. j. 69) (resaltado nuestro).

El TC insiste en que cuando las Fuerzas Armadas ingresan al orden interno, debe ser para realizar labores policiales, no para realizar labores militares. Es es de suma importancia tenerlo claro:

“En primer lugar, porque tal disposición excede lo propio de la asunción de facultades para controlar el orden interno, que dispone el inciso 1) del artículo 137° de la Constitución. En efecto, cuando la Constitución autoriza, excepcionalmente, que las Fuerzas Armadas puedan asumir el control del orden interno, durante la vigencia de un estado de emergencia, no lo hace con el propósito de que en las zonas declaradas como tales se establezca, por decirlo así, una suerte de gobierno militar, en el que las autoridades civiles se encuentren subordinadas a aquél. El control del orden interno se circunscribe a la realización de las labores que normalmente corresponden a la Policía Nacional del Perú, esto es, restablecer la seguridad ciudadana. Es decir, se trata de una competencia materialmente limitada” (f. j. 70) (resalado nuestro).

El TC insiste en que la intervención de las FF. AA. en el orden interno es para realizar labores policiales no labores militares.

“De modo que cuando la Constitución autoriza a las Fuerzas Armadas para que asuman el control del orden interno durante un estado de emergencia, no es la competencia, en sí misma considerada, la que se modifica, sino el sujeto encargado de ejecutarla. Si en un supuesto de normalidad constitucional es la Policía Nacional la que “tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno [art. 166]; en uno de anormalidad constitucional, esto es, bajo un estado de emergencia, tales tareas (y no otras) son las que pueden confiarse a las Fuerzas Armadas, cuando así lo hubiese dispuesto el Presidente de la República y, por lo mismo, excepcionalmente [art. 137°, inciso 2), in fine]” (f. j. 71) (Resaltado nuestro)

 

5. El TC ha establecido reglas para evitar el uso indiscriminado de los Estados de Emergencia

Del fundamento 12 al 15 de la STC Exp. N.º 00964-2018-HC, el TC estableció un conjunto de reglas para evitar el uso indiscriminado de los Estados de Emergencia, es decir las prolongaciones continuas e indiscriminadas de los Estados de emergencia, en claro desconocimiento de su naturaleza temporal y excepcional. El TC ha regulado lo que denomina “Criterios para legitimar la declaratoria y la aplicación de los estados de excepción”.

1. 12. Así, en primer lugar, y en concordancia con lo señalado en el primer inciso del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, debe respetarse el criterio de temporalidad. Dicho con otras palabras, que el estado de excepción debe dictarse con una vigencia limitada, circunscrita a facilitar que se resuelvan aquellos problemas que motivaron la declaración. En esta línea, resultarán inconstitucionales aquellas declaratorias de estado de excepción que se extiendan sine die, a través de la formalidad de alargarla cada cierto tiempo sin mayor justificación que la persistencia de las condiciones que generaron la declaración.

1. 13. En segundo lugar, debe atenderse a la proporcionalidad de la medida, la cual implica que los alcances del estado de excepción deben guardar relación con la magnitud y las características particulares del fenómeno que se decide atender. Al respecto, debe tomarse en cuenta que aquí no solo se trata de una relación directa e inmediata con el fenómeno que se pretende combatir, sino también que debe analizarse si un estado excepción ya emitido se encuentra o no coadyuvando a resolver esta situación, de tal manera que si dicho hecho persiste, pese a la vigencia del estado de excepción por un plazo determinado, no se encontraría acreditado que guarde relación con las características específicas de fenómeno que se pretende resolver.

1. 14. En efecto, el Estado debe evaluar si la opción declarar y, sobre todo, prorrogar sucesivamente el estado de emergencia, así como dictar medidas concretas tomadas al amparo de estas declaratorias, respetan parámetros de proporcionalidad y razonabilidad, pues dicha medida es una situación excepcional a la que se acude con el fin de solucionar, en un tiempo determinado, las circunstancias que le dieron origen. Y es que, en rigor, y estando ante una medida que debe entenderse como excepcional (la declaratoria de un estado de emergencia y su prórroga), corresponderá al gobierno de turno considerar otras medidas que si podrían permitir la solución de los conflictos que se pretendieron solucionar con la declaración de un estado de emergencia.

1. 15. Finalmente, debe atenderse al criterio de necesidad, referido a que tanto la declaratoria como una eventual prórroga de un estado de excepción debe responder a que no existan medios menos gravosos que dicha declaratoria para resolver la situación de emergencia existente. Así, debe priorizarse vías de negociación y permanente diálogo para resolver la situación problemática y hacer uso del estado de excepción solo en caso de que todas las demás vías de solución hayan demostrado su fracaso (resaltado nuestro).

Como podemos ver, el parámetro del TC está compuesto por tres criterios. Primero, el criterio de temporalidad, según el cual estas declaratorias deben tener una “vigencia limitada”, resultando inconstitucionales “aquellas declaratorias de estado de excepción que se extiendan sine die”. En este caso, donde se quiere que las FF. AA. lideren la lucha contra el crimen organizado, estaríamos ante prórrogas sucesivas, prohibido como muy bien lo reconoce el TC. En segundo lugar, el TC exige un criterio de proporcionalidad. Según el TC, “el estado de excepción deben guardar relación con la magnitud y las características particulares del fenómeno que se decide atender”.

En este caso, el Gobierno fujimorista tendrá que demostrar que la delincuencia y el crimen organizado constituye una amenaza o una “perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación”. No podría sustentar la prórroga de los estados de emergencia de forma genérica para “continuar ejecutando las acciones necesarias para el mantenimiento del control del orden interno” y luego decir que se adopta esta decisión “frente a la proyección de actos violentos y acciones de fuerza en determinada zona”.

El Gobierno desnaturaliza los estados de emergencia porque olvida que “dicha medida es una situación excepcional a la que se acude con el fin de solucionar, en un tiempo determinado, las circunstancias que le dieron”. Finalmente, el Gobierno incumpliría el criterio de necesidad si no logra acreditar el hecho habilitante, cual es la grave afectación al orden interno. Como dice el TC, el Gobierno “debe responder a que no existan medios menos gravosos que dicha declaratoria para resolver la situación de emergencia existente”.

 

6. ¿Qué ha dicho la Corte IDH sobre el rol de las Fuerzas Armadas?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha sentado una jurisprudencia muy clara en materia de participación de las FF. AA. en orden interno, la cual establece que los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos. La razón es muy sencilla y muy clara: el entrenamiento militar está dirigido a derrotar a un enemigo bélico y no a la protección y control de civiles, labor que es propia de los entes policiales.

“Además, los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales” (Corte IDH, Caso Montero Aranguren y otros Retén de Catia vs. Venezuela, párrafo 78).

Pero, además, la Corte IDH estableció el «test de excepcionalidad» de la intervención militar en orden interno. Para que la participación de las FF. AA. en seguridad ciudadana sea convencional, debe cumplir copulativamente con ser: extraordinaria, subordinada y complementaria a las fuerzas civiles, regulada mediante protocolos legales y fiscalizada por órganos civiles e independientes.

“182. En vista de lo anterior, como regla general, la Corte reafirma que el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles. No obstante, cuando excepcionalmente intervengan en tareas de seguridad, la participación de las fuerzas armadas debe ser:

a) Extraordinaria, de manera que toda intervención se encuentre justificada y resulte excepcional, temporal y restringida a lo estrictamente necesario en las circunstancias del caso;
b) Subordinada y complementaria, a las labores de las corporaciones civiles, sin que sus labores puedan extenderse a las facultades propias de las instituciones de procuración de justicia o policía judicial o ministerial;
c) Regulada, mediante mecanismos legales y protocolos sobre el uso de la fuerza, bajo los principios de excepcionalidad, proporcionalidad y absoluta necesidad y de acuerdo con la respectiva capacitación en la materia, y
d) Fiscalizada, por órganos civiles competentes, independientes y técnicamente capaces”. (Corte IDH, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México, 2018, párrafo 182) (resaltado nuestro).

Como podemos advertir, el Congreso y el Gobierno no pueden alterar el diseño y el reparto de funciones de los diferentes órganos establecidos en la Constitución. La separación de roles entre la PNP (prevención, orden público, investigación) y las FF. AA. (defensa exterior) no es una mera división de tareas, sino una fundamental del Estado constitucional de derecho. Cualquier norma que asigne la «seguridad ciudadana» u «orden interno ordinario» a estamentos militares desnaturaliza los artículos 166 y 137 de la Constitución.

Solo de forma excepcional, el inciso 1 del artículo 137 admite la posibilidad que las fuerzas armadas ingresen a orden interno. Esta norma regula el estado de emergencia como la única vía excepcional donde las FF. AA. pueden asumir el control del orden interno, bajo criterios estrictos de temporalidad y restricción de derechos.

 

7. ¿Las Fuerzas Armadas pueden intervenir en el orden interno según el D. L. 1095 sin previamente declararse estados de emergencia?

En primer lugar, tenemos el artículo 137.1 de la Constitución.

Artículo 137°.- El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar, por plazo determinado, en todo el territorio nacional, o en parte de él, y dando cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente, los estados de excepción que en este artículo se contemplan:

1. 1. Estado de emergencia, en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2° y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo. En ninguna circunstancia se puede desterrar a nadie.

El plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días. Su prórroga requiere nuevo decreto. En estado de emergencia las Fuerzas Armadas asumen el control del orden interno si así lo dispone el Presidente de la República (resaltado nuestro).

El rol de las Fuerzas Armadas contemplado en el artículo 137.1 de la Constitución ha sido regulado en principio por el artículo 4.2 del D.L. 1095. Se trata del “Decreto Legislativo que establece reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional en Estados de Emergencia”. Dicha norma precisa:

Artículo 4.- Finalidad de la intervención de las Fuerzas Armadas

La intervención de las Fuerzas Armadas en defensa del Estado de Derecho y protección de la sociedad se realiza dentro del territorio nacional con la finalidad de:

[…]

4.2. Proporcionar apoyo a la Policía Nacional, previa declaración del Estado de Emergencia, con la finalidad de restablecer el orden interno ante otras situaciones de violencia; (resaltado nuestro).

El problema es con los artículos 4.3 y 23 del mismo D. L. 1095:

Artículo 4.- Finalidad de la intervención de las Fuerzas Armadas

La intervención de las Fuerzas Armadas en defensa del Estado de Derecho y protección de la sociedad se realiza dentro del territorio nacional con la finalidad de:

4.3. Prestar apoyo a la Policía Nacional, en casos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo o protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país, servicios públicos esenciales y en los demás casos constitucionalmente justificados cuando la capacidad de la Policía sea sobrepasada en su capacidad de control del orden interno, sea previsible o existiera peligro de que ello ocurriera (resaltado nuestro).

Este artículo 4.3 del DL 1095 debe ser interpretada de conformidad con el artículo 23 del mismo cuerpo normativo:

Artículo 23°.- Ámbitos de actuación

Las Fuerzas Armadas pueden actuar en apoyo a la Policía Nacional en los siguientes casos:

1. 1. Tráfico ilícito de drogas
   2. Terrorismo.
   3. Protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país y servicios públicos esenciales.
   4. En otros casos constitucionalmente justificados en que la capacidad de la Policía sea sobrepasada en el control del orden interno, sea previsible o existiera el peligro de que esto ocurriera (resaltado nuestro).

El problema con el artículo 4.3 del D.L. 1095 es que abre la puerta al orden interno a las Fuerzas Armadas sin previa declaratoria de Estados de Emergencia. En el numeral 1.3 del numeral 1 del fallo de la STC Exp. N.º 00022-2011-PI-TC^[7], publicado el 22 agosto 2015, el TC estableció que debe interpretarse el enunciado normativo “y en los demás casos constitucionalmente justificados” que se emplean, que están referidos a aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud y seguridad de las personas, de toda o una parte de la población. En efecto, en la parte resolutiva en la STC Exp. N.º 00022-2011-AI, el TC establece:

“Reafirmar como CONSTITUCIONALES los artículos 4.3. y 23, inciso d), del Decreto Legislativo N. ° 1095, debiendo interpretarse el enunciado normativo «y en los demás casos constitucionalmente justificados» que se emplean en ambas disposiciones, que están referidos a aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud y seguridad de las personas, de toda o una parte de la población” (resaltado nuestro).

En efecto, como podemos ver, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad contra del artículo 4.3 del D. L. 1095, el TC admitió la posibilidad de que fuerzas armadas puedan ingresar en orden interno, por fuera de un estado de emergencia contemplado en el artículo 137.1 de la Constitución. En el fundamento 394 de la STC Exp. N.º 00022-2011-AI, establece:

“Por ello, el Tribunal considera necesario precisar que las FFAA solo pueden apoyar a la PNP en el mantenimiento del orden interno -además del supuesto de un estado de emergencia- en las siguientes situaciones: narcotráfico; terrorismo; protección de instalaciones estratégicas -públicas o privadas- que resulten necesarias para el funcionamiento del país y la prestación de los servicios públicos esenciales; y que en virtud de la expresión «y en los demás casos constitucionalmente justificados», tal apoyo también comprende aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud o seguridad de las personas, de toda o parte de una población” (resaltado nuestro).

Adviértase que el TC exigía, en estos casos, estar ante “casos extremos” en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud o seguridad de las personas, de toda o parte de una población. Esta situación, sin ningún problema, podría reconducirse a casos de grave afectación del orden interno.

Esta situación, de autorizar el ingreso de las FF. AA. en orden interno fuera de la previa declaratoria de estado de emergencia, resultaba absolutamente inconstitucional, por lo que se hacía necesario un “ajustamiento” del D. L. 1095 a la Constitución. Posteriormente, el numeral 4.3, modificado de la D. L. 1095, es modificado por el Artículo Único de la Ley 31522, publicada el 23 julio 2022, el cual establece que debe haber en forma previa una declaratoria de estado de emergencia, quedando el artículo redactado de la siguiente manera:

«4.3 Prestar apoyo a la Policía Nacional, previa declaración de Estado de Emergencia, en casos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo o protección de instalaciones estratégicas para funcionamiento del país, servicios públicos esenciales y en los demás casos constitucionalmente justificados cuando la capacidad de la Policía sea sobrepasada en su capacidad de control de orden interno, sea previsible o existiera peligro de que ello ocurriera» (resaltado nuestro).

Posteriormente, se incorporó un nuevo supuesto de ingreso de las Fuerzas Armadas en orden interno: en caso de minería ilegal. En efecto, con posterioridad ocurre otra modificatoria del artículo 4.3. Fue modificado por el artículo 1 de la Ley 32307, publicada el 24 abril de 2025, el cual habilita el ingreso de las fuerzas armadas en caso de minería ilegal:

«4.3 Prestar apoyo a la Policía Nacional, previa declaración de Estado de Emergencia, en casos de tráfico ilícito de drogas, terrorismo, minería ilegal, protección de instalaciones estratégicas para funcionamiento del país, servicios públicos esenciales y en los demás casos constitucionalmente justificados cuando la capacidad de la Policía sea sobrepasada en su capacidad de control de orden interno, sea previsible o existiera peligro de que ello ocurriera» (resaltado nuestro).

La conclusión es evidente: no pueden ingresar las FF. AA. al orden interno si antes no hay una previa declaratoria de Estado de Emergencia. Recapitulando, las Fuerzas Armadas podrán ingresar al orden interno, siempre previa declaratoria de estados de emergencia en los siguientes casos:

1. Tráfico ilícito de drogas
2. Terrorismo.
3. Protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país y servicios públicos esenciales^[8].
4. En otros casos constitucionalmente justificados en que la capacidad de la Policía sea sobrepasada en el control del orden interno, sea previsible o existiera el peligro de que esto ocurriera, debiendo entenderse que “casos constitucionalmente justificados” como aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud o seguridad de las personas, de toda o parte de una población”
5. Minería ilegal.

En todos ellos, deberá previamente declararse estado de emergencia, para lo cual deberá acreditarse que, en estos supuestos, hay una grave afectación al orden interno como lo precisa el artículo 137.1 de la Constitución. En ninguna circunstancia se puede permitir el ingreso de FF. AA. en el orden interno sin una previa declaratoria de estado de emergencia.

 

8. A manera de conclusión

• Nadie duda de la importancia de combatir con eficacia a los grupos criminales que afectan el orden interno y la seguridad ciudadana. Es un clamor de la población y de todo el país. El problema es que no le corresponde a las Fuerzas Armadas enfrentar al crimen organizado sino a la policía según marco normativo vigente. Corresponde potenciar y reforzar a la Policía Nacional del Perú que si tiene la competencia constitucional de enfrentar la delincuencia.
• Las Fuerzas Armadas tienen por función la seguridad nacional y la vigilancia de las fronteras. Excepcionalmente pueden ingresar en orden interno como lo establece el art. 137 de la Constitución, pero sólo en apoyo de la Policía, realizando labores policiales y siempre bajo liderazgo de la Policía.
• Las Fuerzas Armadas no pueden encargarse del orden interno de forma permanente, pues no están preparados ni capacitadas para asumir el cuidado del orden interno y la seguridad. Las fuerzas armadas con su entrenamiento están preparadas para la guerra, no pueden combatir la delincuencia. El crimen organizado se combate con inteligencia e investigación policial, no con soldados en la calle.
• Todo ingreso de las Fuerzas Armadas en el orden interno debe estar precedida de una declaratoria de estado de emergencia, como lo establece el artículo 137.1 de la Constitución y la legislación vigente. El Gobierno al momento de decretar un Estado de emergencia debe acreditar el hecho habilitante, cual es la grave afectación al orden interno como lo exige el artículo 137.1 de la Constitución.
• En relación con el artículo 2.5 del proyecto de delegación de facultades legislativas, solo podrán las FF. AA. sobre cuidar la seguridad externa de los penales y apoyar al INPE si es que se demuestra una grave afectación al orden interno y previa declaratoria de Estado de Emergencia, teniendo en cuenta que esta participación es puntual, excepcional y transitoria.
• En relación con el artículo 2.10 del proyecto de delegación de facultades legislativas, donde se propone que se podrá habilitar el ingreso de las FF. AA. en el orden interno en caso de estar “frente amenazas que afecten el estado de derecho, seguridad ciudadana у orden interno, de conformidad con el marco constitucional vigente”, esto solo será posible si se prueba estar ante hechos que afectan el orden interno y siempre previa declaratoria de Estado de Emergencia, de conformidad con el artículo 137.1 de la Constitución.
• En relación con el artículo 2.11 del proyecto de delegación de facultades legislativas, lo que se pretende es denominar a las organizaciones criminales como grupos terroristas, para justificar el ingreso de las fuerzas armadas en el orden interno de conformidad con el D.L. No 1095, al considerarlos como “grupos hostiles” a estas organizaciones criminales. El problema es que la criminalidad organizada no se ajusta a la definición de grupos hostiles ni grupos terroristas, pues no buscan enfrentar al Estado ni tomar el poder sino solo un fin patrimonial.
• El TC y luego la legislación nacional ha desarrollado el artículo 137.1 de la Constitución y han establecido que las FF. AA. pueden ingresar al orden interno, previa declaratoria de Estado de Emergencia y se entiende siempre que acrediten una grave afectación del orden interno en los siguientes casos: i) tráfico ilícito de drogas, ii) terrorismo, iii) protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país y servicios públicos esenciales, iv) En otros casos constitucionalmente justificados en que la capacidad de la Policía sea sobrepasada en el control del orden interno, sea previsible o existiera el peligro de que esto ocurriera, debiendo entenderse que “casos constitucionalmente justificados” como aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud o seguridad de las personas, de toda o parte de una población”, y en caso de minería ilegal. En estos casos, se entiende
• ¿Pueden ingresar las Fuerzas Armadas a orden interno para enfrentar la delincuencia y el crimen organizado sin previa declaratoria de estado de emergencia? La respuesta es que las Fuerzas Armadas de forma ordinaria, sostenida y permanente no puede ingresar a garantizar el orden interno. Ellas participaran en el orden interno de forma excepcional, puntual y transitoria. Solo lo pueden hacer previa declaratoria de estado de emergencia, y siempre que acrediten que hay una grave afectación al orden interno. En estos casos las FF. AA. cumplirá una función apoyo a la policía, cumpliendo labores policiales no militares y bajo liderazgo de la policía. En tal sentido, no pueden liderar la lucha contra la criminalidad organizada como pretende el gobierno en el pedido de delegación de facultades legislativas.

 

Referencias:

[1] Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado y magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, coordina el área de Justicia Constitucional y Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL), en la que lidera estrategias jurídicas en defensa de derechos fundamentales y colectivos. Ha trabajado extensamente en la promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas, con énfasis en procesos constitucionales de temas de interés público, como grupos vulnerables y medio ambiente.

[2] Ver: https://www.notiperu.com.pe/peru/noticia-peru-fuerzas-armadas-asumiran-liderazgo-seguridad-estados-emergencia-20260728212931.html

[3] Ver Pedido de delegación de facultades del Gobierno: https://img.lpderecho.pe/wp-content/uploads/2026/08/PL-00098-2026-2031-CD-LP-Derecho.pdf.

[4] Ver: https://webcloud.presidencia.gob.pe/index.php/s/lZ9PypcVujskjji.

[5] “En consecuencia, la intervención de las Fuerzas Armadas en materia penitenciaria no supondría asumir funciones ordinarias propias del INPE, sino reforzar, cuando las circunstancias lo justifiquen, las capacidades estatales destinadas a preservar la seguridad de los establecimientos penitenciarios, ya sea mediante acciones vinculadas con su seguridad externa o mediante el apoyo al personal encargado de su seguridad. Este último ámbito comprende una actuación complementaria respecto de las funciones que corresponden al personal penitenciario, sin que resulte necesario predeterminar normativamente las modalidades específicas mediante las cuales dicho apoyo pueda materializarse”.

[6] De conformidad con el Numeral 2.6 del Numeral 2 del Expediente No 00022-2011-PI-TC , publicado el 22 agosto 2015, se dispone a interpretar el presente literal, en el extremo que se refiere al “grupo hostil”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra y el artículo 3 común respecto de la regulación del “grupo armado”.

[7] En efecto, como podemos ver, el TC a propósito de la demanda de inconstitucionalidad contra del artículo 4.3 del DL 1095, admitió la posibilidad que fuerzas armadas puedan ingresar en orden interno, por fuera de un Estado de Emergencia contemplado en el artículo 137.1 de la Constitución. En el fundamento 394 de la STC No 00022-2011-AI establece: “Por ello, el Tribunal considera necesario precisar que las FFAA solo pueden apoyar a la PNP en el mantenimiento del orden interno -además del supuesto de un estado de emergencia- en las siguientes situaciones: narcotráfico); terrorismo; protección de instalaciones estratégicas -públicas o privadas- que resulten necesarias para el funcionamiento del país y la prestación de los servicios públicos esenciales; y que en virtud de la expresión «y en los demás casos constitucionalmente justificados», tal apoyo también comprende aquellos casos extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud o seguridad de las personas, de toda o parte de una población”. (STC No 00022-2011-AI, f.j. 394)

[8] Tómese nota que la STC Exp. N.º 00022-2011-AI al final de su fundamento 394 hay una nota de pie de página donde se hace referencia al fundamento 21 de la STC Exp. N.º 00026-2007-AI y al artículo 83 de la Decreto Supremo 010-2003-TR, a través de cual se aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. En ambos casos se hace referencia a los servicios públicos esenciales. En el caso de la sentencia del TC se señala:

“[…] en materia de la relación entre el derecho de huelga y los servicios públicos esenciales, se ha configurado que […] el establecimiento de servicios mínimos en el caso de huelga sólo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto del término en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendentales”. (STC Exp. N.º 00026-2007-AI, f.j. 21)

Por su parte el artículo 83 del Decreto Supremo 010-2003-TR hace referencia a los servicios esenciales:

Artículo 83.- Son servicios públicos esenciales:
a) Los sanitarios y de salubridad.
b) Los de limpieza y saneamiento.
c) Los de electricidad, agua y desagüe, gas y combustible.
d) Los de sepelio, y los de inhumaciones y necropsias.
e) Los de establecimientos penales.
f) Los de comunicaciones y telecomunicaciones.
g) Los de transporte.
h) Los de naturaleza estratégica o que se vinculen con la defensa o seguridad nacional.
i) Los de administración de justicia por declaración de la Corte Suprema de Justicia de la República.
j) Otros que sean determinados por Ley.