¿Es constitucional que congresistas destituyan e inhabiliten a los fiscales supremos que los vienen investigando?

 

Juan Carlos Ruiz Molleda, IDL

El día de ayer, 25 de noviembre de 2025, la Comisión Permanente del Congreso inhabilitó a Delia Espinoza por su interpretación de la Constitución en defensa de la facultad de los fiscales de conducir la investigación de los delitos, como lo establece el artículo 159.4 de la Constitución. Esta acusación deberá ser aprobada luego por el pleno del Congreso.

Se trata de congresistas investigados por 1) robar el sueldo de su personal, 2) agresiones sexuales, 3) estar vinculados a actos de corrupción en la aprobación de proyectos para gobiernos locales, y un largo etc. De los 130 congresistas que hay en el Congreso, 105 tienen carpetas de investigación fiscal.

Consideramos que esta inhabilitación no es constitucional por las siguientes razones.

 

1. No hay zonas exentas de la fuerza normativa de la Constitución ni del control constitucional

Las decisiones del Congreso que materialmente ejercen poder sancionador deben respetar un contenido mínimo del debido proceso. El artículo 45 de la Constitución precisa que el poder debe ejercerse en el marco de las competencias reconocidas en el ordenamiento jurídico. De otro lado, en el fundamento 5 de la STC 01230-2002-HC el TC afirma: “En un Estado Constitucional de Derecho no existen (ni pueden auspiciarse) zonas exentas de control constitucional …”. En el fundamento 17 de la STC 00090-2004-AA/TC el TC reitera que no deben existir “zonas exentas de control” para evitar decisiones arbitrarias.

 

2. Los congresistas incurren en un manifiesto conflicto de intereses

Los congresistas pretenden inhabilitar a los fiscales supremos que los vienen investigando por graves actos de corrupción. Hay Normas Generales sobre Ética y Conflictos de Intereses que expresamente prohíben esta conducta. Nos referimos a la Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, según la cual hay un deber de evitar conflictos de intereses, prohibiéndose participar en decisiones donde exista interés propio, familiar o de terceros. En estos casos lo que corresponde es la obligación de inhibición del funcionario. El fundamento legal de esta prohibición es “Mantener Intereses de Conflicto”, es decir, “Mantener relaciones o de aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y funciones a su cargo” (art. 8.1 de la Ley 27815, Ley de Ética del Funcionario Público).

 

3. Los congresistas incurren en un supuesto de “fraude a la ley”

Si bien los congresistas tienen la facultad de acusar constitucionalmente a altos funcionarios del Estado como lo establece el artículo 99 de la Constitución, esta facultad no puede ser utilizada para burlar la justicia y encubrir conductas delictivas cometidas por ellos mismos. Estamos ante una conducta que se ajusta a la figura del fraude a la ley y a la Constitución. La Comisión Permanente, al inhabilitar a los fiscales supremos, incurren en un supuesto de “fraude a la ley” proscrito en un Estado de Derecho y por la jurisprudencia del TC, al utilizar la constitucional y legítima facultad de acusar constitucionalmente para encubrir entre otras cosas sus actos de corrupción[1].

En Teoría general del derecho se le denomina “fraude a la ley” a “una conducta que aparentemente es conforme a una norma (a la llamada norma cobertura), pero que produce un resultado contrario a otra u otras normas o al ordenamiento jurídico en su conjunto (norma defraudada)”[2]. En concreto, siguiendo al TC en jurisprudencia vinculante[3], la figura de fraude a la ley se produce “mediante la utilización de una norma jurídica válidamente posible, pero a la vez aparente, para lograr con ella fines contrarios a los previstos por el ordenamiento jurídico”[4].

El fraude a la ley, junto con el abuso del derecho y la desviación de poder, entendidos como ilícitos atípicos en la filosofía del derecho, tienen los siguientes cuatro elementos en común: a) la existencia, prima facie, de una acción permitida por una regla; b) la producción de un daño como consecuencia, intencional o no, de esa acción; c) el carácter injustificado de ese daño a la luz del balance entre los principios relevantes del sistema; y d) la generación, a partir de ese balance, de una nueva regla que limita el alcance de la primera, al calificar como prohibidos comportamientos que, de acuerdo con aquella, aparecerían como permitidos[5].

Tenemos en primer lugar una norma cobertura del fraude a la ley. En este caso, la norma que reconoce la facultad de acusar constitucionalmente del Congreso (art. 99 de la Constitución). Luego tenemos que esta norma produce un resultado contrario a otra u otras normas o al ordenamiento jurídico en su conjunto, como es la persecución del delito por parte del Ministerio Público. En este caso la “norma defraudada” sería en principio el artículo 159.4, que establece la facultad del Ministerio Público de conducir la investigación del delito. Esta disposición de la Constitución sería la norma defraudada.

En tercer lugar, esta inhabilitación de los fiscales supremos es injustificada en atención a la relevancia de los bienes jurídicos sacrificados, sumamente importantes para el Estado democrático. Pero el fraude a la ley en este caso es más grave y lesivo al ordenamiento jurídico, pues la norma defrauda no es legal sino de rango constitucional, como es la Constitución. Es decir, se intenta hacer fraude a la Constitución Política. Es por ello que, más que “fraude a la ley”, en realidad nos encontramos con un “fraude a la Constitución”. El propio TC lo ha reconocido.

Como señala el propio TC, “la renuencia de las autoridades y funcionarios a sujetarse a los mandatos de la Constitución puede originar verdaderas figuras de “fraude a la Constitución” o “Constituciones nominales”, que a lo único que conducen es al descrédito del modelo del Estado Constitucional de Derecho, las instituciones democráticas y el gobierno de las leyes, con el riesgo que ello conlleva de proliferación de la violencia social o de propuestas políticas que descreen de la democracia y que sólo pueden terminar en la anulación de todo el sistema de libertades de las personas”[6] (Resaltado nuestro).

Se advierte un acto con un objetivo fraudulento, con el evidente propósito de anular y archivar la investigación fiscal contra 105 congresistas, resultado absolutamente contrario a lo establecido en la jurisprudencia TC cuando hace referencia al principio de lucha contra la corrupción.

Adviértase que el Tribunal Constitucional del Perú ha reconocido expresamente la figura del “fraude a la ley” en varias sentencias, usándola como criterio hermenéutico para evitar que se eludan normas imperativas mediante el uso artificioso de otras normas. Así por ejemplo tenemos la STC 0006-2003-AI/TC (caso “Ley de interpretación auténtica”). En ella, el TC explica que nadie puede ampararse en la ley para eludir el cumplimiento de una norma imperativa, lo cual constituye fraude a la ley. El Tribunal señala que esta figura es una vulneración del principio de juridicidad y del sentido constitucional de las normas.

En la STC 0023-2003-AI/TC (inaplicación del D.U. 020-2003) el TC afirma que la Constitución evita que se utilicen mecanismos normativos formales para alcanzar fines contrarios a normas superiores, caracterizando esa conducta como fraude constitucional o fraude a la ley. De igual manera en la STC 0002-2005-PI/TC (caso “Ley Wolfenson”) el TC sostiene que no se puede expedir una ley con finalidad desviada para favorecer a determinadas personas, por cuanto ello constituye fraude a la Constitución, concepto estrechamente relacionado con el fraude a la ley.

 

4. Los congresistas carecen de la independencia e imparcialidad para imponer sanciones contra los que los investigan

105 de los 130 congresistas tienen carpetas de investigación fiscal por actos de corrupción y vienen siendo investigados por el Ministerio Público. En consecuencia, carecen de la independencia e imparcialidad para sancionar a los fiscales supremos que les vienen investigando. La exigencia de independencia no sólo es a los jueces, sino que también alcanza a toda persona que materialmente ejerza poder sancionador como en este caso al Congreso. Esta conducta resulta incompatible con la garantía de la independencia de los jueces, reconocida en el artículo 139.2 de la Constitución.

En efecto, el TC ha establecido en reiterada jurisprudencia que los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva “son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)”[7].

Ha señalado este alto tribunal que “el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º de la Constitución, es un derecho cuyo ámbito de irradiación no abarca exclusivamente el campo judicial, sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado, que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales”[8]. Agrega que: “En ese sentido, el Tribunal ha expresado que las exigencias de su respeto y protección deben observarse en todos los procesos o procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas jurídicas de derecho privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la República (en materia de juicio político y antejuicio constitucional), y también ante tribunales arbitrales, entre otros”[9].

En el fundamento 11 de la STC 00020-2015-AI precisa el TC que el principio de imparcialidad —igualmente derivado del artículo 139 inciso 1 de la Constitución— se refiere a la relación del juzgador con la cuestión litigiosa. En ese sentido, existe imparcialidad cuando no hay razones para sostener que el juzgador tiene un interés subjetivo en el asunto que está llamado a resolver.

Dicho principio también presenta dos dimensiones: a) imparcialidad subjetiva, referida a cualquier compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o con el resultado del proceso. Desde esta perspectiva, el derecho a un juez imparcial garantiza que una persona no sea sometida a un proceso o procedimiento en el que el juez, o quien está llamado a decidir sobre la cuestión litigiosa, tenga algún tipo de compromiso con alguna de las partes o con el resultado del mismo; b) imparcialidad objetiva, referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable (fundamentos 16 y 17 de la sentencia emitida en el Expediente00197-2010-PA/TC).

Para el TC, dichos principios son aplicables no solo en sede jurisdiccional, sino ha extendido su aplicación al derecho administrativo sancionador. Así, en el fundamento jurídico 18 de la sentencia emitida en el Expediente 03741-2004, señaló: “(…) el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139.° de la Constitución, no sólo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a «(…) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana”.

De ahí que, en el fundamento jurídico 53 de la sentencia emitida en el expediente 00156-2012PHC/TC, este Tribunal Constitucional reconociera la existencia del derecho a ser juzgado por una autoridad independiente e imparcial en sede administrativa. Asimismo, el numeral 1.5 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, de Procedimiento Administrativo General, determina que la imparcialidad es uno de los principios orientadores de todo procedimiento administrativo.

En atención a estos argumentos, el TC sostiene en el fundamento 19 y 20 de la STC 00020-2015-AI, que “sí es exigible que, en la práctica, los órganos de la administración que resuelven procedimientos sancionadores trabajen de manera independiente; esto es, sin estar sometidos a presiones internas o externas que dobleguen su voluntad para determinar el sentido de lo resuelto”. Añade el TC que ” al resolver procedimientos sancionadores, dichos organismos deben ser imparciales; en consecuencia, éstos deben estar integrados por personas que no se comprometan de manera subjetiva con el resultado del procedimiento o con los sujetos que actúan en el”.

 

5. Se está promoviendo la corrupción

La inhabilitación de los fiscales supremos tiene como objetivo dejar en la impunidad la corrupción de 105 congresistas con carpeta fiscal abierta. Esta conducta resulta incompatible con la sentencia expedida por el TC que reconoce el principio constitucional de lucha contra la corrupción desarrollado por el Tribunal Constitucional (TC). Este tribunal ha establecido el principio de proscripción de la corrupción, según el cual, “se debe partir por considerar que el ordenamiento constitucional, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupción; en tal sentido, el constituyente ha establecido mecanismos de control político parlamentario (artículos 97° y 98° de la Constitución)” (STC  00009-2007-AI, 000010-2007-AI/TC, f.j. 54).

Añade el TC: “El proceso de lucha contra cualquier forma de corrupción -tanto aquéllas vinculada al aparato estatal como las que coexisten en el ámbito de la sociedad civil- obliga a los clásicos poderes del Estado, a los cuales se suma el Tribunal Constitucional en el cumplimiento del deber de la jurisdicción constitucional concentrada y difusa, tomar medidas constitucionales concretas a fin de fortalecer las instituciones democráticas…” (STC No 00009-2007-AI, 000010-2007-AI/TC, f.j. 55).

Luego, el TC ha señalado que el combate a la corrupción es un bien que merece protección constitucional (STC 00017-2011- AI/TC, f.j. 16). En tal sentido, consideramos que la importancia del bien jurídico de lucha contra la corrupción justifica jurídicamente su prevalencia.

 

6. Conclusión

La acusación constitucional aprobada el día de ayer por la Comisión Permanente del Congreso, que deberá ser aprobada por el pleno de congresistas contra los fiscales supremos que los vienen investigando y la inhabilitación de los mismos fiscales, es fraudulenta, es decir, incurre en un supuesto de fraude a la ley, toda vez que los congresistas se encuentran en un claro y manifiesto conflicto de intereses, el cual resulta incompatible con la Constitución y con los valores y principios que ella reconoce.

 

Referencias:

[1] Ver artículo “La historia de la operación entre El Comercio y Epensa”, en: http://elcomercio.pe/actualidad/1682597/noticia-historia-operacion-entre-comercio-epensa_1.

[2]Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan. Ilícitos atípicos. Editorial Trotta, Madrid, segunda edición 2006, pág. 74.

[3] Según artículo 82 del Código Procesal Constitucional (aprobado por Ley No 28237), las reglas desarrolladas por el TC en procesos de inconstitucionalidad no solo vinculan a todos los poderes públicos sino que tienen efectos generales.

[4] STC 00018-2009-AI/TC, f.j. 12.

[5]Atienza Manuel y Ruiz Manero, Juan. Ilícitos atípicos. Sobre el abuso del derecho, el fraude de ley y la desviación de poder, Madrid: Trotta. 2000,  pág. 42.

[6] STC 05427-2009-AC/TC, f.j. 16.

[7] STC. Nº 0023-2005-PI/TC, f.j. 43.

[8] STC. Nº 6149-2006-PA/TC y Nº 6662-2006-PA/TC, f.j. 35 – 36

[9] Ibídem.