La incorporación del Enfoque de Derechos Humanos en la supervisión ambiental: análisis del nuevo reglamento del OEFA

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George Frantz Lezama Chacon^[1]

Introducción

El mundo padece de una gran variedad de problemas con relevancia ambiental, como la crisis climática, la pérdida de la biodiversidad y la contaminación de los recursos naturales —lo que la Directora Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente refiere como la triple crisis planetaria^[2], así como diversos autores y organizaciones mundiales—, problemas que atañen a personas y ecosistemas en diferentes latitudes del mundo, los cuales demuestran que la protección del ambiente se ha convertido en una de las principales necesidades de nuestro tiempo, en tanto la degradación ambiental amenaza directamente el goce efectivo de los derechos fundamentales. En este contexto, los gobiernos de los países tienen un gran deber de garantizar que la explotación de los recursos naturales y el desarrollo de actividades económicas se realicen bajo criterios de sostenibilidad.

En el Perú, al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) —entidad pública adscrita al Ministerio del ambiente (MINAM)— le fue encomendado ser el ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA). Este sistema tiene por objetivo asegurar el cumplimiento de las funciones de evaluación, supervisión y fiscalización ambiental, a cargo del mismo OEFA y de las diversas entidades del Estado que, en el marco de sus competencias ejerzan una o varias de estas funciones. Para ello, se tiene varios instrumentos normativos, siendo uno de los más importantes el Reglamento de Supervisión, que establece los principios, procedimientos, facultades y otras disposiciones que orientan el ejercicio de dicha función en el marco del SINEFA.

La anterior versión de este reglamento concebía la supervisión principalmente desde una perspectiva centrada en la verificación del cumplimiento de obligaciones ambientales. El artículo 4 del antiguo reglamento recogía principios como el de costo-eficiencia, la coordinación interinstitucional, la orientación a riesgos, la regulación responsiva, y otros. Sin embargo, no había ninguna referencia explícita a los Derechos Humanos como parámetro rector de la labor supervisora, centrándose sólo en la protección ambiental y su eficiencia en la ejecución.

En cambio, en el nuevo reglamento de Supervisión del OEFA, aprobado mediante Resolución del Consejo Directivo N°00019-2025-OEFA/CD, de fecha 23 de julio de 2025, se ha introducido una novedad significativa: en el mismo artículo 4 se dispone expresamente que la función supervisora se rige por “principios y directrices de protección ambiental y de Derechos Humanos que resulten aplicables”. Esta inclusión representa un cambio de paradigma, pues coloca la supervisión no solo como un mecanismo de control ambiental, sino también como un instrumento de garantía integral de derechos humanos, en coherencia con la evolución del derecho internacional, la dogmática de Derechos Humanos y la jurisprudencia internacional.

El presente artículo busca analizar el significado y las implicancias de este cambio normativo. En primer lugar, se explica la innovación introducida en el reglamento vigente, que vincula de forma directa el Derecho a un ambiente sano con el goce efectivo de los otros Derechos Humanos. Luego explorar sus posibles implicancias en las distintas fases de la supervisión, identificando oportunidades y desafíos para su implementación efectiva.

Interconexión entre Protección Ambiental y Derechos Humanos

La génesis de la protección ambiental se dio desde un enfoque antropocéntrico, el cual considera al ser humano como centro del Derecho. En esta concepción la protección del ambiente es una herramienta para la supervivencia de la humanidad, y no un fin en sí mismo; entonces, se tiene que la protección ambiental es una extensión del Derecho Fundamental de gozar un ambiente equilibrado que en nuestra normativa nacional se encuentra en el numeral 2.22 de la Constitución Política. De esta forma se creó la premisa que se protege el ambiente sólo porque su desmedro afectaría a las futuras generaciones, especialmente en cuanto a la escasez de los recursos naturales.

Sin embargo, varios autores han cuestionado este enfoque caducante. Gudynas plantea la necesidad de un cambio de paradigma hacia un ecocentrismo ético que reconozca el valor intrínseco de la naturaleza como sujeto de derechos reconociendo el valor inherente y la diversidad de la vida en el planeta, más allá de su utilidad para la humanidad^[3]. David Lovatón, que sigue en la misma línea, plantea definir los “Derechos de la naturaleza” nacida del ecocentrismo como “Derechos de la tierra” el cual a su entender tiene una visión intercultural, donde incluye la cosmovisión de los pueblos indígenas y la relación que tienen ellos con el ecosistema^[4]. También, pero desde un contexto global, Christopher D. Stone propone el reconocimiento de la naturaleza como titular de derechos legales que sería otorgar derechos a los ríos, bosques o especies y permitir que puedan ser representados judicialmente en defensa de sus propios intereses, superando así la visión antropocéntrica que reduce al ambiente a un recurso al servicio humano^[5]. Estas posiciones más amplias y morales que plantean los autores son fundamentales y necesarias para seguir desarrollando dogmática que permita un consenso y mejoras para así enfrentar los desafíos ambientales interrelacionados que enfrenta el planeta.

En el Perú, en la actualidad, el enfoque sigue siendo mayoritariamente antropocéntrico, con algunos atisbos de cambio —como el fallo de la justicia peruana al reconocer los Derechos del río Marañón y sus afluentes— que nos permitirían prestar atención al ecocentrismo como una futura posición. Sin embargo, y entrando al tema de la supervisión ambiental en el marco del SINEFA, este se mantuvo durante años en una concepción más técnica-legal del cumplimiento de las obligaciones ambientales de los administrados —en su mayoría derivadas de los procesos de certificación ambiental— que no siempre reflejan el deterioro o posible deterioro de otros Derechos Humanos que se ven directamente afectados por la degradación ambiental.

En esta línea, la nueva inserción del enfoque de Derechos Humanos en el Reglamento de Supervisión del OEFA no puede entenderse como una simple cláusula declarativa, sino como una reconfiguración dogmática de la función de supervisión ambiental en el Perú. La inclusión expresa en el artículo 4 obliga a interpretar la actividad supervisora bajo los estándares del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, alejándose de la idea de estar orientada exclusivamente a la protección de recursos naturales o al cumplimiento de normas técnicas, para posicionarse también en una lógica de protección de los Derechos Fundamentales. Como señala Knox, el reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano obliga a los Estados a concebir la protección del medio ambiente no solo como una cuestión ecológica, sino como una condición necesaria para el disfrute de una amplia gama de Derechos Humanos, incluidos los derechos a la vida, la salud, el agua, la alimentación, la vivienda y la dignidad humana^[6].

En coherencia, esta novedad sobre supervisión ambiental se alinea con la jurisprudencia interamericana, que la protección del ambiente no puede desvincularse del respeto a los otros Derechos Humanos. En su opinión consultiva OC-23/17, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó que el derecho a un ambiente sano es un derecho autónomo y universal, cuyo goce resulta indispensable para el ejercicio de los demás Derechos. De manera similar, en el Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, donde la Corte señaló que la autorización de actividades extractivas sin consulta previa derivó en una vulneración no sólo de la integridad cultural, sino también el de la vida digna de la comunidad, dejando sin lugar a dudas que el daño ambiental genera de manera inevitable impactos directos en otros Derechos Humanos.

Debido a ello, la incorporación del enfoque de Derechos Humanos en el Reglamento de Supervisión del OEFA se alinea con lo señalado anteriormente, exigiendo que la labor supervisora no sea sólo verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscalizables y/o normativa ambiental, sino que además evalúe de manera integral los impactos que pueda tener la actividad de un administrado sobre las poblaciones, especialmente aquellas en situación de vulnerabilidad. De este modo, no sólo representa un avance normativo, sino también un cambio de paradigma: de un modelo centrado en parámetros técnico-ambientales, a un modelo garantista, donde el ambiente es un presupuesto esencial para el goce efectivo de otros Derechos Humanos.

Es necesario precisar que la incorporación del enfoque de Derechos Humanos en la supervisión ambiental no debe confundirse con un antropocentrismo absoluto —ni tampoco es lo que se postula en este artículo— en el que solo resulten relevantes aquellas afectaciones ambientales que impactan directamente sobre las personas, mientras que los daños a ecosistemas alejados de las personas o con poca afectación a estas serían desestimados. Por el contrario, lo que se busca es avanzar hacia un ecocentrismo adaptativo con una perspectiva de Derechos Humanos, en el cual todo ecosistema degradado sea reconocido como merecedor de protección por su valor por sí mismo y en ese sentido, poniéndole énfasis en aquellos casos en los que, además de la lesión al ambiente, se produce una afectación conexa a la vida, la salud o la dignidad de las personas, lo cual obliga a una respuesta más integral, célere y robusta desde la supervisión ambiental.

Importancia del nuevo enfoque y sus posibles implicancias en la supervisión

El cambio de enfoque representa una renovación de paradigma en la supervisión ambiental, pues a partir del nuevo reglamento se deben adoptar principios y directrices de los Derechos Humanos. Los principios son pieza clave en la normativa, no sólo los que ostentan un rango constitucional, sino también cuando se incorporan en leyes, reglamentos u otra normatividad legítima y legal. Su valor radica en que, dentro del cuerpo normativo que los invoca —como ocurre en el nuevo reglamento de supervisión— orientan la interpretación y aplicación de todas las disposiciones contenidas en la misma. Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero plantean una distinción entre reglas y principios, señalando que los principios a diferencia de las reglas tienen una mayor complejidad, entre las cuales estas poseen tres dimensiones: (i) la explicativa, (ii) la justificativa, y (iii) la legitimadora y control del poder^[7].

En cuanto a la dimensión explicativa, los principios permiten entender cómo funciona el conjunto del ordenamiento jurídico, fungiendo como leyes científicas, que hasta un cierto punto, su conocimiento y aplicación permiten predecir y alcanzar soluciones a los problemas jurídicos fijados en disposiciones específicas o casos concretos, lo cual en el campo ambiental de supervisión posibilita entender cómo se integran el enfoque de Derechos Humanos con otros principios logrando un razonamiento más amplio, y que este nuevo enfoque no se superpone a otros principios de la norma, sino al contrario, los compenetra y robustece.

En el plano justificativo, los principios permiten un razonamiento más amplio que una regla, debido a que esta última suele ser aplicable a un caso en específico, mientras que un principio tiene un mayor poder de alcance y ejecución; además este no sólo constituyen guías para la acción, sino también el de cómo justificar lo que se ha hecho o lo que se va a hacer, entonces, el nuevo enfoque de Derechos Humanos orientaría las decisiones en materia de supervisión ambiental que no sólo se busca preservar el medio ambiente, sino que también buscan garantizar Derechos conexos, permitiendo un enfoque más integral.

En la última dimensión, la legitimación tiene que ver con el uso del poder para lograr objetivos sociales, debido a que los principios buscan reforzar la justificación de las decisiones, para lograr una mayor confianza por parte de la población, así como también controlar el poder y lograr que se cumplan los objetivos para los que fueron diseñados respetando los principios con los que fue planteado. En el ámbito de la supervisión ambiental, esta dimensión implica que las actuaciones no se limiten a la verificación técnica-legal de obligaciones fiscalizables, sino que se proyecten como decisiones que buscan objetivos sociales legítimos, garantizando un ambiente sano, protegiendo Derechos Humanos conexos y asegurar que el poder regulador del Estado se ejerza con límites y bajo parámetros de justicia. De esta manera, el nuevo enfoque permitiría fortalecer la credibilidad institucional y asegurar que la supervisión ambiental sea percibida no sólo como un acto de control, sino como una acción orientada también al bienestar de las personas y al respeto de sus derechos, que podrían verse afectados por el deterioro al ambiente.

Continuando con la idea, el enfoque de Derechos Humanos está fundamentado en estándares internacionales y operacionalmente dirigido a promover y proteger los Derechos Humanos, debiendo analizar desigualdades en los problemas de desarrollo y corregir prácticas discriminatorias, además que requiere la implementación de principios de los Derechos Humanos como la Universalidad, indivisibilidad, igualdad y no discriminación, participación, rendición de cuentas^[8]. Lo recientemente señalado también fue invocado por la exposición de motivos del nuevo reglamento del OEFA, recogiendo principios importantes como la Universalidad e indivisibilidad que son características fundamentales de los Derechos Humanos, si muy bien no fue desarrollado en el mismo reglamento, se entiende que existe la intención y conocimiento de la aplicación de este innovador enfoque en materia de supervisión ambiental.

Es de indicar que el enfoque y los principios de los Derechos Humanos son de obligatorio cumplimiento, y esta obligatoriedad no se limita únicamente a las consideraciones expuestas anteriormente, sino que también está expresamente en el artículo 7 del nuevo reglamento, el cual regula los deberes del supervisor. En dicho artículo se señala de manera clara y contundente que los supervisores están obligados a aplicar los principios establecidos en el presente Reglamento, entre los cuales se encuentran el enfoque, principios y directrices de Derechos Humanos.

Respecto a las posibles implicancias que tenga el nuevo enfoque en las etapas de la supervisión pueden ser las siguientes:

Diligencias preliminares, esta pre-etapa también es una novedad del actual reglamento de supervisión, en la cual la autoridad de supervisión busca información sobre el hecho denunciado, como su verosimilitud, la continuidad del presunto incumplimiento u otra data que permita desarrollar una acción de supervisión urgente o no. Bajo el enfoque de derechos humanos, en caso de corresponder, no sólo se trataría de verificar la información técnica inicial o constatar hechos mínimos de una denuncia, sino de valorar íntegramente los riesgos que la situación denunciada podría generar sobre derechos humanos de la población cercana, como la vida, la salud, acceso al agua. Esto implica que desde el primer momento se debe adoptar una mirada preventiva, incorporando la urgencia de la supervisión y la coordinación con otras entidades públicas competentes, asimismo transparentar la diligencia y fomentar la participación de las personas denunciantes y de la población involucrada.
Planificación de la supervisión, normalmente esta es la primera etapa, en el cual se revisa toda la información del administrado, como sus instrumentos de gestión ambiental, las actividades que realiza y bajo qué normas ambientales está sujeta, también los resultados de anteriores supervisiones, anteriores denuncias y cualquier otra información relevante. A partir de esta información se priorizará qué obligaciones fiscalizables y componentes se supervisarán, así como también el plan de supervisión definirá el cómo, cuándo y con qué se llevará a cabo la supervisión. En base al nuevo enfoque en derechos humanos, esta etapa permitiría que se priorice la identificación y análisis de aquellas obligaciones ambientales cuyo incumplimiento generaría una posible afectación a componentes ambientales necesarios o útiles para la población aledaña, como fuentes de agua potable, aún si técnicamente representen un impacto leve o moderado al ambiente. En la práctica implicaría principalmente dos cambios, uno conceptual al redefinir la forma en que se orienta la planificación, priorizando en determinados casos criterios como el riesgo sobre poblaciones, tomando en cuenta su vulnerabilidad y dependencia respecto a dichos componentes ambientales; el otro cambio es el operativo referido en cómo realizar la planificación, precisando con qué actores debe coordinarse y qué herramientas técnicas y/o sociales se requieren para garantizar una óptima supervisión.
Ejecución de la supervisión, esta es la etapa protagónica, la misma acción de supervisar, lo que busca es verificar que las actividades del administrado sean adecuadas con la normativa e instrumentos de gestión ambiental en la cual estén sujetas. Todos los hechos constatados en la supervisión in situ deberán ser plasmados en el acta de supervisión, así como cualquier otra incidencia ocurrida en la supervisión. Esta etapa tiene gran relevancia en el nuevo enfoque de derechos humanos, especialmente en la modalidad in situ, debido a que los supervisores deberían adoptar protocolos más garantistas, como documentar no sólo los daños al ambiente o el incumplimiento de las obligaciones ambientales, sino también si estos ocasionan impactos en la salud, la seguridad y el modo de vida de las personas que viven cerca; e incluso si durante la supervisión se detecta una situación que no se encontraba en el plan de supervisión y no estaba prevista como obligación fiscalizable, pero que afecta el ambiente y, por ende, los derechos humanos de las personas cercanas; el supervisor debe ampliar el alcance de su intervención así como también generar medidas administrativas inmediatas para detener o mitigar la vulneración encontrada.
Resultados de la supervisión, en esta última etapa se analiza lo obtenido en las etapas previas, así como se toma en cuenta lo señalado por el administrado. En esta etapa considero que el enfoque de Derechos Humanos, debería permitir una participación plena por parte de la población aledaña, es decir que también puedan presentar sus posturas respecto a la supervisión, y está también deba valorarse; asimismo, otro punto donde pueda tener implicancia este enfoque es en la metodología para la estimación del nivel de riesgo que genera el incumplimiento de las obligaciones fiscalizables, documento el cual es vital en el análisis del resultado de la supervisión en caso de existir algún incumplimiento, y que al momento de la elaboración de este artículo está pendiente de actualización. Siguiendo este enfoque, la metodología debería tomar más en cuenta, en los casos que corresponda, la afectación hacia la población aledaña y su estilo de vida, de modo que las decisiones finales reflejen un análisis integral que priorice la protección de los derechos fundamentales.

Palabras finales: desafíos y oportunidades para la implementación efectiva del enfoque de Derechos Humanos en la evaluación y fiscalización ambiental

El principal desafío radica en que este avance no se desarrolle adecuadamente y se quede en su estado actual, como sólo una buena intención de mejora. Esta situación se debe, en gran medida, al propio reglamento de supervisión, que, a pesar de incluir diversas adiciones, no ha incorporado elementos para fortalecer el enfoque de Derechos Humanos. En lugar de ello, se ha optado por robustecer otras características, introducir mejoras en diferentes aspectos o incluso fortalecer otros principios —como la promoción del cumplimiento— dejando de lado un desarrollo más profundo y sustancial en relación con los Derechos Humanos. Esto podría limitar la efectividad del reglamento y su capacidad para abordar de manera integral los impactos ambientales en las poblaciones y sus derechos fundamentales.

Otros aspectos más operacionales son:

La capacidad institucional, debido a que los supervisores y funcionarios requerirán mayor formación especializada en estándares de Derechos Humanos para aplicarlos en campo y poder traducir afectaciones ambientales en vulneraciones a otros Derechos Fundamentales en caso sea necesario.
La articulación interinstitucional, en este punto sí hay un desarrollo en el reglamento —un título completo sobre el procedimiento de acciones de supervisión in situ conjuntas entre el OEFA y otras entidades públicas— aunque es un poco más general, será necesario una adecuada articulación en algunas situaciones con sectores como salud, cultura, entre otros.
La posible resistencia de algunos administrados, se puede dar la situación en que empresas podrían cuestionar esta incorporación del enfoque de Derechos Humanos por considerarlo “ajeno” a sus obligaciones ambientales tradicionales y solicitar ceñirse plenamente en lo establecido en sus instrumentos de gestión ambiental y la normativa nacional ambiental.
Limitaciones presupuestales y logísticas, para que este enfoque se desarrolle y ejecute de forma idónea, se necesitará más presupuesto, para una mayor cobertura territorial y utilización de tecnologías que permitan supervisar incluso en las zonas más remotas.

En lo que respecta a oportunidades, el enfoque de Derechos Humanos abre una baraja de posibilidades de mejora en la gestión ambiental y desarrollo sostenible del país. El nuevo reglamento, a pocas semanas de estar vigente, es una base normativa, algo general, y será complementada y ahondada con los Lineamientos, Manuales de Procedimientos, Metodología para la estimación del nivel de riesgo que genera el incumplimiento de las obligaciones fiscalizables, entre otras herramientas técnico-legales que se actualizarán para estar en sintonía con este nuevo reglamento, y permitirían la posibilidad que en estos se pueden desarrollar más el enfoque de Derechos Humanos, representando una posibilidad clave para consolidar de manera más robusta el enfoque de Derechos Humanos, garantizando que se traduzca en prácticas concretas y efectivas dentro del proceso de supervisión ambiental.

Otras oportunidades de mejoras al momento de la implementación de este nuevo enfoque serían que estos:

Fortalecerían la legitimidad del OEFA y del SINEFA en general, pues con esta nueva directriz no sólo serían un garante del ambiente sino también de la dignidad humana, y otros Derechos Humanos, así se incrementaría la confianza ciudadana en las instituciones ambientales, lo cual podría repercutir en una mayor participación y compromiso en la protección del entorno por parte de la ciudadanía y los administrados, logrando una mayor protección y concientización ambiental.
Permitiría prevenir y gestionar de mejor manera los conflictos socioambientales, al incorporar este nuevo enfoque de Derechos Humanos en las supervisiones, permitiría un mejor análisis de los impactos en comunidades, pueblos indígenas y sectores en situación de vulnerabilidad, logrando que se reduzca significativamente las conflictividades que suelen darse cuando hay actividades extractivas relativamente cerca a poblados.
Alinearía al Perú con los estándares internacionales y regionales en materia de Derechos Humanos y ambiente, lo que fortalece la posición del país en foros internacionales y en la cooperación regional, demostrando nuestro compromiso y ejecución en la solución de problemas ambientales globales.
Generaría innovación institucional, pues obligaría al OEFA a desarrollar metodologías que integren indicadores ambientales con indicadores de Derechos Humanos, convirtiéndose en un modelo para otras instituciones de la región latinoamericana, que eventualmente podrían también ahondar en el tema, promoviendo una supervisión más holística y efectiva en la región.

Se reconoce y valora el esfuerzo del OEFA por incorporar el enfoque de Derechos Humanos —junto con otras mejoras— en su nuevo reglamento de supervisión. Asimismo, como se señaló, se espera que este enfoque se desarrolle y profundice en las demás normativas, protocolos, lineamientos, metodologías de análisis de riesgo y otras herramientas que están pendientes de actualización y alineación con el nuevo reglamento, garantizando una coherencia normativa integral. De igual manera, es fundamental que se asegure una ejecución óptima y efectiva de este enfoque innovador en la supervisión ambiental, de modo que contribuya significativamente a la protección del medio ambiente y a la salvaguarda de los derechos fundamentales.

Referencias:

[1] George Lezama Chacon es bachiller en Derecho por la Universidad Andina del Cusco. Becario en los Programas de Extensión Universitaria del OEFA y SUNASS de manera paralela en el 2025. Cuenta con experiencia en la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), el Poder Judicial y el OEFA. Ha participado como vocero en la Visión Ambiental Juvenil promovido por el MINAM y Embajador en el programa educomunicación sobre cambio climático, financiado por la Unión Europea y ejecutado por Tejiendo Sonrisas y Calandria.

[2] Anderson, I. (20 de junio de 2024). Hacer realidad el derecho a un medio ambiente sano. Obtenido de Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP): https://www.unep.org/news-and-stories/speech/making-good-right-healthy-environment

[3] Gudynas, E. (2014). Derechos de la Naturaleza, Ética biocéntrica y políticas ambientales. Lima: Programa Democracia y Transformación Global; Red Peruana por una Globalización con Equidad; CooperAcción y Centro Latino Americano de Ecología Social.

[4] Lovatón, D. (2025). Apuntes sobre los derechos de la Tierra en el Estado Constitucional. En L. F. Proceso, Aportes, revista de la fundación para el debido Proceso: Derechos de la naturaleza (págs. 40-44). Plural Social Consulting.

[5] Stone, C. D. (2010). Should Trees Have Standing? Law, Morality, and the Environment. New York: Oxford University Press, Inc.

[6] Knox, J. H. (2018). Informe del Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de Derechos Humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. Naciones Unidas, A/HRC/37/59.

[7] Atienza, M., & Ruiz Manero, J. (1996). Las piezas del Derecho: Teoría de los enunciados jurídicos. Barcelona: Editorial Arieal, S. A.

[8] Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible. (2025). Valores Universales. Principio uno: Enfoque basado en los Derechos Humanos. Obtenido de Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible: https://unsdg.un.org/es/2030-agenda/universal-values/human-rights-based-approach