¿Por qué es inconstitucional la Ley 32153, que restringe el uso de la jurisprudencia de la Corte IDH?

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Juan Carlos Ruiz Molleda^[1]

En noviembre de 2024, el Gobierno finalmente promulgó la Ley 32153, que modifica la Ley 31307 y pretende recortar el uso de derechos de los pueblos indígenas desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

“Artículo 1. Modificación de los artículos VI y VIII del Título Preliminar y de los artículos 6, 12, 18, 26, 42, 101, 110, 111 y 112 de la Ley 31307, Nuevo Código Procesal Constitucional.

[…]

Artículo VIII. Interpretación de los derechos humanos y tratados internacionales
El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos de los que el Perú es parte, así como las sentencias adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos en los procesos donde el Perú es parte. En caso de incompatibilidad entre una norma convencional y una constitucional, o de incompatibilidad entre decisiones de tribunales internacionales y del Tribunal Constitucional, los jueces preferirán la norma o decisión que más favorezca a la persona y sus derechos humanos” (Resaltado nuestro).

 

1. ¿Qué establece la Ley 32153?

Se trata de una ley que establece que solo será de cumplimiento obligatorio para el Perú la jurisprudencia de la Corte IDH en los casos donde el Estado peruano haya sido parte, es decir en los casos donde el Estado peruano ha sido denunciado.

Ley 31307	Ley 32153
El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte	El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos de los que el Perú es parte, así como las sentencias adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos en los procesos donde el Perú es parte.

Esto es grave teniendo en cuenta que lo mejor de los estándares de protección de los derechos humanos en favor de los pueblos indígenas, lo más garantista, ha sido establecido en sentencias de la Corte IDH en las que el Perú no ha sido parte. Esto implica un grave desconocimiento de la fuerza normativa de la jurisprudencia de la Corte IDH, tal como lo reconocía el artículo VIII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 31307, ahora modificado.

 

2. Un ejemplo de reglas establecidas por la Corte IDH que ahora se pretende restringir con esta ley

Un ejemplo ayudará a explicar por qué esta ley es un retroceso para los pueblos indígenas. Tenemos las sentencias que desarrollan el contenido convencional del derecho de los pueblos indígenas a la propiedad de su territorio. Entre estas, destaca la sentencia de la Corte IDH en el caso Xucuru vs. Brasil, que resume y consolida la jurisprudencia de este alto tribunal en materia de derecho de los pueblos indígenas a la propiedad de su territorio. Este desarrollo jurisprudencial se da en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y el artículo 14 del Convenio 169 de la OIT. Los autores de esta ley pretenden que este tipo de desarrollos jurisprudenciales dejen de ser utilizados. A continuación, el contenido convencional del derecho de propiedad.

“117. Por otra parte, el Tribunal recuerda su jurisprudencia respecto a la propiedad comunitaria de las tierras indígenas, según la cual se indica inter alia que: 1) la posesión tradicional de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado; 2) la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de propiedad y su registro; 3) los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de buena fe; 4) el Estado debe delimitar, demarcar y otorgar título colectivo de las tierras a los miembros de las comunidades indígenas; 5) los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladadas legítimamente a terceros de buena fe, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad; 6) el Estado debe garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de su territorio; 7) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar efectivamente y ser propietarios de su territorio sin ningún tipo de interferencia externa de terceros, y 8) el Estado debe garantizar el derecho de los pueblos indígenas al control y uso de su territorio y recursos naturales. Con respecto a lo señalado, la Corte ha sostenido que no se trata de un privilegio para usar la tierra, el cual puede ser despojado por el Estado u opacado por derechos a la propiedad de terceros, sino de un derecho de los integrantes de pueblos indígenas y tribales para obtener la titulación de su territorio a fin de garantizar el uso y goce permanente de dicha tierra” (Corte IDH, caso Xucuru vs. Brasil, párr. 117).

Cada una de estas reglas es fruto de un conjunto de sentencias de la Corte IDH que han ido depurándose poco a poco. Adviértase, por ejemplo, la regla establecida por la Corte IDH ante casos de despojo de tierras. Lo que la Corte IDH reconoce es el derecho a la restitución de su territorio, cuando este ha sido despojado contra la voluntad de los pueblos indígenas, que puede ser encontrado en los ítems 3 y 5 del párrafo 117 antes citado. Esta regla ha sido establecida en las sentencias de los casos de la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay (párr. 128), Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay (párr. 109) y Pueblos Kaliña y Lokono vs. Suriname (párr. 131).

En un contexto caracterizado por un sistemático despojo de tierras de las comunidades nativas y campesinas en el Perú, donde el Estado no protege de forma efectiva el derecho de propiedad de las comunidades nativas como se lo exige el artículo 14.3 del Convenio 169 de la OIT, una regla como esta resulta fundamental. Son este tipo de reglas las que se busca excluir del ordenamiento jurídico nacional, las que se busca evitar se cumplan en el Estado Peruano.

 

3. La naturaleza jurídica de la jurisprudencia de la Corte IDH

No solo encontramos normas de cumplimiento obligatorio en los tratados internacionales de derechos humanos, sino también en la jurisprudencia de la Corte IDH.

En el caso de las reglas desarrolladas en los tratados internacionales de derechos humanos, se llaman normas directamente estatuidas. En el caso de las reglas desarrolladas en las sentencias y en las opiniones consultivas de la Corte IDH, se le denominan normas convencionales adscritas, como muy bien los explica el profesor Luis Castillo Córdova. A decir de este autor:

“La Corte IDH tiene atribuida una doble función con las competencias respectivas: una función contenciosa y otra consultiva. En ejercicio de ambas funciones la Corte IDH puede crear normas convencionales, porque en ejercicio de ambas competencias interpreta vinculantemente a la Convención americana sobre derechos humanos”.^[2]

En relación con la naturaleza jurídica de las reglas desarrolladas por la Corte IDH, Luis Castillo Córdova precisa que estas, en su jurisprudencia o en sus opiniones consultivas, constituyen normas adscritas de origen convencional.

“Junto a las normas convencionales directamente estatuidas se encuentran las normas convencionales adscriptas a ellas. Las normas convencionales adscriptas pueden ser definidas como el conjunto de interpretaciones vinculantes que del tratado o convención sobre derechos humanos ha formulado el órgano o tribunal internacional creado para su defensa y aseguramiento. Tales interpretaciones deberán ser consideradas como normas también por las dos razones arriba mostradas para justificar a la norma constitucional adscripta: la primera es el carácter vinculante de la interpretación del tratado o convención sobre derechos humanos, el cual le viene dado porque es una interpretación formulada por el órgano internacional en ejercicio de la función de protección del tratado encargada por el Legislador convencional; y la segunda es que esa interpretación vinculante está destinada a concretar la norma convencional directamente estatuida, por lo que comparte la naturaleza normativa del objeto concretado. Las normas convencionales creadas por el órgano o tribunal internacional nacen al derecho convencional adheridas a la norma convencional directamente estatuida a la que concretan y, consecuentemente, comparten su valor, ambas son derecho convencional, y comparten también su destino, viajan adheridas a las normas convencionales directamente estatuidas allá a donde éstas vayan o se encuentren, e ingresan junto a ellas a los distintos ordenamientos jurídicos nacionales que correspondan” (Resaltado nuestro).^[3]

 

4. La jurisprudencia de la Corte IDH tiene rango constitucional

Como podemos apreciar, la jurisprudencia de la Corte IDH se incorpora en nuestro ordenamiento como normas de rango constitucional, aunque de origen convencional. Es decir, la jurisprudencia de la Corte IDH tiene la misma fuerza normativa, tiene el mismo rango que los tratados internacionales de derechos humanos que interpreta y concreta. En tal sentido, no se trata de una declaración más, sin efecto vinculante. Insistimos: se incorpora en el ordenamiento jurídico como una norma de rango constitucional, con el mismo rango de los tratados internacionales que interpreta.

La jurisprudencia de la Corte IDH, en la medida en que concreta un tratado internacional de derechos humanos, tiene rango constitucional, es decir, la interpretación de la Convención Americana de Derechos Humanos se adhiere a la norma que está interpretando. En consecuencia, si un tratado internacional de derechos humanos tiene rango constitucional, la interpretación que se haga de este tratado también lo tendrá. En relación con el rango de los tratados internacionales de derechos humanos, el Tribunal Constitucional (TC) ha precisado en jurisprudencia uniforme que:

“Los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado peruano es parte integran el ordenamiento jurídico. Dichos tratados no sólo conforman nuestro ordenamiento, sino que, además, detentan rango constitucional” (STC N.º 00025-2005-PI/TC y N.º 00026-2005-PI/TC acumulados, f. j. 25).

En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte IDH tiene la misma fuerza normativa que se predica de los tratados internacionales de derechos humanos. Sobre el particular, el TC ha precisado que la ratificación de un tratado internacional de derechos humanos tiene dos principales consecuencias, las mismas que se aplican a la jurisprudencia de la Corte IDH. Una es que incorpora nuevos derechos humanos o, como en este caso, que desarrolla el contenido de derechos ya reconocidos; y la otra es que este tratado se convierte en un nuevo parámetro de validez material de un acto normativo o administrativo.

“El rango que detentan trae consigo que dichos tratados estén dotados de fuerza activa y pasiva propia de toda fuente de rango constitucional; es decir, fuerza activa, conforme a la cual estos tratados han innovado nuestro ordenamiento jurídico incorporando a éste, en tanto derecho vigente, los derechos reconocidos por ellos, pero no bajo cualquier condición, sino a título de derechos de rango constitucional. Su fuerza pasiva trae consigo su aptitud de resistencia frente a normas provenientes de fuentes infraconstitucionales, es decir, ellas no pueden ser modificadas ni contradichas por normas infraconstitucionales e, incluso, por una reforma de la Constitución que suprimiera un derecho reconocido por un tratado o que afectara su contenido protegido. Los tratados sobre derechos humanos representan en tal sentido límites materiales de la propia potestad de reforma de la Constitución” (STC N.º 00025-2005-PI/TC y N.º 00026-2005-PI/TC, acum. f. j. 34).

 

5. La Ley 32153 no puede dejar sin efecto el control de convencionalidad

Lo que la Ley 32153 pretende es suprimir o restringir el control de convencionalidad, al intentar excluir la aplicación de la jurisprudencia de la Corte IDH en los que casos en los que el Perú no ha sido parte. Es decir, en buena cuenta, los jueces ya no podrán inaplicar un acto normativo o un acto administrativo que contradiga una jurisprudencia de la Corte IDH. Ello revela un profundo desconocimiento del control de convencionalidad.

El Estado peruano desconoce que, a partir de la sentencia Almonacid vs. Chile de la Corte IDH, los jueces peruanos pueden y deben realizar control de convencionalidad, es decir, pueden inaplicar una ley o un actor administrativo cuando contradiga la CADH y una jurisprudencia de la Corte IDH. El control de convencionalidad implica que todo juez, como todo funcionario público, está obligado a realizar control convencional cuando está ante una norma, un acto normativo o una decisión jurisdiccional que contradiga o desconozca tratados internacionales de derechos humanos o sentencias de la Corte IDH.

En ese sentido, la Corte IDH ha establecido que:

“Los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana” (Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, párr. 124) (Resaltado nuestro).

En consecuencia, los jueces nacionales son también jueces de convencionalidad, es decir, jueces que pueden y deben inaplicar normas y actos administrativos que vayan contra tratados internacionales de derechos humanos y contra la jurisprudencia de la Corte IDH. La Corte ha definido el control de convencionalidad de la siguiente manera:

“i) Consiste en verificar la compatibilidad de las normas y demás prácticas internas con la CADH, la jurisprudencia de la Corte IDH y los demás tratados interamericanos de los cuales el Estado sea parte.

ii) Debe ser realizado de oficio por toda autoridad pública.

iii) Su ejercicio se realiza en el ámbito de competencias de cada autoridad. Por tanto, su ejecución puede implicar la supresión de normas contrarias a la CADH o bien su interpretación conforme a la CADH.

iv) La obligación que está siempre presente tras el control de convencionalidad es la de realizar un ejercicio hermenéutico que haga compatibles las obligaciones del Estado con sus normas internas.

v) Es baremo de convencionalidad la normativa internacional y la jurisprudencia de la Corte IDH, tanto contenciosa como consultiva.

vi) La obligatoriedad de realizar el control deriva de los principios del derecho internacional público y de las propias obligaciones internacionales del Estado asumidas al momento de hacerse parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.^[4]

Esto implica que los jueces, por mandato de la jurisprudencia de la Corte IDH, están obligados a inaplicar toda norma que vaya contra la Convención Americana de Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte IDH. Es decir, una ley no puede limitar el control de convencionalidad que todo juez constitucional y todo funcionario público está obligado a realizar.

Incluso la Corte IDH reconoce que este control de convencionalidad lo deben hacer no solo los jueces, sino todo funcionario público, e incluso de oficio, sin que se lo soliciten expresamente:

“Pero cuando un Estado es Parte en un tratado internacional como la Convención Americana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, también están sometidos al tratado, lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin, de modo que decisiones judiciales o administrativas no hagan ilusorio el cumplimiento total o parcial de las obligaciones internacionales. Es decir, todas las autoridades estatales, están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana” (Resolución de la Corte IDH de supervisión de cumplimiento, Caso Gelman vs Uruguay, párr. 66) (Resaltado nuestro).

En relación con la fuerza normativa de la jurisprudencia en el marco del control de convencionalidad, la Corte IDH distingue entre cosa juzgada y cosa interpretada, reiterando el carácter vinculante de ambas. Ambas son parte del control de convencionalidad.

“De tal manera, es posible observar dos manifestaciones distintas de esa obligación de los Estados de ejercer el control de convencionalidad, dependiendo de si la Sentencia ha sido dictada en un caso en el cual el Estado ha sido parte o no. Lo anterior debido a que la norma convencional interpretada y aplicada adquiere distinta vinculación dependiendo si el Estado fue parte material o no en el proceso internacional” (Resolución de la Corte IDH de supervisión de cumplimiento, Caso Gelman vs. Uruguay, párr. 67) (Resaltado nuestro).

Como precisa la Corte IDH:

“Cuando existe una sentencia internacional dictada con carácter de cosa juzgada respecto de un Estado que ha sido parte en el caso sometido a la jurisdicción de la Corte Interamericana, todos sus órganos, incluidos sus jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, también están sometidos al tratado y a la sentencia de este Tribunal” (Resolución de la Corte IDH de supervisión de cumplimiento, Caso Gelman vs. Uruguay, párr. 68).

En cambio, estaremos ante una norma convencional plenamente vinculante y con fuerza normativa cuando los Estados no hayan sido parte. En palabras de la Corte IDH:

“En situaciones y casos en que el Estado concernido no ha sido parte en el proceso internacional en que fue establecida determinada jurisprudencia, por el solo hecho de ser Parte en la Convención Americana, todas sus autoridades públicas y todos sus órganos, incluidas las instancias democráticas, jueces y demás órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, están obligados por el tratado, por lo cual deben ejercer, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, un control de convencionalidad tanto en la emisión y aplicación de normas, en cuanto a su validez y compatibilidad con la Convención, como en la determinación, juzgamiento y resolución de situaciones particulares y casos concretos, teniendo en cuenta el propio tratado y, según corresponda, los precedentes o lineamientos jurisprudenciales de la Corte Interamericana” (Resolución de la Corte IDH de supervisión de cumplimiento, Caso Gelman vs Uruguay, párr. 69).

 

6. El Tribunal Constitucional ha establecido el carácter vinculante de la jurisprudencia

Pero, además, una ley no puede dejar sin efecto una jurisprudencia constitucional, una doctrina jurisprudencial que concreta la CADH, que hemos visto que tiene rango constitucional. La jurisprudencia del TC que esta ley desconoce es la siguiente:

“En consecuencia, al Tribunal Constitucional, en el presente caso no le queda más que ratificar su reiterada doctrina, imprescindible para garantizar los derechos fundamentales, bien se trate de procesos jurisdiccionales, administrativos o políticos: que las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para todos los poderes públicos y que esta vinculatoriedad no se agota en su parte resolutiva, sino que se extiende a la ratio decidendi, incluso en aquellos casos en los que el estado peruano no haya sido parte en el proceso” (STC N.º 00007-2007-PI/TC, f. j. 36).

En consonancia con ello, para el TC, las normas contenidas en los tratados internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte IDH es de aplicación inmediata por todos los funcionarios públicos, como el Poder Ejecutivo.

“Así, las obligaciones, en materia de derechos humanos, no sólo encuentran un asidero claramente constitucional, sino su explicación y desarrollo en el Derecho Internacional. El mandato imperativo derivado de la interpretación en derechos humanos implica, entonces, que toda la actividad pública debe considerar la aplicación directa de normas consagradas en tratados internacionales de derechos humanos, así como en la jurisprudencia de las instancias internacionales a las que el Perú se encuentra suscrito” (STC N.º 02798-2004-HC/TC, f. j. 8).

 

7. Una norma de rango legal no puede dejar sin efecto normas de rango constitucional

La Ley 32153, aprobada por el Congreso y promulgada por el Gobierno, al tener rango legal, es decir rango infraconstitucional, no puede derogar jurisprudencia de la Corte IDH ni doctrina jurisprudencial del TC, que tienen rango constitucional.

El principio de jerarquía normativa está reconocido en el artículo 51 y en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución:

Artículo 51°.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado

Artículo 138°.- […] En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

En este caso, en la medida en que ambas concretan normas de rango constitucional, toda vez que ambas jurisprudencias tienen el mismo rango de las normas que han interpretado, es evidente que una norma de rango legal no puede modificar una norma de rango constitucional.

 

8. Una sentencia denegatoria del TC en un proceso de inconstitucionalidad no convierte en constitucional la Ley 32153

Para muchos no resulta conveniente presentar una demanda de inconstitucionalidad, pues, si no se logra los cinco votos de siete magistrados que componen el TC, esto implicaría que se ha declarado constitucional la norma cuestionada. En este caso, que la Ley 32153 ha quedado convalidada en su constitucionalidad. El fundamento de esta interpretación estaría en el segundo párrafo del artículo VII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional (Ley 31307), que precisa que los jueces deben aplicar las normas cuya constitucionalidad ha sido ratificada por el TC.

Artículo VII. Control difuso e interpretación constitucional

Cuando exista incompatibilidad entre la Constitución y otra norma de inferior jerarquía, el juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución.

Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular.

Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional.

En esa misma línea, de acuerdo con el artículo 81 del Nuevo Código Procesal Constitucional, las sentencias del TC en procesos de inconstitucionalidad tienen fuerza normativa y vincula a los órganos públicos.

“Artículo 81. Cosa juzgada

Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad y las recaídas en los procesos de acción popular que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación […]”.

No obstante, consideramos que no hay sentencia si es que no se han obtenido los cinco votos. La ausencia de estos cinco votos no puede considerarse una convalidación de la constitucionalidad de la constitucionalidad de una norma.

Pero, además, el principio de constitucionalidad está por encima del principio de legalidad. Como señala el TC, “el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales”^[5].

El artículo III del Título Preliminar de la Ley 27444 precisa: “La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general”. La conclusión es evidente: no es válido el principio de legalidad si no se subordina al principio de constitucionalidad^[6].

Asimismo, consideramos que la Ley 32153 incurre en fraude a la CADH. Incumplir y desacatar sentencias de la Corte IDH, como lo hace la Ley 32153, implica un fraude a la CADH y al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Según el TC, una de las características de nuestros funcionarios públicos y de nuestro Estado son los “contextos como los nuestros donde la renuencia de las autoridades y funcionarios a sujetarse a los mandatos de la Constitución puede originar verdaderas figuras de ‘fraude a la Constitución’ o ‘Constituciones nominales’, que a lo único que conducen es al descrédito del modelo del Estado Constitucional de Derecho, las instituciones democráticas y el gobierno de las leyes, con el riesgo que ello conlleva de proliferación de la violencia social o de propuestas políticas que descreen de la democracia y que sólo pueden terminar en la anulación de todo el sistema de libertades de las personas” (STC N.º 05427-2009.PC, f. j. 16).

 

9. La Ley 32153, en la parte que desconoce la jurisprudencia de la Corte IDH, debe ser inaplicada por ser manifiestamente inconstitucional

Consideramos que existen argumentos que obligan a jueces y a funcionarios públicos a inaplicar normas “manifiestamente inconstitucionales”, sin necesidad de esperar pronunciamiento judicial. En efecto, consideramos que una ley “manifiestamente inconstitucional” no debe ser acatada. El Tribunal Constitucional ha precisado que “en los supuestos de manifiesta inconstitucionalidad de normas legales o reglamentarias, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de desconocer la supuesta obligatoriedad de la norma infraconstitucional viciada, dando lugar a la aplicación directa de la Constitución” (STC N.º 04053-2007-HC/TC, f. j. 13)^[7].

El TC ha precisado:

“Por ello, es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administración pública aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitución o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremacía jurídica y de fuerza normativa de la Constitución y la posición central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual «la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado (artículo 1º)” (STC N.º 3741-2004-AA, f. j. 12).

El TC también ha señalado que “la situación que es manifiestamente inconstitucional no permanezca en el tiempo, a pesar de la declaratoria de inconstitucional de las ordenanzas antes mencionadas” (STC N.º 00001-2013-AI, f. j. 38).

Para el profesor Luis Castillo Córdova, “una interpretación o una decisión manifiestamente inconstitucional, ha de ser tenida como derecho inválido al punto que estará justificado no requerir la declaración de inconstitucionalidad por ningún otro órgano, para conseguir que todos los operadores jurídicos le desconozcan eficacia jurídica”^[8]. En otra oportunidad, este autor ha sostenido que, cuando la violación a la Constitución es manifiesta, no es necesario un pronunciamiento judicial.

Como señala Luis Castillo Córdova:

“Una decisión puede ser inconstitucional de modo manifiesto o no. Será del primer tipo cuando no pueda ser sostenida ninguna razón a favor de su constitucionalidad, y si alguna es mostrada es tan extremadamente débil que se convierte en razón aparente. Las del segundo tipo son decisiones que contravienen la Constitución, pero que permiten a su favor alguna razón, que aunque débil y derrotada por una razón distinta y más fuerte, no deja de ser razón. Así definidas, las decisiones manifiestamente inconstitucionales significan un abierto e innegable desprecio por los principios jurídicos y políticos que, recogidos en la Constitución, conforman el fundamento de nuestra convivencia. Es precisamente la ausencia de toda razón así como la deslealtad para con estos fundamentos, que de lo manifiestamente inconstitucional puede ser dicho que no ha nacido al derecho”.^[9]

Castillo Córdova explica, a propósito de una sentencia inconstitucional: “En ese caso, que la sentencia favorable al recurrente en el proceso de cumplimiento fue tan manifiestamente irrazonable que no podía reconocérsele valor jurídico alguno”^[10]. Añade “que es manifiestamente inconstitucional por ser manifiestamente irrazonable”^[11].

Esto significa que el principio de legalidad solo será válido cuando estemos ante violaciones “no manifiestas” a la CADH o a la Constitución o al Convenio 169 de la OIT. Es decir, cuando estemos ante normas legales que tengan alguna razón débil para sustentarla. No obstante, en casos cuando estamos ante una norma legal o una interpretación de la Constitución o del Convenio 169 de la OIT “manifiestamente inconstitucional” o “manifiestamente inconvencional”, es decir contrarias a la Constitución o al Convenio 169 de la OIT, deberá inaplicarse las mismas, de conformidad con la jurisprudencia del TC.

En este caso, consideramos que la Ley 32153, en la medida en que implica negar la jurisprudencia de la Corte IDH en la que el Estado peruano no ha sido parte, en la medida en que constituye un rompimiento del control de convencionalidad, sin mayor razón jurídica o fáctica, constituye una violación manifiesta de las obligaciones internacionales del Estado peruano en materia de derechos humanos.

 

10. En conclusión

La conclusión es evidente. Una norma de rango legal no puede dejar sin efecto jurisprudencia de la Corte IDH que tiene rango constitucional, aunque de origen convencional, en virtud del principio de jerarquía normativa, reconocido en los artículos 51 y segundo párrafo de la Constitución.

De otro lado, si bien una sentencia desestimatoria del TC en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, es decir, una sentencia que declare infundada una demanda de inconstitucionalidad puede dar argumentos para sostener la constitucionalidad de esta ley, y limitar el control difuso de los jueces, consideramos que ella no limita ni restringe el control de convencionalidad que todo juez o funcionario público está llamado a realizar, cuando en la resolución de un caso se encuentra con una norma nacional o un acto administrativo que viola, desconoce o contradice la CADH o la jurisprudencia de la Corte IDH.

Es decir, una sentencia del TC que rechace declarar inconstitucional la Ley 32153 puede volver más complicado el control difuso de esa ley por los jueces. No obstante, esta ley no impide ni deroga el control de convencionalidad que todos los jueces y todos los funcionarios públicos están llamados a realizar por mandato de la jurisprudencia de la Corte IDH.

Finalmente, queda claro que si bien, en principio, se presume la constitucionalidad de las leyes hasta que los jueces declaren su inconstitucionalidad de las normas, y que solo los jueces pueden hacer control difuso, es decir, los funcionarios públicos no pueden inaplicar una norma que consideran inconstitucional, esta regla tiene una excepción, cuando estamos ante normas que sean “manifiestamente inconstitucionales”, supuesto que se identifica cuando estas normas carecen absolutamente de fundamento constitucional.

En dichos supuestos, no habrá necesidad de esperar el pronunciamiento judicial que declare nula o que inaplique las normas legales que violan o incumplen el Convenio 169 de la OIT, pues, según el TC, estamos ante violaciones manifiestas. La consecuencia práctica es que la posición de funcionarios públicos, cuando fundamentan que no acatan sentencias de la Corte IDH porque sus leyes se lo impiden, carece de cobertura constitucional.

 

Referencias:

[1] Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, coordina el área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal (IDL), en la que lidera estrategias jurídicas en defensa de derechos fundamentales y colectivos. Ha trabajado extensamente en la promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas, con énfasis en procesos constitucionales de temas de interés público, como grupos vulnerables y medio ambiente

[2] Luis Castillo Córdova, Estudio Introductorio, en: Gustavo Zagrabelsky y otros, Manual de Derecho Constitucional, Zela, Lima 2020, pág. 91

[3] Luis Castillo Córdova, Estudio Introductorio, en: Gustavo Zagrabelsky y otros, Manual de Derecho Constitucional, Zela, Lima 2020, pág. 90.

[4] (Corte IDH, cuadernillos de jurisprudencia, Control de convencionalidad, pág. 7. Ver https://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/cuadernillo7.pdf?fbclid=IwAR0RRWUnUL-niLEyzI0C43ZgfCxzmxULfeTNuyrOCxpkpomujhRqMOMm6-4

[5] STC 3741-2004-AA, f.j. 15.

[6] Ibídem.

[7] Ver también STC No 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AI/TC, 0004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC, 009-2005-PI/TC.

[8] Castillo, L. (2015), La validez jurídica de las interpretaciones y decisiones del Tribunal Constitucional, en Castillo, L. (coordinador), ¿Son anulables las sentencias del Tribunal Constitucional? Análisis de la sentencia N° 4617-2012-PA en el caso Panamericana Televisión, Cuadernos sobre jurisprudencia constitucional número 10, Lima julio, pág. 175.

[9] Luis Castillo Córdova, Prohibido equivocarse: la inconstitucionalidad del informe que acusa a los magistrados del TC, lunes, 18 de diciembre del 2017. Disponible en: https://laley.pe/art/4486/prohibido-equivocarse-la-inconstitucionalidad-del-informe-que-acusa-a-los-magistrados-del-tc. 

[10] Luis Castillo-Córdova, Análisis de algunas recientes normas procesales constitucionales creadas por el Tribunal Constitucional, Perú, enero de 2011, pág. 17. Disponible en: https://pirhua.udep.edu.pe/bitstream/handle/11042/2088/Analisis_algunas_recientes_normas_procesales_constitucionales_creadas_tribunal_constitucional.pdf?sequence=1

[11] Ibídem, pág. 21.