Los actos preparatorios de las protestas, como el de juntar las donaciones, están protegidos por el derecho a reunirse pacíficamente

Juan Carlos Ruiz Molleda IDL

En días pasados se ha conocido del intento del sistema de justicia de criminalizar no solo la solidaridad con las personas que están protestando, sino de criminalizar los actos de preparación del ejercicio de derecho a la protesta[1]. Ante ello conviene preguntarse si los actos de recolección de donaciones y de la solidaridad de la población que simpatiza con la gente que protesta, y en genera de todo acto de organización y preparación de las protestas, son parte del contenido constitucional del derecho a la protesta, y en consecuencia deben ser protegidos.

1. Cuestión previa ¿Qué es el derecho a la protesta?

En primer lugar hay que recordar que para el Tribunal Constitucional (TC), el derecho de reunión puede ser definido como “la facultad de cuestionar, de manera temporal o periódica, esporádica o continua, a través del espacio público o a través de medios de difusión (materiales, eléctricos, electrónicos, virtuales y/o tecnológicos), de manera individual o colectiva, los hechos, situaciones, disposiciones o medidas (incluso normativas) por razones de tipo político, económico, social, laboral, ambiental, cultural, ideológico o de cualquier otra índole, que establezcan los poderes públicos o privados, con el objeto de obtener un cambio del status quo a nivel local, regional, nacional, internacional o global, siempre que ello se realice sobre la base de un fin legítimo según el orden público constitucional, y que en el ejercicio de la protesta se respete la legalidad que sea conforme con la Constitución”. (STC No 0009-2018-PI, f.j. 82)

Consideramos, que los actos de preparación y organización de las protestas, como recibir y acopiar las donaciones, como agua, mascarillas, banderolas, etc., los viajes a Lima de las personas que han viajado y el viaje de regreso, TODOS son actos preparatorios que están protegidos por el derecho a la protesta, por la libertad de reunión reconocido en el artículo 2.12 de la Constitución Política, del artículo 21 del Pacto de derechos civiles y Políticos, y del artículo 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

2. ¿Qué dice el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Libertad de Reunión?

Esto ha sido reconocido por el propio Relator Especial de las Naciones Unidas sobre libertad de reunión y asociación en las Observaciones Generales No 37[2], uno de los textos más recientes y mejor trabajados sobre el contenido del derecho a la protesta. Este instrumento internacional, si bien no tiene la condición de tratado internacional de derechos humanos, es decir no tiene fuerza normativa de rango constitucional, sino tiene fuerza interpretativa, pues se trata de nada menos que del Relator Especial en libertad de reunión de la Organización de Naciones Unidas. Esto significa que se trata de un instrumento que permite llenar de contenido derechos, que, si están reconocidos en tratados internacionales o en la propia Constitución, como en este caso, el derecho a reunirse pacíficamente, que le da cobertura al derecho a la protesta.

Tenemos primero el párrafo 14 de las Observaciones Generales que reconoce que “Las reuniones pacíficas se suelen organizar con antelación”[3]. Luego añade el Relator en el párrafo 33 que:

“El artículo 21 [del Pacto de derechos civiles y políticos que reconoce la libertad de reunión] y sus derechos conexos no solo protegen a los participantes en el momento y el lugar de celebración de la reunión. También abarcan las actividades relacionadas llevadas a cabo por una persona o grupo fuera del contexto inmediato de la reunión, pero que son fundamentales para que el ejercicio tenga sentido. Por lo tanto, las obligaciones de los Estados partes se extienden a medidas tales como la movilización de recursos por los participantes o los organizadores, la planificación, la difusión de información sobre un evento próximo, la preparación del evento y el viaje para asistir a él, la comunicación entre los participantes antes de la reunión y durante su celebración, las transmisiones de la reunión o desde ella y el viaje de vuelta tras su finalización. Estas actividades pueden, al igual que la participación en la propia reunión, estar sujetas a restricciones, pero estas deben ser muy limitadas. Además, nadie debería ser acosado o sufrir otras represalias por su presencia en una reunión pacífica o su adhesión a ella”. (Observaciones generales No 37, párrafo 33) (Subrayado nuestro)

Y es que los actos preparatorios de organización de las protestas no se tratan de actos aislados, que nada tienen que ver con las protestas. Se trata de actos que tienen una finalidad, facilitar la logística de las protestas. De alguna manera al reconocerse el derecho a las protestas, se está reconociendo de forma tácita el derecho de los titulares de este derecho a organizar las mismas. Se trata de poderes implícitos. Es decir, cuando el Estado reconoce un derecho, reconoce todas las facultades necesarias e indispensables para hacer realidad este derecho. La razón es muy sencilla Sin estos actos preparatorios no existen protestas.

3. Sobre la naturaleza de los actos preparatorios de las protestas

Consideramos que existe un derecho a la organización y preparación de los actos de protesta, como derechos adscritos. De conformidad con Robert Alexy, hay dos tipos de derechos, los directamente estatuidos por las normas constitucionales y los derechos adscritos, que no están expresa y claramente reconocidos en la Constitución y en las demás normas de rango constitucional, pero que, no obstante, se obtienen vía interpretación constitucional de las normas constitucionales, y siempre acompañados de una debidamente fundamentación[4].

En definitiva, debemos distinguir entre normas constitucionales y convencionales directamente estatuidas, y normas constitucionales o convencionales adscritas o adheridas a una norma convencional directamente estatuida.

En palabras de Luis Castillo Córdova, “Ya sea a través de disposiciones constitucionales que se limitan a mencionar el nombre del bien humano que justifica al derecho fundamental, ya sea a través de disposiciones que concretan alguna manifestación de ese bien humano, el constituyente formula en estos casos normas directamente estatuidas. Estas normas directamente estatuidas de carácter general o con alguna concreción, conforman el contenido esencial del derecho fundamental, que al estar recogidas en normas de rango constitucional, conforman el contenido constitucional del derecho fundamental”[5].

El contenido constitucional también puede ser concretado por el legislador o por el TC. En el caso de último, se trata de las “concreciones que lleva a cabo el Tribunal Constitucional como supremo intérprete y controlador de la Constitución”[6]. Añade que “Cuando este Tribunal interpreta alguna norma constitucional directamente estatuida por el constituyente, lo que hace es concretarla, y al hacerlo le asigna un significado que se formula en términos de una norma que no existía antes de la actividad concretadora. En palabras del Tribunal Constitucional, este «se encarga de declarar y establecer los contenidos de los valores, principios y normas consignados en el corpus constitucional»[7]. Agrega Castillo Córdova, “Por esto, el referido Tribunal al interpretar una disposición constitucional, está precisando el alcance de su naturaleza jurídica (esencia) y, con ello, está creando una norma constitucional que es concreción de la disposición constitucional. Está creando, pues, derecho de rango constitucional, y sus sentencias —que contienen las concreciones— se convierten en fuente de derecho constitucional. Este derecho así creado, también se adscribe a la norma constitucional directamente estatuida por el constituyente”[8].

En síntesis, “además de estas normas directamente estatuidas, el contenido esencial está conformado por las normas constitucionales adscriptas creadas por el legislador y por el Tribunal Constitucional, normas que son de rango constitucional y por este motivo permite reconocer el contenido esencial como un contenido constitucional. Estas normas constitucionales adscriptas son siempre formalmente constitucionales en la medida que por la fuerza de los órganos que las formulan llegan a pegarse a la norma constitucional directamente estatuida, pero su constitucionalidad material está supeditada al respeto que hayan tenido de la norma constitucional directamente estatuida”[9].

Siguiendo a Alexy, podemos decir que el derecho a organizar y preparar las protestas no son una norma y un derecho directamente estatuido, pues no está así reconocido en el artículo 2.12 de la Constitución, artículo 15 de la CADH o el artículo 21 de del PIDCP, sino una norma constitucional adscrita o norma convencional adscrita o adherida a una norma a una norma convencional directamente estatuida[10].

4. Las obligaciones del Estado para con las personas que protestan

Esto significa que las fuerzas de seguridad del Estado no solo deben proteger a las personas que protestan el mismo día de la manifestación, sino que los actos preparatorios también deben ser también objeto de protección por parte del Estado. Evidentemente, de todo ello se desprende una obligación de no injerencia:

“La obligación de respetar y garantizar las reuniones pacíficas impone a los Estados deberes negativos y positivos antes, durante y después de su celebración. El deber negativo implica que no haya injerencias injustificadas en las reuniones pacíficas. Los Estados tienen la obligación, por ejemplo, de no prohibir, restringir, bloquear, dispersar o perturbar las reuniones pacíficas sin una justificación imperiosa ni sancionar a los participantes o los organizadores sin una causa legítima”. (Observaciones generales No 37, párrafo 23) (Subrayado nuestro)

Es más, el relator va más allá y dice que también deben ser objeto de protección no solo los organizad sino a los periodistas, personal médico y observadores:

“Los agentes del orden que participan en la vigilancia de las reuniones deben respetar y garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales de los organizadores y los participantes, protegiendo al mismo tiempo a los periodistas, los observadores, el personal médico y otros miembros del público, así como la propiedad pública y privada, de cualquier daño”. (Observaciones generales No 37, párrafo 74) (Subrayado nuestro)

5. La criminalización de los actos preparatorios constituye actos de injerencia en el derecho a la protesta

En el caso concreto, la criminalización de las personas que estaban organizando las protestas, y canalizando el apoyo a las personas que venían de provincias, antes que un delito, constituye por parte de las autoridades actos de injerencia por parte del Estado expresamente rechazados y prohibidos por el Relator:

“El reconocimiento del derecho de reunión pacífica impone a los Estados partes la obligación correspondiente de respetar y garantizar su ejercicio sin discriminación. Ello requiere que los Estados permitan que esas reuniones se celebren sin injerencias injustificadas y faciliten el ejercicio del derecho y protejan a los participantes. En la segunda frase del artículo 21 se establecen los motivos de las posibles restricciones, que deben ser limitadas. Hay, en efecto, límites sobre las restricciones que se pueden imponer”. (Observaciones generales No 37, párrafo 8) (Subrayado nuestro)

Finalmente queremos insistir y recordar que el reconocimiento de este derecho como de los derechos, implica y genera una obligación de Estado de protección de este derecho. Como muy bien lo ha precisado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su Informe Protesta y Derechos Humanos[11] de la los Estados:

“La obligación general de respetar tiene una especial aplicación a los efectos de abstenerse de impedir u obstaculizar la protesta social. Esta Comisión ya ha señalado que mientras la obligación de respetar “se define por el deber del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho, [las de] proteger consisten en impedir que terceros interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes”87, la obligación de facilitar el ejercicio de un derecho incluye obligaciones tendientes a “asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando puede hacerlo por sí mismo […] y de promover, [obligaciones que] se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien”. (CIDH, Informe Protesta y Derechos Humanos, párrafo 54).

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[1] Ver: https://larepublica.pe/politica/actualidad/2023/02/03/protestas-en-peru-recolectores-de-dinero-las-protestas-reciben-7-dias-de-prision-pedro-castillo-yaneth-navarro-cirilo-jara-143184?fbclid=IwAR2Yy1LtVrFBWmLXsmbOJWz6k1NmrMnGvpOUDhHOMjabxQY61nzq8im31nM

[2] Observaciones Generales No 37. Ver https://www.civilisac.org/civilis/wp-content/uploads/Observacion-general-37-reunion-pacifica-G2023218.pdf?fbclid=IwAR26v2I4cF2LoJC4yvGcb0JlW_8gjE1uyi4fhZagnIseu7PdY7FAXelZFho

[3] Observaciones generales No 37, párrafo 14.

[4] Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 63-73.

[5] Luis Castillo Córdova. Ser y deber ser en los procesos constitucionales de la libertad, en: Pensamiento Constitucional N° 19, 2014, p. 269. Disponible en: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/viewFile/12529/13089.

[6] Ob. Cit., p. 271.

[7] STC N° 1752-2002-AA/TC, f.j. 1. Citado por Luis Castillo Córdova, op. cit., p. 271.

[8] Castillo Córdova, p. 271.

[9] Ibídem.

[10] Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993, pág. 63-73.

[11] https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/ProtestayDerechosHumanos.pdf