¿Por qué la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley Antiforestal es un grave retroceso?

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Juan Carlos Ruiz Molleda^[1]

El Tribunal Constitucional (TC) acaba de expedir sentencia en el proceso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno Regional de San Martín, el Colegio de Abogados de Lambayeque y el Colegio Nacional de Sociólogos contra la Ley 31973, conocida como Ley Antiforestal. Se le llama así debido a que promueve la deforestación de bosques amazónicos en el Perú. Contra lo que muchos creen y celebran, se trata de una mala sentencia, carente de una fundamentación adecuada, que implica un gran retroceso en materia de protección de bosques, pues legaliza el atropello cometido por el Congreso contra los bosques amazónicos.

 

1.    ¿Por qué se dice que la Ley 31973 legaliza la deforestación?

Estos son los principales cuestionamientos contra la Ley 31973:

• Antes de la Ley 31973, todo poseedor o propietario de tierras amazónicas debía realizar un proceso de calificación de tierras para saber si las tierras que ocupaba tenían aptitud forestal o aptitud agrícola. Si este proceso arrojaba que sus tierras tenían aptitud forestal, estaba prohibido de hacer cambio de uso, de uso forestal a uso agrícola. Con la nueva ley, todos aquellos que son poseedores o propietarios de tierras amazónicas que han deforestado hasta diciembre del año 2023, están exceptuados del procedimiento de calificación de tierras y de la prohibición de cambio de uso, lo que equivale a legalizar la deforestación y a privatizar bosques amazónicos, como luego explicaremos.

“DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA. Clasificación de tierras y reglas sobre cambio de uso para actividades agropecuarias existentes

Los predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente con anterioridad a la vigencia de la presente ley o que se encuentren dentro de los alcances de la Ley 31145, Ley de Saneamiento Físico Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales, que no contengan masa boscosa y que desarrollen actividad agropecuaria, son considerados, de manera excepcional, como áreas de exclusión para fines agropecuarios y por tanto están exceptuados de realizar su clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, así como también están exceptuados del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 38 de la Ley 29763. Esta excepción no exime la obligación de reserva mínima establecida en el cuarto párrafo del artículo 38 de la ley referida al treinta por ciento de la masa boscosa en el predio privado, ni de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas, que hayan incurrido en delitos relacionados con el tráfico de tierras”.

• Antes de la Ley 31973, la aprobación de la zonificación forestal y la aprobación de los bosques de producción permanente eran decisión a cargo del Ministerio del Ambiente (Minam). Con la Ley 31973, esta aprobación la hará el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri). Es decir, millones de hectáreas que estaban en un régimen de protección forestal en el Minam pasan a un régimen de explotación económica agraria.
• La Ley 31973 suspende la obligatoriedad de exigir la zonificación forestal como requisito para el otorgamiento de títulos habilitantes. Es decir, en adelante ya no regirá la prohibición de entregar títulos habilitantes en tierras con zonificación forestal. Esta regla solo se aplicaba a los gobiernos regionales que habían completado la zonificación forestal, que son San Martin y Ucayali.
• En los hechos, la norma convierte los bosques deforestados en tierras de aptitud agrícola, y convierte la deforestación en una actividad legal, a pesar de que la deforestación, la venta de recursos forestales y el cambio de uso de suelos forestales constituyen delitos para el Código Penal. Se premia a todos aquellos que no cumplieron la ley, que no respetaron los bosques en pie, y se les exonera del cumplimiento de la normatividad.

Estas normas eran las más graves y por eso fueron cuestionadas a través de una demanda de inconstitucionalidad.

 

2.    ¿Qué ha dicho la sentencia?

La sentencia, emitida el 26 de marzo de 2025 por el TC, dice lo siguiente:

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia, INCONSTITUCIONALES las Disposiciones Complementarias Transitorias Primera y Segunda de la Ley 31973, “Ley que modifica la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal”.
2. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
3. EXHORTAR para que, con relación a las exenciones a que se refiere la Única Disposición Complementaria Final de la Ley 31973, la autoridad competente emita las normas para la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de reserva mínima, prevista en el cuarto párrafo del artículo 38 de la Ley 29763, así como para la imposición de sanciones derivadas de su incumplimiento.

Como se puede advertir, solo declara nulos y deroga dos artículos que establecían fundamentalmente la suspensión de la zonificación forestal como requisito para entregar títulos habilitantes. Este aspecto no resulta relevante ni tiene una incidencia inmediata, pues solo dos gobiernos regionales han terminado la zonificación forestal, el de San Martín y el de Ucayali. Solo en ellos regía esta prohibición de entregar títulos habilitantes, no en los gobiernos regionales que no habían concluido con este proceso.

Muy por el contrario, la sentencia convalida suspender la obligación de realizar los procesos de calificación de tierras y suspender la prohibición de cambio de uso, es decir, cambiar el uso forestal al uso agrario.

Asimismo, el fallo del TC convalida que decisiones importantes, como la aprobación de bosques de producción permanente y de la zonificación forestal, sean adoptadas por el Midagri, un sector que no tiene por objetivo la protección de los bosques, sino la promoción de la explotación económica de proyectos agrícolas.

 

3.    Nuestras críticas a la sentencia

3.1. El TC no ha justificado su decisión ni ha fundamentado que estamos ante una restricción idónea, necesaria y proporcional

No toda restricción de derechos es inconstitucional. Una restricción de un derecho fundamental será constitucional si se demuestra que es para proteger o concretar un bien jurídico constitucional de mayor importancia. En este caso, si bien el TC ha sostenido que la finalidad es “articular la actividad económica privada”, no ha sustentado qué bien jurídico intenta proteger el Congreso con la legalización de la deforestación. ¿Está promoviendo la libertad de empresa, comercio o industria del artículo 59 de la Constitución? ¿Está promoviendo el desarrollo, del que habla el artículo 44? ¿Está promoviendo el desarrollo del agro, del que habla el artículo 88? No lo sabemos.

Es decir, se debe precisar cuál es el objetivo de la restricción del derecho al medio ambiente, qué derecho o bien jurídico constitucional se quiere concretar con la legalización de la deforestación, y luego se debe acreditar que las medidas adoptadas —la suspensión de la clasificación de tierras y de la prohibición de cambio de uso— son consistentes con ese objetivo (análisis del principio de idoneidad). Luego, se debe sustentar que no hay otra manera de proteger aquel bien jurídico que no sea legalizando la deforestación, que es necesaria esta medida y no hay otra opción (análisis del principio de necesidad). Finalmente, luego de probar que la legalización de la deforestación es necesaria y que no hay otro camino, debe probarse que la restricción es proporcional, es decir, debe probarse que solo se está restringiendo el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado en lo justo y necesario y no más (análisis del principio de proporcionalidad).

En este caso, la sentencia establece una excepción a las dos de las principales herramientas para proteger los bosques: la clasificación de tierras y la prohibición de cambio de uso. Luego, añade que la finalidad constitucional es articular la actividad económica con el desarrollo sostenible y la protección del ambiente.

“En todo caso, este Colegiado enfatiza que este régimen excepcional, al no eximir de la obligación de reserva mínima –prevista en el cuarto párrafo del artículo 38 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre– del treinta por ciento de masa boscosa en el predio privado, además de la obligación de mantener la vegetación ribereña o de protección, procura la finalidad constitucional de articular la actividad económica privada con el desarrollo sostenible y la protección al ambiente” (STC Exp. N.ª 00002-2024-PI, 00004-2024-PI y 00005-2024-PI, acum. f. j. 97).

Como podemos apreciar, no hay más justificación, no hay más fundamentación. La conclusión es evidente: la restricción del derecho a disfrutar de un medio ambiente equilibrado no se encuentra justificada a través de la legalización de la deforestación; no es una medida idónea, necesaria y proporcional. Estamos ante un supuesto de inexistencia de motivación o motivación aparente.

“Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico” (STC Exp. N.º 00896-2009-HC, f. j. 7.a).

 

3.2. El TC desconoce que las tierras deforestadas con aptitud forestal siguen siendo bosques

La sentencia del TC considera que las tierras que ya no tienen cobertura boscosa ya no son bosques, y por eso convalida en ellas la suspensión del proceso de calificación de tierras y la suspensión de la prohibición de cambio de los suelos:

“Por ende, este Tribunal considera que la exención de realizar la clasificación permitiría que se lleven a cabo actividades de aprovechamiento o uso del suelo, de distinta intensidad y naturaleza; y que, si bien entra en conflicto con el principio de sostenibilidad, se trata de un tratamiento excepcional y proporcional para predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente con anterioridad a la vigencia de la ley impugnada o que se encuentren dentro de los alcances de la Ley 31145, Ley de Saneamiento Físico-Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales, siempre que no contengan masa boscosa y que a la fecha de entrada en vigor de la norma desarrollan actividad agropecuaria, como áreas de exclusión para fines agropecuarios” (f. j. 96).

Pero eso es falso. De acuerdo con los artículos 4.f, 5.c y 37 de la Ley Forestal, los cuales no han sido modificados por la Ley 31973 y, en consecuencia, siguen vigentes, las tierras con aptitud forestal, tengan o no cobertura boscosa, siguen siendo recursos forestales, siguen siendo bosques.

“Artículo 4. Patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación

El patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación está constituido por lo siguiente:

[…]
Las tierras de capacidad de uso mayor forestal y tierras de capacidad de uso mayor para protección, con bosques o sin ellos.”

Artículo 5. Recursos forestales
Son recursos forestales, cualquiera sea su ubicación en el territorio nacional, los siguientes:

[…]
Las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea” (Resaltados nuestros).

El error no debe generar derecho. Como dice el TC, “este Tribunal también ha señalado en su jurisprudencia que ‘el goce de los derechos adquiridos presupone que estos hayan sido obtenidos conforme a ley, toda vez que el error no genera derecho’” (STC Exp. N.º 1263-2003-AA/TC, f. j. 5). El TC cree que los territorios deforestados dejaron de ser bosque y, en ese extremo, incurre en prevaricato al momento de expedir sentencia. En ese sentido, estamos ante una sentencia prevaricadora, pues se ha pronunciado contra el texto expreso de la ley.

 

3.3. Sentencia del TC promueve la propiedad privada sobre recursos naturales

Al suspender el proceso de calificación de tierras para los proyectos consolidados hasta diciembre del año 2023, es decir, para todos los que han invadido y deforestado bosques, nunca sabremos si esos territorios deforestados son bosques amazónicos o son territorios aptos para la actividad agrícola o ganadera. Esto implica que se está abriendo la posibilidad de privatizar bosques amazónicos, lo que resulta absolutamente incompatible del artículo 66 de la Constitución, que establece que los recursos naturales son patrimonio de la nación y no pueden ser entregados en propiedad, sino en concesión, de acuerdo con la doctrina del dominio eminencial del Estado sobre los recursos naturales. La sentencia, en los hechos, está entregando en propiedad recursos naturales, en este caso, bosques amazónicos, que solo pueden ser entregados en concesión.

“Artículo 66°. – Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”.

De igual manera, lo establecido en la sentencia resulta incompatible con el artículo 73 de la Constitución, que protege, entre otras cosas, los bienes de dominio público. Los recursos naturales son parte de los bienes de dominio público.

«Artículo 73°. – Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico».

 

3.4. El Estado incumple su obligación de prevenir la violación del derecho a disfrutar de un medio ambiente equilibrado

La legalización de la deforestación no la previene; la incentiva. Ante esta situación de riesgo y sabiendo los impactos que puede generar la legalización de la deforestación, corresponde la aplicación del principio de prevención. En palabras del TC:

“El Tribunal considera que, por la propia naturaleza del derecho, dentro de las tareas de prestación que el Estado está llamado a desarrollar, tiene especial relevancia la tarea de prevención y, desde luego, la realización de acciones destinadas a ese fin. Y es que si el Estado no puede garantizar a los seres humanos que su existencia se desarrolle en un medio ambiente sano, éstos sí pueden exigir del Estado que adopte todas las medidas necesarias de prevención que lo hagan posible. En ese sentido, el Tribunal Constitucional estima que la protección del medio ambiente sano y adecuado no solo es una cuestión de reparación frente a daños ocasionados, sino, y de manera especialmente relevante, de prevención de que ellos sucedan” (STC Exp. N.ª 04223-2006, f. j. 6) (Resaltado nuestro).

En relación con la naturaleza jurídica del principio de prevención, el TC ha sostenido:

“(…) Este principio de prevención se desprende de la faz prestacional inherente al derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado, lo que ha sido concretizado por el legislador ordinario. En tal sentido, es ineludible el deber del Estado de prevenir adecuadamente los riesgos ante los cuales se encuentra el ecosistema, así como los daños que se pueden causar al ambiente como consecuencia de la intervención humana, en especial en la realización de una actividad económica. Más aún, el principio de prevención obliga al Estado a ejecutar acciones y adoptar medidas técnicas que tengan como fin evaluar los posibles daños que se pueda ocasionar al medio ambiente” (STC Exp. N.º 01206-2005-AA/TC, f. j. 6, STC Exp. N.º 0048-2004- AI/TC, f. j.18) (Resaltado nuestro).

Asimismo, el artículo 4º del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente establece que la “gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental”. Asimismo, en su artículo 11º, señala:

“Sin perjuicio del contenido específico de la Política Nacional del Ambiente, el diseño y aplicación de las políticas públicas consideran los siguientes lineamientos: (…) b. La prevención de riesgos y daños ambientales, así como la prevención y el control de la contaminación ambiental, principalmente en las fuentes emisoras. En particular, la promoción del desarrollo y uso de tecnologías, métodos, procesos y prácticas de producción, comercialización y disposición final más limpias”.

En definitiva, a juicio del TC, corresponde al Estado prevenir los daños a los ecosistemas, en los siguientes términos:

“En tal sentido, es ineludible el deber del Estado de prevenir adecuadamente los riesgos ante los cuales se encuentra el ecosistema, así como los daños que se pueden causar al ambiente como consecuencia de la intervención humana, en especial en la realización de una actividad económica. Más aún, el principio de prevención obliga al Estado a ejecutar acciones y adoptar medidas técnicas que tengan como fin evaluar los posibles daños que se pueda ocasionar al medio ambiente” (STC Exp. N.º 01206-2005-AA, f. j. 10) (Resaltado nuestro).

El Estado ha incumplido con este principio. Y el TC, en la sentencia sobre la Ley Antiforestal, no ha explicado por qué lo ha dejado de lado. La fundamentación lo debió explicar.

 

3.5. Sentencia del TC viola los principios de razonabilidad y de proporcionalidad como contenido del debido proceso en su faz sustantiva cuando legaliza la deforestación

La legalización de la deforestación viola el principio de razonabilidad. Adviértase que los principios de razonabilidad, proporcionalidad e interdicción de la arbitrariedad son parte del contenido constitucional del derecho al debido proceso en su faz sustantiva, aplicable cada vez que el Estado imparte justicia. En tal sentido, consideramos que la legalización de la deforestación resulta incompatible con el principio de interdicción de la arbitrariedad y constituye una decisión irrazonable.

El TC ha reconocido una dimensión formal o procedimental y una dimensión material y sustantiva^[2] del derecho del debido proceso y de la tutela judicial. Parte del contenido de la dimensión material y sustantiva es precisamente el juicio de razonabilidad, el juicio de proporcionalidad, la interdicción de la arbitrariedad, etc. En este caso se afecta esta faz sustantiva del debido proceso, pues se afecta los estándares de justicia, como la razonabilidad y proporcionalidad, que toda decisión debe suponer cuando se decide legalizar la deforestación.

Parte del contenido del principio de interdicción de la arbitrariedad es la consistencia y la coherencia entre los medios y los fines, y la consistencia entre los argumentos y las medidas adoptadas. En palabras del TC, entre las razones de una decisión y la decisión misma, debe haber necesariamente una “consistencia lógica y coherencia”^[3].

Asimismo, para el TC se afecta el principio de razonabilidad^[4] cuando no hay esa coherencia entre medios y fines. Según este, el “acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia entre la causa que lo origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aquél” (STC Exp. N.º 00090-2004-AA, f. j. 35).

En este caso, se pretende la promoción de la actividad agrícola en suelos forestales. Esto resulta irrazonable, pues no se puede realizar actividad agrícola en suelos forestales, y no se puede promover una actividad legalizando la destrucción de bosques. No hay coherencia ni consistencia entre medios y fines.

Además, no hay razonabilidad entre el artículo 1 y la Única Disposición Complementaria final de la Ley 31973, pues la primera habla de promover la zonificación forestal y la segunda legaliza la deforestación, lo cual nada tiene que ver con la promoción de la zonificación forestal.

            Artículo 1. Objeto de la Ley

La presente ley tiene por objeto modificar los artículos 29 y 33 de la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal, con la finalidad de promover el desarrollo del proceso de zonificación forestal en las diferentes regiones del país.

[…]

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

ÚNICA. Clasificación de tierras y reglas sobre cambio de uso para actividades agropecuarias existentes

Los predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por la autoridad competente con anterioridad a la vigencia de la presente ley o que se encuentren dentro de los alcances de la Ley 31145, Ley de Saneamiento Físico Legal y Formalización de Predios Rurales a Cargo de los Gobiernos Regionales, que no contengan masa boscosa y que desarrollen actividad agropecuaria, son considerados, de manera excepcional, como áreas de exclusión para fines agropecuarios y por tanto están exceptuados de realizar su clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, así como también están exceptuados del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 38 de la Ley 29763. Esta excepción no exime la obligación de reserva mínima establecida en el cuarto párrafo del artículo 38 de la ley referida al treinta por ciento de la masa boscosa en el predio privado, ni de las responsabilidades administrativas, civiles o penales de los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas, que hayan incurrido en delitos relacionados con el tráfico de tierras.

En casos como este, cuando no hay esa relación de coherencia entre medios y fines, el rol del TC y de la justicia constitucional es analizar precisamente esta inconsistencia. En palabras del TC:

“Es por ello que este Colegiado concluye en que el control de constitucionalidad de los actos dictados al amparo de una facultad discrecional no debe ni puede limitarse a constatar que el acto administrativo tenga una motivación más o menos explícita, pues constituye, además, una exigencia constitucional evaluar si la decisión finalmente adoptada observa los principios de razonabilidad y proporcionalidad con relación a la motivación de hechos, ya que una incoherencia sustancial entre lo considerado relevante para que se adopte la medida y la decisión tomada, convierte a esta última también en una manifestación de arbitrariedad” (STC Exp. N.ª 00090-2004-AA, f. j. 36) (Resaltado nuestro).

En este caso, el TC ha renunciado a la facultad del control constitucional del ejercicio de la discrecionalidad judicial.

 

3.6. El otro absurdo: el TC dice que no exonera de responsabilidad penal a los que han deforestado, pero legaliza deforestación

La sentencia del TC no tiene consistencia lógica e incurre en una situación absurda. De un lado, sostiene que la Ley 31973 no excluye de responsabilidad penal a las personas que han deforestado; sin embargo, esta misma ley promueve y legaliza la comisión de delitos. La contradicción del TC está en el f. j. 98 de la sentencia:

“El régimen de excepción no exime de las responsabilidades administrativas, civiles o penales en que hayan incurrido los funcionarios públicos, personas naturales o jurídicas relacionadas con el tráfico de tierras”.

No obstante, legaliza la comisión del delito de deforestación, penalizado por el artículo 310 y siguientes del Código Penal. Es una absoluta contradicción. El Estado está incentivado la comisión de un delito y, antes de cumplir con su rol de garante de los derechos humanos, se convierte en un promotor de conductas delictivas. Más consistente y coherente sería que se deroguen los tipos penales referidos con los delitos de deforestación:

“Artículo 310.- Delitos contra los bosques o formaciones boscosas*
Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas el que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones.

Artículo 310-A.- Tráfico ilegal de productos forestales maderables*

El que adquiere, acopia, almacena, transforma, transporta, oculta, custodia, comercializa, embarca, desembarca, importa, exporta o reexporta productos o especímenes forestales maderables, cuyo origen ilícito, conoce o puede presumir, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de siete años y con cien a seiscientos días-multa.

Artículo 311.- Utilización indebida de tierras agrícolas*

El que, sin la autorización de cambio de uso, utiliza tierras destinadas por autoridad competente al uso agrícola con fines de expansión urbana, de extracción o elaboración de materiales de construcción u otros usos específicos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos años ni mayor de cuatro años. La misma pena será para el que vende u ofrece en venta, para fines urbanos u otro cualquiera, tierras zonificadas como uso agrícola”.

 

3.7. El TC debió ordenar la consulta previa luego de reconocer que se había violado dicho derecho

En el párrafo 83 de la sentencia, el TC reconoce que la norma sometida a control “alude” expresamente a que sea susceptible de afectar directamente a las comunidades nativas, por lo que se reconoce la afectación directa:

“En este punto, se debe recalcar que la propia norma sometida a control alude expresamente a la posibilidad de que la medida dispuesta sea susceptible de afectar directamente a las comunidades nativas” (f. j. 83).

Por esta razón, en el párrafo 84 se reconoce que, para la emisión de la norma, tuvo que llevarse un proceso de consulta:

“(…) Debido a que la norma objeto de control establece una regulación cuyos destinatarios expresamente indicados forman parte del conjunto de pueblos indígenas, es menester resaltar que para su emisión tuvo que haberse llevado a cabo un proceso de consulta previa” (f. j. 84).

El punto central se encuentra en el párrafo 85. El voto mayoritario reconoce claramente que la demanda debe ser fundada dado que la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre no fue materia de consulta previa:

“Estando a lo expuesto, y considerando que la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, llevada a cabo por medio de la norma objeto de control, no fue materia de consulta previa en los términos señalados, corresponde declarar fundada la demanda también por esta razón” (f. j. 85)

En síntesis, el Tribunal ha reconocido en la sentencia lo siguiente: (i) la cobertura constitucional de la consulta de medidas legislativas; (ii) que la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre afecta de forma directa a las comunidades nativas y; (iii) la demanda debe ser declarada fundada porque la reforma de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre no fue materia de consulta previa. Sin embargo, en la parte resolutiva no dice nada sobre la consulta previa.

De la lectura de la parte resolutiva se desprende la omisión en relación a la estimación de la demanda respecto a la vulneración del derecho a la consulta previa. Por lo tanto, este extremo debe ser corregido: el TC debe ordenar la consulta previa de esta norma.

 

3.8. El TC no ve relevancia constitucional en que millones de hectáreas de bosque pasen de un régimen de protección forestal a un régimen de explotación económica agrícola

El TC señala que no ve ningún problema en que decisiones como la aprobación de la zonificación forestal o la aprobación de bosques de producción permanente, que antes adoptaba el Minam, ahora sean tomadas por el Midagri. Sostiene que no hay ningún mandato que obliga al Minam a aprobar esto. Si embargo, el TC no advierte que es grave que millones de hectáreas que están bajo el régimen de protección forestal, en el marco de la doctrina del dominio eminencial del Estado sobre los recursos naturales, pasen a una lógica y a un régimen distinto, de explotación económica, de rentabilidad, ajeno a esa lógica protectora, desconociendo que no se puede realizar actividad agrícola en suelos con actitud forestal.

Queda claro que hay dos regímenes, y que el patrimonio forestal está en el régimen de protección de recursos naturales. Esto es desconocido por la Ley 31973, que transfiere tierras con aptitud forestal del régimen forestal al régimen agrícola. El TC ha precisado que el Estado tiene la obligación de proteger y conservar los recursos naturales, evitando su depredación en resguardo del interés general (STC Exp. N.° 0006-2000-AI, f. j. 2). La conclusión es clara: el patrimonio forestal no puede ser objeto de propiedad privada por parte de las personas que pretenden realizar actividad agrícola en territorios con aptitud forestal, pues lo prohíbe el dominio eminencial que tiene el Estado respecto el patrimonio forestal.

 

3.9. El TC desconoce que una de las obligaciones del Estado, que concreta la obligación de prevenir violaciones a los derechos humanos, es regular la protección

El Estado peruano, antes que prevenir la deforestación a través de políticas públicas efectivas, incentiva la deforestación al legalizarla. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la Opinión Consultiva 23/17, vinculante y de rango constitucional, referida a la protección del medio ambiente, insiste en la obligación del Estado de usar todos los medios para prevenir los daños al medio ambiente.

“De igual manera, en virtud del deber de prevención en derecho ambiental, los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al medio ambiente. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, el cual debe ser el apropiado y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental. De esta forma, las medidas que un Estado deba adoptar para la conservación de ecosistemas frágiles serán mayores y distintas a las que corresponda adoptar frente al riesgo de daño ambiental de otros componentes del medio ambiente. Asimismo, las medidas para cumplir con este estándar puede variar con el tiempo, por ejemplo, en base a descubrimientos científicos o nuevas tecnologías. No obstante, la existencia de esta obligación no depende del nivel de desarrollo, es decir, la obligación de prevención aplica por igual a Estados desarrollados como a aquellos en vías de desarrollo” (Corte IDH, Opinión Consultiva 23 del 2017, párrafo 142) (Resaltado nuestro).

La obligación del Estado de prevenir las violaciones al medio ambiente se concreta en obligaciones específicas de los Estados, entre las que se encuentran los deberes de: i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer un plan de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental (Corte IDH, Opinión Consultiva 23 del 2017, párrafo 145).

En relación con la obligación de regular o con el deber del Estado de regulación, la Corte IDH fundamenta esta obligación en el artículo 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que obliga a los Estados a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de dicho tratado, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos por la Convención.

En este sentido, “la obligación estatal de adecuar la legislación interna a las disposiciones convencionales no se limita al texto constitucional o legislativo, sino que debe irradiar a todas las disposiciones jurídicas de carácter reglamentario y traducirse en la efectiva aplicación práctica” (Corte IDH, Opinión Consultiva 23 del 2017, párrafo 146). Añade la Corte que “dada la relación entre la protección del medio ambiente y los derechos humanos […], los Estados deben regular esta materia y adoptar otras medidas similares para prevenir daños significativos al medio ambiente” (párrafo 147) (Resaltados nuestros).

Muy por el contrario, en este caso, el Estado está usando la legislación para legalizar el daño y la afectación al medio ambiente, para proteger a las personas que han deforestado.

 

3.10. La sentencia del TC no diferencia entre el régimen forestal y el régimen agrario

La sentencia convalida la modificación inconstitucional del régimen jurídico que regula el patrimonio forestal, pues pretende que estos bosques, que están bajo el régimen de protección de recursos naturales, pasen al régimen agrario, lo cual resulta incompatible con la Constitución, como a continuación explicamos.

A diferencia del régimen legal de los recursos forestales, el régimen agrario se rige por el Decreto Legislativo N.º 653, Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario. Esta norma precisa, en su artículo 1, que el desarrollo integral del sector agrario es prioritario y, por ello, el Estado debe promover el uso eficiente de las tierras y las aguas, dictando las normas para la protección, conservación y regulación en el aprovechamiento de dichos recursos.

Artículo 1.- El desarrollo integral del Sector Agrario es prioritario. Corresponde al Estado promover el uso eficiente de las tierras y las aguas, dictando las normas para la protección, conservación y regulación en el aprovechamiento de dichos recursos.

Siguiendo a César Landa^[5], “en el régimen agrario, se regula el derecho de propiedad agraria, su libre transferencia, posesión, arrendamiento, la hipoteca y prenda agrícola, limitaciones al derecho de propiedad, la regulación de los predios rústicos. Sobre los predios rústicos se señala que son aquellos ubicados en zonas rurales, que están destinados o son susceptibles de ser destinados a fines agrarios y que no han sido habilitadas como urbanas”^[6]. En esa misma línea, se establece que las tierras abandonadas por sus dueños pasan al dominio público del Estado.

No obstante, esta misma norma, en relación con las tierras de la selva y ceja de selva, señala que estas se adjudicarán a título oneroso. Las tierras con aptitud forestal se regirán por la ley sobre la materia, es decir, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Esto se desprende del artículo 41 del D. L. N.º 653.

Artículo 41.- Las tierras en zona de Selva y Ceja de Selva, se adjudicarán a título oneroso. Las tierras con aptitud forestal se regirán por la Ley sobre la materia.

Esto implica que el patrimonio forestal está sometido a la Ley N.º 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y no al régimen agrario. Siguiendo a Landa, podemos decir:

“De esta aproximación al régimen agrario, se puede advertir que entre éste y el régimen de los recursos forestales existen dos diferencias sustanciales. En primer lugar, el régimen jurídico aplicable es diferente, mientras que a los recursos forestales se les aplica el régimen dominio eminencial, en donde el Estado puede concesionar su uso para el desarrollo sostenible, empero no otorgar derechos de propiedad. En el caso del régimen agrario, el régimen es el del dominio público, por medio del cual el Estado puede transferir la propiedad, vía transferencia a título oneroso, de los predios para su aprovechamiento económico. […] En segundo lugar, el régimen forestal permite el uso de los recursos forestales con fines de conservación, en cambio el régimen agrario se ha previsto con fines de explotación económica, ya sea para la industria agraria, agroindustrial ganadera u otras actividades vinculadas”^[7].

Queda claro, en el cuadro de César Landa, que hay dos regímenes, y que el patrimonio forestal está en el régimen de protección de recursos naturales. Esto es desconocido por la sentencia del TC que convalida el cambio de régimen.

 

3.11. La Ley desconoce que los recursos forestales están bajo el régimen de dominio eminencial

Si se analiza bien, la sentencia convalida que los recursos forestales, patrimonio de la nación, bajo el régimen de dominio eminencial, se conviertan en propiedad privada de personas particulares, lo cual resulta absolutamente incompatible con la Constitución.

Como muy bien señala César Landa, el régimen jurídico al que la Constitución adscribe los recursos naturales es el del dominio eminente, que no es lo mismo que el dominio público. Según este, “habría que tener presente que el Estado tiene bienes de dominio público y bienes de dominio privado, pero en uno y en otro caso, ejerce un derecho de propiedad, el primero regido por el derecho administrativo (bajo el cual los bienes –entre ellos los recursos naturales- serían inalienables, inembargables e imprescriptibles) y el segundo por el derecho civil (que el Estado puede transferir libremente)”^[8].

En cambio, en el régimen del dominio eminente “no hay propiedad, los bienes del dominio eminente pertenecen a la Nación en su conjunto, correspondiéndole al Estado en nombre de la Nación, según lo establecido en la propia Constitución, fijar las reglas, vía ley orgánica, para su aprovechamiento sostenible”^[9], como se aprecia en el artículo 66 de la Constitución.

Artículo 66°. – Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento

El TC ha precisado que el régimen de dominio eminente no otorga al Estado un derecho de propiedad sobre los recursos naturales.

“El Estado no ostenta una situación subjetiva de propietario de los recursos naturales que le otorgue una serie de potestades exclusivas sobre dichos bienes en concepto de dueño (…) El estatuto subjetivo constitucional del Estado –como personificación jurídica de la Administración- frente a los bienes dominiales será el de un deber de garantía, protección y aprovechamiento del patrimonio de la Nación, consistente en asegurar la afectación íntegra de dichos bienes para promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, de conformidad con el artículo 44° de la Constitución” (STC Exp. N.º 00048-2004-AI, f. j. 100 y 101).

Por ello, la Constitución establece que los recursos naturales, entre ellos los forestales y de fauna silvestre, son patrimonio de la Nación. Dada dicha condición, el Estado es soberano en su aprovechamiento, ya que “(…) el cuerpo político tiene la capacidad jurisdiccional para legislar, administrar y resolver las controversias que se susciten entorno a su mejor aprovechamiento” (STC Exp. N.º 00048-2004-AI, f. j. 29).

Como se ha señalado en doctrina:

“La declaración de patrimonio de la Nación [de los recursos naturales] significa que el Estado es propietario de lo que los demás no pueden ser propietarios y dentro de un régimen peculiar: el que la Nación tiene la necesidad de imponerle. La cuestión queda planteada como una titularidad que corresponde al dominio eminente de la Nación, que expresa su soberanía y lo habilita a dictar normas dentro del ámbito de su territorio sobre bienes y personas (…por ello…) no se debe confundir el dominio eminente de los recursos naturales con el dominio público. Así el concepto de dominio eminente se refiere a bienes que constituyen el patrimonio originario del Estado, incluyendo aquellos sobre los cuales puede establecer derechos privados de propiedad. En cambio, el concepto de dominio público se refiere a un régimen jurídico especial de bienes del Estado que son inalienables”^[10].

En el siguiente cuadro de César Landa graficamos las diferencias de asignar un determinado régimen jurídico a los recursos naturales:

Con esta sentencia, el Estado perdería el dominio eminencial sobre los territorios con cobertura boscosa o sin aptitud boscosa, pero con aptitud forestal, lo que resulta expresamente proscrito por el artículo 66 de la Constitución.

Pero el TC va más allá, y prohíbe la exclusiva y particular explotación y goce del patrimonio forestal. Como dice el TC, “(…) no puede ser separada del interés nacional, por ser una universalidad patrimonial reconocida para los peruanos de todas las generaciones. Los beneficios derivados de su utilización deben alcanzar a la Nación en su conjunto; por ende, se proscribe su exclusivo y particular goce” (STC Exp. N.° 00048-2004-AI, f. j. 29). En esa misma dirección, el Alto Tribunal ha precisado que el Estado tiene la obligación de proteger y conservar los recursos naturales, evitando su depredación en resguardo del interés general (STC Exp. N.° 0006-2000-AI, f. j. 2).

La conclusión es clara: el patrimonio forestal no puede ser objeto de propiedad privada por parte de las personas que pretenden realizar actividad agrícola en territorios con aptitud forestal, pues lo prohíbe el dominio eminencial que tiene el Estado respecto el patrimonio forestal. Esto es ignorado por el TC.

 

3.12.     La sentencia, al permitir cambiar el régimen jurídico de tierras con aptitud forestal, amenaza de manera cierta e inminente el derecho de todos los peruanos y peruanas a disfrutar de un ambiente equilibrado y adecuado a la vida

Al convalidar la deforestación, esta sentencia amenaza el derecho de todos los peruanos y peruanas a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida, reconocido en el artículo 2.22 de la Constitución. Igualmente, este derecho fundamental ha sido reconocido en diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos, como el artículo 12.2.b del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos Económicos, Sociales y Culturales, debidamente suscritos y ratificados por el Estado peruano.

Nos encontramos frente a un derecho directa e inmediatamente exigible frente al Estado. No constituye “una norma carente de contenido jurídico vinculante, compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes públicos” (STC. Exp. N° 05854-2005-AA/TC, fundamento 3), como se presumía cuando la Constitución era entendida como una mera norma política. Por el contrario, siendo además una norma jurídica; es decir, “una norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder (público o privado) y a la sociedad en su conjunto” (STC Exp. N° 05854-2005-AA/TC, fundamento 3), constituye un mandato ineludible, tanto para el aparato estatal (eficacia vertical) como para los particulares (eficacia horizontal). Este es el fundamento teórico del principio de supremacía normativa de la Constitución.

Acto seguido, debe delimitarse el contenido constitucional protegido de este derecho. El TC, a través de su jurisprudencia (STC. Exp. N.º 03510-2003-AA/TC, fundamento 2.d.), ha señalado que este se compone de dos elementos: a) el derecho a gozar de ese medio ambiente; y b) el derecho a que ese medio ambiente se preserve.

En relación con el primer componente, el TC ha precisado sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida:

“Comporta la facultad de las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus elementos se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armónica; y, en el caso de que el hombre intervenga, no debe suponer una alteración sustantiva de la interrelación que existe entre los elementos del medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino únicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artículo 1° de la Constitución). De lo contrario, su goce se vería frustrado y el derecho quedaría, así, carente de contenido” (STC. Exp. N.º 03510-2003-AA/TC, fundamento 2.d.).

En relación con el segundo componente de este derecho, el Tribunal hace referencia a la obligación del Estado de protegerlo en forma efectiva, en su rol de garante; así, “[e]l derecho a la preservación de un medio ambiente sano y equilibrado entraña obligaciones ineludibles, para los poderes públicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute […] tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio ambiente”.

En este contexto, la obligación del Estado no se materializa en acciones dispersas y aisladas, sino que se le impone —entre otros— el deber de contar con una política pública en materia de control de la deforestación, bien diseñada y ejecutada, con el objetivo de preservar el medio ambiente y optimizar su protección frente a cualquier amenaza. Ello, igualmente, de conformidad con el artículo 67 de la Constitución, que señala: “[e]l Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.

Sobre este artículo, el Tribunal Constitucional dice:

“Establece la obligación perentoria del Estado de instituir la política nacional del ambiente. Ello implica un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar o promover, con el fin de preservar y conservar el ambiente frente a las actividades humanas que pudieran afectarlo. Esta política nacional -entendida como el conjunto de directivas para la acción orgánica del Estado a favor de la defensa y conservación del ambiente- debe permitir el desarrollo integral de todas las generaciones de peruanos que tienen el derecho de gozar de un ambiente adecuado para el bienestar de su existencia” (STC. Exp. N.° 03510-2003-AA/TC, fundamento 2.f.).

Este componente supone dos obligaciones: a) abstenerse de adoptar acciones que afecten el medio ambiente (dimensión subjetiva del derecho); y b) adoptar todas las medidas necesarias para su protección (dimensión objetiva del derecho). En relación con la primera, el Tribunal ha precisado que “[en] su faz reaccional, el Estado asume la obligación de abstenerse de realizar cualquier tipo de actos que afecten el medio ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida humana” (STC. Exp. N.° 00018-2001-AI/TC, fundamento 10).

Sobre la segunda, el Tribunal ha señalado que “[e]n su dimensión prestacional, impone al Estado tareas u obligaciones destinadas a conservar el ambiente equilibrado, las cuales se traducen, a su vez, en un haz de posibilidades, entre las cuales cabe mencionar la de expedir disposiciones legislativas destinadas a que desde diversos sectores se promueva la conservación del ambiente. Desde luego, no sólo supone tareas de conservación, sino también de prevención que se afecte a ese ambiente equilibrado” (STC. Exp. N.° 03510-2003-AA/TC, fundamento 2.c.).

Son estas precisamente las obligaciones que la sentencia del TC desconoce e incumple. Ahora bien, la Constitución reconoce también que el aprovechamiento económico de los recursos naturales no es incompatible con su conservación. Para ello, el Estado es responsable de promover el uso sostenible de dichos recursos, mediante la dación de una legislación y de un marco institucional adecuado^[11].

En este caso, la sentencia del TC desconoce los principios de desarrollo sostenible, de conservación y de prevención. En vez de abstenerse de adoptar normas que afecten el patrimonio forestal, hace todo lo contrario, legalizar a los deforestadores. Antes que aprobar este tipo de normas, debería adoptar medidas necesarias para optimizar la protección de los bosques. Por lo tanto, desconoce e incumple lo que el ordenamiento constitucional impone al Estado en relación con sus tareas u obligaciones destinadas a conservar el patrimonio forestal.

 

3.13.     El principio constitucional de abuso del derecho como límite al ejercicio de la autonomía privada y a la libertad de empresa de los que pretenden realizar actividades agrícolas en territorios forestales

La sentencia del TC incurre en un supuesto de abuso del derecho, prohibido por el artículo 103 de la Constitución. Como hemos visto, si bien las personas que pretenden ser beneficiadas por esta ley, prima facie, aparentemente, cuentan con cobertura normativa constitucional y legal, cuando invocan que esta ley presuntamente busca promover su libertad de empresa. No obstante, este derecho viene siendo utilizado para violar el derecho de todos los peruanos y peruanas a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida, y en el derecho de los pueblos indígenas al territorio y a la consulta previa, lo que constituye un abuso del derecho.

Se entiende el abuso del derecho como un acto “en principio licito, pero que por una laguna especifica del derecho es tratado como no lícito al atentar contra la armonía de la vida social”^[12]. Tal calificación debe realizarla el juez, aplicando los métodos de integración. En definitiva, “el abuso del derecho es una institución válida en sí misma, que tiene un lugar intermedio entre las conductas licitas y expresadamente ilícitas”^[13].

El abuso del derecho ha sido reconocido en la última parte del artículo 103 de la Constitución. Según esta regla, ni los poderes del Estado ni los particulares pueden, justificándose en el ejercicio de un derecho fundamental, violar o restringir injustificadamente otro derecho fundamental. En efecto, esta figura ocurre cuando se ejercen los derechos fundamentales “en sentido opuesto a su propio destino o contenido”^[14].

El acto abusivo es un acto ilícito debido a la trasgresión de un deber jurídico, derivado de una prohibición genérica:

“El acto abusivo, que se sustenta originariamente en un derecho subjetivo, es un acto ilícito en la medida en que, a través de una conducta antisocial –o una omisión de la misma naturaleza-, se transgrede un genérico deber jurídico recogido normativamente por el ordenamiento positivo y que, como tal, se halla presente en todas las situaciones jurídicas subjetivas de carácter patrimonial. La ilicitud del acto abusivo es específica, sui generis, por lo que se aparta de las reglas de la responsabilidad para constituir una figura autónoma”^[15].

La conclusión es evidente: el ejercicio de un derecho no debe exceder el uso normal del mismo, de modo que resulte antisocial o excesivo, dando como resultado daños para terceras personas. Esto es lo que ocurre con la ley y con la sentencia del TC cuando convalida la deforestación.

El acto abusivo significa:

“Trascender el límite de lo lícito para ingresar en el ámbito de lo ilícito al haberse transgredido una fundamental norma de convivencia social, nada menos que un principio general del derecho dentro del cual se aloja el genérico deber de no perjudicar el interés ajeno en el ejercicio o del no uso de un derecho. Se trata, por cierto, de una ilicitud sui generis, lo que permite considerar el abuso del derecho como una figura autónoma que desborda el campo de la responsabilidad para ingresar en el de la teoría general del derecho”^[16].

El abuso del derecho, el fraude a la ley y la desviación de poder, entendidos como ilícitos atípicos, tendrían los siguientes cuatro elementos en común: a) la existencia, prima facie, de una acción permitida por una regla; b) la producción de un daño como consecuencia, intencional o no, de esa acción; c) el carácter injustificado de ese daño a la luz del balance entre los principios relevantes del sistema; y d) la generación, a partir de ese balance, de una nueva regla que limita el alcance de la primera, al calificar como prohibidos comportamientos que, de acuerdo con aquella, aparecerían como permitidos^[17].

Las tres figuras, abuso, fraude y desviación de poder, dan lugar a principios interpretativos dirigidos al operador del derecho, pero también a principios dirigidos al legislador para que legisle de manera que se eviten, en la medida de lo posible, las lagunas axiológicas que estas figuras vienen a remediar. Los elementos configurativos del abuso del derecho serían: a) una conducta permitida por el derecho positivo en virtud de una expresa disposición legal; b) el uso contrario a los claros fines de la norma; y c) la imputabilidad, pues se presume que se obra con discernimiento, intención y libertad, hasta tanto se demuestre lo contrario^[18].

El profesor español Manuel Atienza ubica el abuso del derecho dentro de una categoría general que él llama “ilícitos atípicos”, junto con el fraude a la ley y la desviación de poder. La nota característica de estos tres ilícitos se encuentra en la discordancia entre la regla y un principio del sistema. En efecto, un ordenamiento se desarrolla mediante principios y reglas, o mejor, la normatividad del derecho se da en un doble plano: el de las reglas y el de los principios. De esa dimensión regulativa del derecho compuesta por dos niveles, el de las reglas y el de los principios, es que Atienza justifica la figura del abuso del derecho cuando ambos entran en contradicción^[19].

Como cada derecho en su existencia y en su ejercicio obedece a ciertas razones de orden individual y de orden social a la vez, aislarse de esas razones significa abusar del derecho. Según Atienza y Ruiz Manero, una acción no es abusiva simplemente porque no produzca una mayor utilidad social. El principio de autonomía de la voluntad no puede justificar, por ejemplo, un uso anormal de los derechos que lesione intereses de otros, quedando insensible “al daño causado a intereses ajenos o a intereses colectivos” porque eso a su vez violaría un principio ulterior de igualdad en la protección de la autonomía individual^[20].

Podemos concluir que, en este caso, el ejercicio de la libertad de empresa de las personas que se encuentran en posesión de territorios con aptitud forestal que han deforestado, y que pretenden hacer actividad agrícola, lo que busca es desconocer otros derechos fundamentales, como el derecho a disfrutar de un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida, el derecho al territorio y el derecho a la consulta previa, entre otros.

 

3.14.     El paso del tiempo no vuelve constitucional un acto inconstitucional que viole derechos fundamentales

Si uno revisa la exposición de motivos del Proyecto de Ley —luego promulgado como Ley 31973—, más concretamente la página 35 del mismo, advierte que se buscó beneficiar a los invasores que han deforestado tierras para convertirlas en tierras agrícolas, contra lo establecido en la legislación. La tesis entre líneas es que el paso del tiempo convertiría lo inconstitucional en constitucional, que el paso del tiempo borra la trasgresión al ordenamiento jurídico constitucional.

Frente a ello, debemos decir que el paso del tiempo no convierte en constitucional un acto ilegal e inconstitucional, tal como lo ha establecido el TC. En ese caso, se pretende legalizar invasiones y deforestación de territorios con cobertura boscosa. En palabras del Alto Tribunal:

“Debe tenerse en cuenta que el paso del tiempo no convalida un agravio constitucional permanente. Valores constitucionales como la seguridad jurídica pueden prestar singular fuerza a institutos jurídicos como la prescripción o la caducidad cuando de la afectación de derechos constituidos por la ley se trata. No obstante, en los supuestos de afectación continuada de derechos fundamentales, la fuerza normativa de la Constitución obliga a dispensar al asunto un tratamiento cualitativamente distinto. La razón de ello estriba en que, a diferencia de lo que ocurre con los derechos legales, los derechos fundamentales no tienen soporte en la voluntad de un poder constituido, sino en el reconocimiento que de su superioridad axiológica realiza el Poder Constituyente al incorporarlos en la Norma Fundamental. En tal sentido, la pervivencia de su afectación, exige, cuando menos prima facie, que su contenido normativo se imponga frente al valor de la seguridad jurídica basada en una norma infraconstitucional, impidiendo que el paso del tiempo evite la declaración jurisdiccional de nulidad del acto lesivo permanente” (STC Exp. N.º 00014-2007-AI/TC, f. j. 19) (Resaltado nuestro).

Como ha señalado el TC, la seguridad jurídica no es el único bien jurídico que hay que proteger. Es decir, no es el criterio cronológico el que debe resolver estos casos, sino la importancia del bien jurídico protegido, en este caso, la protección del medio ambiente.

“Al respecto, debe considerarse que las ANP son creadas por decreto supremo, con la aprobación del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Agricultura, lo que implica una serie de procedimientos previos entre la región interesada en la protección especial de cierta área con el Ejecutivo. Pero el fundamento por el cual el argumento planteado por el demandante debe ceder es la relevante valoración que se debe hacer de una ANP y la profunda incidencia que una afectación grave en su entorno puede provocar en la sociedad. A ello cabría sumar las demás incidencias sociales que tal daño, de ser irreversible, generaría en la dinámica social, económica y cultural de la región. No es, entonces, un criterio temporal o cronológico el que brinda una respuesta satisfactoria en el presente caso, sino que debe preferirse un criterio más amplio y comprensivo de los elementos que significan la creación de una ANP. De lo contrario, la normativa consentiría incoherencias que importarían un gran costo para la legitimidad de la jurisdicción” (STC Exp. N.ª 03343-2007-PA, f. j. 49) (Resaltado nuestro).

 

4.    ¿Tiene aspectos positivos la sentencia del TC?

• Se ha restablecido la zonificación que no tiene un impacto directo

Si bien la sentencia restablece la vigencia de la obligación de zonificación forestal (que define los territorios donde se realiza explotación de recursos forestales) como condición para la entrega de títulos habilitantes, aspecto que consideramos positivo, consideramos que no es suficiente, en la medida en que solo los gobiernos regionales de San Martín y de Ucayali han concluido al 100% el proceso de zonificación, muy lejos de los demás gobiernos regionales. Mientras no se concluya la zonificación forestal, esta norma no podrá aplicarse.

• El mandato de fiscalización es retórico porque no hay capacidad de fiscalizar

El mandato del TC para que el Estado fiscalice que el 30% de los bosques de los territorios deforestados sean conservados solo revela absoluto desconocimiento de la realidad de parte de los magistrados, pues el Estado carece de recursos para dicha fiscalización, deviniendo dicho mandato en retórica vacía.

 

5.    A manera de conclusión

¿Por qué esta sentencia es grave para la lucha contra la deforestación? En un contexto en el que se deforesta de manera ilegal, cada año, 150,000 hectáreas de bosque amazónico, en el que el 60% de sobrecalentamiento en el Perú es por deforestación, y en el que la principal causa de la deforestación de los bosques amazónicos es el cambio de uso de suelo, consideramos que los cambios introducidos por la Ley 31973, ahora convalidados por el TC en su sentencia, en los hechos, legalizan la deforestación.

Esto significa un golpe muy duro a la institucionalidad estatal ambiental de protección de los bosques amazónicos. Con esta sentencia, en definitiva, el Estado renuncia a su obligación de respeto al medio ambiente y se convierte en un promotor de la deforestación.

 

Referencias:

[1] Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, coordina el área de Justicia Constitucional y Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL), en la que lidera estrategias jurídicas en defensa de derechos fundamentales y colectivos. Ha trabajado extensamente en la promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas, con énfasis en procesos constitucionales de temas de interés público, como grupos vulnerables y medio ambiente.

[2] Ver: “Por lo que respecta a lo segundo, y como ha sido puesto de relieve en innumerables ocasiones, las dimensiones del debido proceso no solo responden a ingredientes formales o procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotación sustantiva o material, lo que supone que su evaluación no solo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (juez natural, procedimiento  preestablecido, derecho de defensa, motivación resolutoria, instancia plural, cosa juzgada, etc,) sino que también, y con mayor rigor, se orienta a la preservación de los estándares o criterios de justicia sustentables de toda decisión (juicio de razonabilidad, juicio de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.) (STC No 3075-2006-PA/TC, f.j. 4)

[3] Ver: “En buena cuenta, la discrecionalidad queda sujeta a las siguientes limitaciones: a) en los casos de los grados de discrecionalidad mayor la intervención jurisdiccional se orienta a corroborar la existencia, el tiempo de ejercicio permitido, la extensión espacial y material, así como la forma de manifestación jurídica constitucional o legal de dicha prerrogativa de la libre decisión y el cumplimiento de las formalidades procesales; b) en los casos de los grados de discrecionalidad intermedia y menor aparecen adicionalmente los elementos de razonabilidad y proporcionalidad. Es por ello que la prescripción de que los actos discrecionales de la Administración del Estado sean arbitrarios exige que éstos sean motivados; es decir, que se basen necesariamente en razones y no se constituyan en la mera expresión de la voluntad del órgano que los dicte. Dichas razones no deben ser contrarias a la realidad y, en consecuencia, no pueden contradecir los hechos relevantes de la decisión. Más aún, entre ellas y la decisión necesariamente debe existir consistencia lógica y coherencia” (STC N.º 00090-2004-AA, f. j. 15).

[4] Ver: “El numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el principio de razonabilidad, según el cual, las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido. La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente “creador” o “motivador” del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél” (STC N.º 00090-2004-AA, f. j. 35).

[5] César Landa Arroyo, Naturaleza jurídica de los recursos forestales y de fauna silvestre. Marco Legal – administrativo & Análisis de los vacíos y contingencias legales, Sociedad Peruana de Ecodesarrollo, Lima, 2014.

[6] Ob. Cit., pág. 26.

[7] Ibidem.

[8] Ibidem, pág. 15.

[9] Ibidem, pág. 15.

[10] KRESALJA ROSELLÓ, Baldo y César OCHOA CARDICH. Régimen Económico de la Constitución de 1993. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2012, p. 188. Cita por César Landa ob. Cit., p

[11] César Landa, ob. Cit., pág. 18.

[12] RUBIO CORREA, Marcial. Título Preliminar. 8ª Ed. Fondo Editorial de la PUCP; Lima, 2001. p.36.

[13] Ibidem. Pág. 32.

[14] VALENCIA ZEA, Arturo. Derecho civil. De las obligaciones. Bogotá, Ed. Temis, t. III, 9ª ed,. 1998, p. 304.

[15] FERNANDEZ SESSAREGO, Carlos. Abuso del derecho, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1992, pp. 139.

[16] Ibídem, pág. 143.

[17] ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Ilícitos atípicos. Sobre el abuso del derecho, el fraude de ley y la desviación de poder, Madrid: Trotta. 2000, p. 42

[18] MOSSET ITURRASPE, Jorge. Interpretación Económica de los Contratos.  Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni Editores, 1994, p. 138.

[19] ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Ilícitos Atípicos. Madrid: Editorial Trotta, 2000, p. 59

[20] ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan. Ilícitos atípicos. Sobre el abuso del derecho, el fraude de ley y la desviación de poder, Madrid: Trotta. 2000, p. 58