La nueva encrucijada del Serenazgo
Stefano Corzo
Una vez más, continua la arremetida legislativa. A pesar de que el Ejecutivo observó inicialmente la norma, el Congreso terminó aprobando por insistencia la ley que autoriza el uso de “armas no letales” para los miembros del Serenazgo Municipal. Y pese a los cambios, casi cosméticos, que se han realizado sobre la propuesta inicial, el hecho es que ahora el Ejecutivo tiene 30 días para adecuar el reglamento del serenazgo ya existente a esta nueva ley. Si consideramos que la Ley del Servicio de Serenazgo Municipal recién tiene poco más de dos años desde su aprobación (2021), resulta alarmante ver que lejos de una preocupación por velar que la aplicación de esta ley se esté dando de manera uniforme y estandarizada en todos los municipios a nivel nacional; hay más bien un aprovechamiento político coyuntural, en este caso como respuesta a la alzada de la violencia urbana y situaciones trágicas que involucran a serenos en cumplimiento de sus funciones.
En cualquier caso, la norma aprobada por insistencia en el Congreso permite que los miembros del Serenazgo Municipal ahora puedan utilizar chalecos antibala, aerosoles de gas pimienta, escudos, bastones tonfa y grilletes de seguridad. ¿Hasta qué punto influirá la introducción de estos cambios en el sentido y concepción inicial que se tenía del serenazgo?
Los orígenes del serenazgo
Si bien, los orígenes del Serenazgo Municipal se remontan al año 1958 y la gestión del entonces alcalde de San Isidro, el historiador y abogado Carlos Neuhaus Rizo-Patrón, quien decide crear una fuerza intermedia preventiva de seguridad, inicialmente denominada Cuerpo Municipal de Patrulla; esta institución dejaría de existir durante las siguientes décadas. Recién durante la crisis política y social de los ochenta y noventa es que nuevamente se retoma y replica el servicio de serenazgo en varias municipalidades de Lima y el Perú en un esfuerzo por reforzar la vigilancia policial, que se había visto severamente debilitada en recursos materiales y capital humano debido a la lucha contrasubversiva; como también por efecto del proceso de unificación de las fuerzas policiales (Guardia Republicana, Guardia Civil y Policía de Investigaciones) de 1988, año de fundación de la actual Policía Nacional del Perú (PNP).
En palabras del propio Neuhaus, el serenazgo es “una especie de cerco visible” de seguridad , en referencia a la labor de patrullaje y vigilancia que principalmente debía realizar.
A pesar del protagonismo que han asumido durante varias décadas, recién en el 2021 el servicio de Serenazgo Municipal fue formalizado con una ley propia (Ley N.º 31297), que simbólicamente representa su acta de nacimiento institucional. Esto implica que durante varias décadas, el serenazgo en nuestro país ha existido con niveles altísimos de heterogeneidad e informalidad. Mientras que en una municipalidad X un miembro del serenazgo podía gozar de estabilidad laboral y un salario digno; en otra, la historia era completamente diferente. Hasta cierto punto, el serenazgo se convirtió en la caja chica de muchas personas y familias viviendo en condiciones de precariedad estructural, pero también en el botín adecuado de varios alcaldes para sus ayayeros de turno y colaboradores de campaña. Uno de los objetivos tácitos de la ley era justamente allanar el terreno, erradicar estas externalidades y crear las condiciones adecuadas para que el Serenazgo Municipal pueda ser, al mismo tiempo, una opción laboral digna como también un servicio importante para la ciudadanía.
¿Cuáles son los resultados después de dos años de implementación de la ley? Al parecer, nadie quiere dar la respuesta.
La “municipalización” de la seguridad ciudadana
Históricamente, la seguridad ciudadana ha sido una responsabilidad casi exclusiva del gobierno central. Esta situación fue cambiando con la publicación del Articulo N.º 195 de la Constitución de 1993, que establece que “la ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana”, como parte del Capitulo XIV (De la descentralización, las regiones y las municipalidades). A pesar de lo ambigüedad presente en este artículo, las municipalidades se fueron involucrando cada vez mas en materia de seguridad ciudadana como, por ejemplo, a través de la implementación de servicios de serenazgo como explicamos líneas arriba.
En el 2003, esta situación se formaliza con la aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Ley N.º 27933) que transfiere facultades para regir en materia de seguridad ciudadana a gobernadores regionales, alcaldes provinciales y alcaldes distritales, subordinando así la autoridad policial de las regiones, provincias y distritos a aquella de las autoridades correspondientes a nivel local. En la práctica, esto ha significado principalmente una “municipalización” de la seguridad ciudadana en el país, debido a que este nivel subnacional de gobierno ha sido el que más se ha visto impactado por dos procesos paralelos. Por un lado, una creciente preocupación de la ciudadanía por mejorar la situación de la (in)seguridad en sus localidades que se refleja en encuestas año tras año. Pero también una mayor inversión de las municipalidades en implementos, equipamiento e infraestructura para combatir dicha inseguridad. Solo basta ver cómo se hace cada vez más frecuente que candidatos de elecciones ediles se posicionen y promocionen en base a un discurso sobre la (in)seguridad durante sus campañas para constatar esto.
Evidentemente, este proceso de “municipalización” de la seguridad ciudadana también ha tenido efectos secundarios perjudiciales para otras instituciones fundamentales de este sector, principalmente la Policía:
“También es clave señalar que a nivel subnacional se ha invertido más en fortalecer los servicios municipales en materia de seguridad frente a los servicios policiales. En especial, en materia de prevención. Esto, si bien es de utilidad en tanto existe mayor patrullaje o cámaras de videovigilancia, para la investigación criminal se necesita que las dependencias policiales, como lo son las comisarías o las sedes de criminalística, se encuentren fortalecidas; en caso contrario, la investigación terminará sin elementos de convicción que sean de utilidad para la labor fiscal.”
La anterior cita es una de las principales conclusiones del informe Inversión Publica en Seguridad Ciudadana a Nivel Subnacional publicado por el Observatorio Nacional de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior (MININTER) en 2019 que ejemplifica bien esta situación. Cada vez es más común ver a policías patrullar en camionetas municipales y/o recurrir a centrales de videovigilancia del serenazgo para realizar labores de control y otros acciones similares. Si bien, el mando operativo de estas acciones recae en la Policía, es innegable que también tiene un impacto sobre la legitimidad y autopercepción de la PNP.
En enero de este año se cumplieron 20 años desde la creación del SINASEC. ¿Qué aprendizajes y conclusiones nos pueden dar las autoridades al respecto? Otra pregunta que recae sobre odios sordos.
Una nueva encrucijada
La aprobación por insistencia en el Congreso de la ley que faculta el uso de “armas no letales” para el Serenazgo Municipal —denominadas como “medios de defensa” en la norma— es definitivamente problemática. Aunque, como ya ha señalado Aldo Pecho, también investigador del Área de Seguridad Ciudadana del Instituto de Defensa Legal (IDL), no es necesariamente algo novedoso . De hecho, la creación de cuerpos especializados dentro del serenazgo como las denominadas Unidades de Operaciones Especiales (UNOES) o los Grupos Especiales de Intervenciones (GEI) que existen en algunas municipalidades desde hace años son prueba de ello, ya que muchos utilizan algunos de los “medios de defensa” que ahora contempla la norma. No obstante, estos ejemplos no son producto de una ley específica, sino de la informalidad y heterogeneidad del servicio, así como la alta capacidad discrecional que tenían anteriormente las municipalidades con respecto al serenazgo, tal como explicamos anteriormente.
¿Cuáles serán los criterios de selección para el personal que finalmente utilizara estos instrumentos? ¿Cómo se piensa evitar que las diferencias en recursos de las municipalidades no afecten su capacidad para adherirse a la norma? ¿Qué efectos podrá tener esta nueva ley en la relación que existe entre la Policía y las municipalidades?
Esperemos que estas preguntas finalmente encuentren respuestas adecuadas en 30 días.