La titulación de todas las comunidades nativas de la Amazonía como forma de protección a los defensores amenazados por grupos ilegales
Juan Carlos Ruiz Molleda, IDL
En un contexto de repliegue del Estado de zonas rurales, o de su mayor ausencia, especialmente de territorios habitados por pueblos indígenas, y de mayor presencia de grupos y economías ilegales que ellos impulsan en dichos territorios, la falta de titulación de aproximadamente la tercera parte de las comunidades nativas en el Perú, por responsabilidad del Estado, es una puerta abierta para la intrusión de estos grupos en los territorios de estas, y es una causa del asesinato y de los atentados contra defensores indígenas de derechos humanos.
En este artículo, sostenemos que una de las herramientas más eficaces para proteger a los defensores de derechos humanos indígenas es cerrar la brecha de titulación de las comunidades nativas, toda vez que la inseguridad jurídica del derecho de propiedad de estas comunidades las vuelve vulnerables a los ataques y a las incursiones de los grupos ilegales.
No se trata de la medida que resolverá todos los problemas de los defensores indígenas, que hoy viene siendo asesinados. Hay muchos casos donde, a pesar de que las comunidades nativas tienen titulados sus territorios, estos grupos ilegales las invaden y atacan a sus líderes. Sin embargo, sostenemos que la titulación puede contribuir a reducir la vulnerabilidad de las comunidades nativas frente a estos grupos ilegales.
Ciertamente, no es la única vía para proteger a los defensores indígenas. Hay otras iniciativas y hay otras maneras de hacerlo. Tenemos, a manera de ejemplo, la protección judicial de los defensores, que propone Cristina Gavancho León; o la aplicación de la ley de desplazamiento forzado al caso de los defensores o de sus familiares que han tenido que salir de sus territorios para salvar su vida, que propone Maritza Quispe Mamani.
Ante esta situación, las organizaciones indígenas de Codepisam, base de Aidesep en San Martin, y la propia Aidesep, con el patrocinio de IDL y de Forest Peoples Programme, han presentado una demanda de amparo contra la falta de una política pública de titulación de cerca de la tercera parte de las comunidades nativas en el Perú.
1. ¿Cuál es el problema de fondo?
Un primer problema es la sistemática omisión, de parte del Ministerio de Agricultura, de los Gobiernos Regionales y en concreto de las direcciones regionales agrarias, de formular, financiar y ejecutar una política pública nacional de titulación integral de todos los territorios de las comunidades nativas, de alcance nacional, con medidas concretas y debidamente financiadas para titular los territorios de las 710 comunidades nativas de la Amazonía peruana, y de acuerdo a los estándares internacionales de protección a los derechos humanos, de las 2666 comunidades nativas que en total existen en el Perú, según cifras proporcionadas por Ermeto Tuesta del IBC.
Un segundo problema es la omisión de los gobiernos regionales de Loreto, Amazonas, San Martín, Ucayali y Madre de Dios, de formular, financiar y ejecutar planes de acción regionales, con medidas concretas y debidamente financiadas para titular los territorios de las comunidades nativas de la Amazonía peruana, y de acuerdo a los estándares internacionales de protección a los derechos humanos.
Muy vinculada con estos problemas, tenemos la emisión de constancias de posesión, que son actos administrativos de disposición de tierras no tituladas en cientos de comunidades nativas, representativas de un patrón de conducta de gobiernos locales, provinciales regionales y el gobierno nacional en favor de terceros. Dichas acciones incumplen el mandato establecido por la Corte IDH en el caso Awas Tigni, obligatorio para el Estado peruano, de acuerdo con el artículo VIII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 31307, que establece que “el Estado debe garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio”[1].
Toda esta situación genera falta de seguridad jurídica y de protección efectiva de la propiedad sobre los territorios de los pueblos indígenas titulados, y la falta de protección de la posesión y propiedad de los territorios que aún no están titulados.
2. ¿Quiénes atacan a los defensores indígenas que defienden su territorio?
A continuación, compartimos cifras oficiales del MINJUSDH del año 2022.
A continuación, quiénes son los agresores de defensores indígenas y ambientales, según cifras del MINJUSDH:
| Situación de riesgo | Defensores de los derechos ambientales (1) | Defensores de los derechos de los pueblos indígenas (2) | 1 y 2 | TOTAL |
| Minería ilegal | 2 | 1 | 4 | 7 |
| Narcotráfico | – | 11 | 7 | 18 |
| Tala ilegal | 2 | 3 | 14 | 19 |
| Deforestación | – | – | 6 | 6 |
| Tráfico de especies de flora o fauna | – | – | 7 | 7 |
| Tráfico de tierras | 1 | 1 | 26 | 28 |
| Tala ilegal y minería ilegal | 2 | – | 10 | 12 |
| Tala ilegal y narcotráfico | 1 | 13 | 16 | 30 |
| Tala ilegal y tráfico de tierras | 1 | – | – | 1 |
| Narcotráfico y tráfico de tierras | – | 1 | – | 1 |
| No corresponde | – | 1 | 6 | 7 |
| Sin información | 3 | 1 | 5 | 9 |
| TOTAL | 12 | 32 | 101 | 145 |
A continuación, cifras del MINJUSDH del año 2022 sobre fuente de las amenazas y zonas.
3. ¿Qué derechos fundamentales de las comunidades se violan cuando no se titulan sus territorios?
Esta brecha de titulación, esta falta de titulación de cerca de la tercera parte de las comunidades nativas en el Perú, resulta incompatible con el derecho a la propiedad sobre el territorio ocupado tradicionalmente de los pueblos indígenas y, más en concreto, de las comunidades nativas. Este derecho está reconocido en el artículo 14 del Convenio 169 de la OIT, en los artículos 2.16, 70, 88 y 89 de la Constitución, en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), en la jurisprudencia de la Corte IDH (Awas Tigni, etc.) que desarrollan el derecho a la propiedad sobre el territorio ancestral. Esta situación de indefensión del derecho al territorio de las comunidades no tituladas resulta incompatible, además, con los artículos 17.3 y 18 del Convenio 169 de la OIT.
Esta situación de falta de titulación es funcional y permite, si es que no promueve, el despojo de tierras de las comunidades nativas. Desconoce la obligación convencional del Estado de adoptar medidas legislativas y de otro tipo para hacer efectivos los derechos, contenida en el artículo 2 de la CADH, que reconoce la obligación de remover obstáculos que impiden el ejercicio de derechos humanos.
La afectación del derecho de propiedad está estrechamente vinculada con la violación del derecho de los pueblos indígenas a sus recursos naturales, de acuerdo con el artículo 15.1 del Convenio 169 de la OIT y el artículo 21 de CADH. Esta situación genera una amenaza de violación del derecho a la identidad cultural, reconocido en el artículo 2.19 de la Constitución y en el artículo 5 del Convenio 169 de la OIT, toda vez que la tierra tiene un valor espiritual y sagrado para los pueblos indígenas.
Esta falta de seguridad jurídica de las comunidades nativas afecta el control de los pueblos indígenas sobre sus territorios, y resulta incompatible con el derecho a la autodeterminación y a la autonomía, toda vez que no se ha respetado la decisión y la voluntad de las comunidades demandantes, de reconocimiento de su propiedad. El derecho a la autodeterminación está reconocido en el artículo 7.1 del Convenio 169 de la OIT, en los artículos 3, 4 y 5 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas, en los artículos 1.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 89 de la Constitución Política, y el fundamento 134 de la sentencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso Saramaka vs. Surinam.
La situación de inseguridad jurídica de la tercera parte de las comunidades nativas y, en su lugar, el otorgamiento de contratos de cesión de uso sobre esos territorios pendientes de titulación constituye una forma de despojo de sus territorios, expresamente prohibido por el artículo 17.3 del Convenio 169 OIT.
Asimismo, esta situación resulta incompatible con la obligación del Estado de respetar los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras, los mismos que deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de los pueblos a trabajar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos, reconocidos en el artículo 15.1 del Convenio 169 de la OIT.
4. Codepisam y Aidesep han presentado una demanda de amparo contra la falta de titulación de las tierras de las comunidades nativas
El 15 de junio de 2022, Reogildo Amasifuen Sangama, en su calidad de presidente del Consejo Étnico de los Pueblos Kichwa de la Amazonía (CEPKA); Oswaldo Juep Danducho, en su calidad de presidente de Coordinadora de Desarrollo y Defensa de los Pueblos Indígenas de San Martín (CODEPISAM); Wilger Apagüeño Cenepo, en su calidad de presidente de la Federación De Pueblos Kichwa De Chazuta (FEPIKECHA); y Jorge Pérez Rubio, presidente de Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), presentaron una demanda de amparo, con el apoyo del Instituto de Defensa Legal y Forest Peoples Programme, contra la falta de una política pública nacional de titulación de tierras de comunidades nativas debidamente financiada, que permita y concrete la titulación de 669 comunidades nativas en la Amazonía aún no tituladas, de las 2666 comunidades que en total existen en el Perú.
En efecto, según cifras del Ministerio de Agricultura, la falta de medidas concretas de protección transitoria de la propiedad y de la posesión de las tierras de las 34 comunidades nativas base de CEPKA (sin tener en cuenta las que están en proceso de reconocimiento), aún no tituladas y/o en proceso de titulación, viola el derecho a la propiedad sobre los territorios ocupados tradicionalmente, tal como lo reconoce el artículo 14.2 del Convenio 169 de la OIT, el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en especial el párrafo 117 de la sentencia de fondo recaída en el caso del pueblo indígena Xucuru contra Brasil, emitida en febrero del año 2018.
5. ¿Qué medidas hay que adoptar para cerrar la brecha de titulación de las comunidades nativas?
En la demanda antes mencionada, que en estos momentos se viene tramitando ante el Cuarto Juzgado Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, se solicita en el petitorio lo siguiente:
i. El Gobierno central debe diseñar, publicar e implementar, en colaboración y consulta previa con las comunidades nativas involucradas y sus organizaciones representativas, una política nacional con metas y objetivos concretos, con la finalidad de titular de forma integral todos los territorios de las comunidades nativas de la Amazonía peruana de acuerdo con los estándares internacionales de protección de los derechos humanos; y de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley Nº 29158, que establece que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva de diseñar, y supervisar las políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno.
ii. De otro lado, el Ministerio de Economía y finanzas debe asignarles recursos humanos, logísticos y financieros –adecuados y suficientes, para el diseño, supervisión y ejecución de la política nacional de titulación de comunidades de la amazonia peruana. De igual manera, el Ministerio de Agricultura y Riego debe implementar un mecanismo obligatorio para el abordaje de los conflictos por superposición, y la necesidad de que de oficio se puedan realizar estas tareas y no solo a solicitud de las comunidades, ya que es un servicio que se debe realizar de forma permanente.
iii. Asimismo, el Ministerio de Agricultura y Riego debe diseñar y utilizar mecanismos de simplificación administrativa con la participación de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, la Contraloría y el MEF, que debe tomarse en cuenta para este proceso. A nivel de gobiernos regionales, se debe elaborar planes de acción regionales para titular las comunidades nativas en sus jurisdicciones, en colaboración con las comunidades nativas de sus regiones respectivas. Para ello se debe asignarles recursos humanos, logísticos y financieros –adecuados y suficientes–; ejecutarlos de manera eficiente y en los plazos previstos, mantener la actualización y permanente mejora del catastro. Para este fin, la georreferenciación de los planos de las comunidades es importante, así como recopilar y sistematizar los documentos o expedientes que sustenten los procesos de titulación.
iv. Mientras todo esto se implementa, hay necesidad de implementar salvaguardias. En ese sentido, el Ministerio de Agricultura en su condición de órgano rector en materia de titulación de tierras de comunidades nativas y campesinas, debe adoptar medidas de salvaguarda y de protección transitoria de la seguridad jurídica de la posesión y de la propiedad de las tierras de las comunidades nativas, en coordinación con los sectores competentes, en aplicación de la regla establecida por la Corte IDH en las sentencias Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, párr. 164; Caso Pueblos Kaliña y Lokono vs. Suriname, párr. 132; y Caso Pueblo Indígena Xucuru y sus miembros vs. Brasil, mientras se concluye el proceso de titulación, para ello debe:
v. Implementar el mecanismo de anotación preventiva dentro del procedimiento de titulación, que permita establecer una salvaguarda efectiva de las comunidades, modificando el literal a) del artículo 5 del Decreto Supremo Nº 003-79-AA que aprueba el Reglamento del Decreto Ley Nº 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, en los términos siguientes, teniendo en cuenta que consentida la Resolución Directoral de Reconocimiento e Inscripción de la personería jurídica de la comunidad nativa, la dirección regional agraria o unidad orgánica que haga sus veces solicita al Registro de Predios la inscripción de la anotación preventiva de inicio de trámite de demarcación y titulación del territorio de la comunidad nativa, adjuntando para tal efecto, plano perimétrico en coordenadas UTM del territorio comunal a escala 1/25,000 y memoria descriptiva, visados por el representante autorizado de la comunidad nativa y la autoridad regional competente, con un plazo de vigencia razonable, teniendo en cuenta la duración del procedimiento de titulación.
-
- Crear, reglamentar, a través, y en coordinación con el Ministerio de Cultura una base de datos de derechos de propiedad y de posesión de las comunidades nativas y campesinas, y demás pueblos indígenas, y establecer la obligación de alimentar esta base de datos en forma permanente por el Ministerio de Agricultura y los gobiernos regionales cuyo trabajo tenga incidencia en los mencionados territorios.
- Prohibir la titulación de territorios sin antes obtener previamente una constancia de no superposición de estos derechos sobre los territorios que poseen los pueblos indígenas.
- Ordenar al Ministerio de Agricultura y a todos los Gobiernos Regionales emplazados, en el marco de sus competencias, prohibir, entregar, reconocer o establecer constancias de posesión (en cumplimiento del artículo 7 de la Resolución Ministerial No 029-2020-MIDAGRI), servidumbres o concesiones forestales, bosques de producción permanente, concesiones forestales (en cumplimiento de la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley Forestal aprobada por Ley No 29763), concesiones mineras, cualquier tipo de áreas naturales protegida, permisos de uso de agua y cualquier tipo de derechos sobre tierras de comunidades nativas en favor de terceros, mientras no se titule el territorio de las comunidades, en cumplimiento del mandato vinculante establecido por la Corte IDH en el caso Awas Tigni cuando establece que “el Estado debe garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio”[2].
- Ordenar a los Gobiernos Regionales emplazados con la presente demanda, en el marco de sus competencias, prohibir, entregar, reconocer o establecer concesiones forestales en áreas en tramite para reservas indígenas en territorio de pueblos en situación de aislamiento, conforme lo establece la Quinta Disposición Complementaria Final de la Nueva ley Forestal, y artículo 60 del Decreto Supremo N° 21-2015-MINAGRI[3] establece que, “No se otorgan títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre, en ningún caso, en reservas territoriales o en áreas en trámite para el establecimiento de reservas indígenas para los pueblos indígenas en situación de aislamiento o en contacto inicial”.
Finalmente, el artículo 70 del DS N° 18-2015-MINAGRI[4] establece que “la ARFFS (Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre) verifica que el área solicitada no se superponga con predios privados, comunidades nativas ni comunidades campesinas, incluyendo lo establecido en la Quinta Disposición Complementaria Final de la Ley. La ARFFS puede solicitar asistencia técnica al Ministerio de Cultura para el uso de la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios”.
vi. Decretar Estado de cosas inconstitucional respecto de la falta de titulación de territorios de las comunidades nativas en la Amazonía toda vez que de las 2,273 comunidades nativas que existen en el Perú según cifras del Ministerio de Agricultura, 669 no tiene título de propiedad sobre los territorios.
6. A manera de conclusión
Podemos concluir que la falta de titulación de las comunidades nativas contribuye a generar una situación de vulnerabilidad, como consecuencia de la inseguridad jurídica de su derecho a la propiedad sobre su territorio.
Una segunda conclusión es que urge cerrar la brecha de titulación de las comunidades nativas. Estamos convencidos que la titulación de las 2666 comunidades nativas, puede contribuir de manera significativa a defender y proteger a los cientos de líderes indígenas que vienen defendiendo sus territorios no titulados ante la intrusión de los grupos ilegales.
Ciertamente, no se van a acabar los ataques a los defensores indígenas si se cierra esta brecha de titulación. Hay casos donde, a pesar de la titulación de las comunidades, hubo intrusión de grupos ilegales en comunidades. No hay fórmulas salvadoras ni mágicas, que arreglen los problemas de los defensores indígenas. Se trata de acciones que, cuando se articulan, generan sinergias positivas en beneficio de los defensores indígenas.
No obstante, estamos convencidos de que la titulación de las comunidades nativas que faltan puede contribuir a reducir se vulnerabilidad ante los grupos ilegales, así como respaldar y empoderar a las comunidades en la defensa de sus territorios.
Pero, además, si se titula estos territorios, se contribuye de manera sustantiva a la lucha contra el cambio climático, pues territorios bajo control de pueblos indígenas tienen más éxito en la lucha contra la deforestación. Y esto resulta clave en un contexto de país donde cada año se deforesta 150,000 hectáreas, y que en época de pandemia llegó a 200,000 hectáreas por deforestación.
Referencias:
[1] Cfr. Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua, párr. 164, y Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Suriname, párr. 132
[2] Cfr. Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua, párr. 164, y Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Suriname, párr. 132
[3] Decreto Supremo que Aprueba el Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas. Lima, Perú (29 de setiembre de 2015).
[4] Decreto Supremo que Aprueba el Reglamento para la Gestión Forestal. Lima, Perú (29 de setiembre de 2015).
Foto en portada: IRI Perú