Principios éticos y legales para la mitigación del cambio climático con enfoque en los derechos de los pueblos indígenas
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Olga Cristina del Rocío Gavancho León[1]
En el contexto de la crisis climática actual, resulta fundamental que las comunidades indígenas adopten estrategias diversas para salvaguardar y conservar sus territorios. Estas acciones deben integrarse plenamente en los planes de mitigación del cambio climático, con el propósito de evitar impactos negativos sobre sus formas de vida y sistemas de gobernanza, así como en cualquier estrategia que establezca una medida estatal para la conservación de la naturaleza[2] que por ello se promueva.
La expansión de los proyectos orientados a la venta de créditos de carbono implica el acercamiento de actores privados a las autoridades indígenas de las comunidades nativas, presentando propuestas que buscan generar ingresos para la comunidad. Sin embargo, la información entregada suele ser insuficiente y poco clara, lo que dificulta que la comunidad comprenda de manera adecuada el funcionamiento del mercado voluntario de carbono. Esto puede dar lugar a que las comunidades sean vulnerables ante intermediarios conocidos como “piratas del carbono”[3].
El rápido crecimiento de los mercados de carbono en los últimos años ha impulsado a los gobiernos nacionales a desarrollar leyes y políticas sobre el comercio de carbono, por ello es esencial que estas políticas sean sólidas y garanticen la protección de los derechos de los pueblos indígenas, definiendo aspectos clave como los procesos de tenencia de tierras, la participación colectiva en la toma de decisiones y la distribución de los beneficios generados. Esto es especialmente relevante debido a la elevada moratoria de territorios indígenas aún pendientes de titulación[4].
Los mecanismos internacionales de comercio de carbono, bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), y los estándares privados de certificación de proyectos suelen depender de los requisitos establecidos por la legislación nacional. Las instituciones públicas encargadas de definir e implementar las políticas nacionales son más accesibles y responsables ante las comunidades indígenas, en comparación con los mecanismos globales.
En Perú, el mercado de comercio de carbono ha operado sin una regulación adecuada por parte del Ministerio del Ambiente (MINAM), entidad rectora en la materia. No fue sino hasta el 12 de noviembre de 2024 que se promulgó el Decreto Supremo N.º 010-2024-MINAM, que aprueba las disposiciones para el funcionamiento del Registro Nacional de Medidas de Mitigación (RENAMI).
Ante este escenario, es pertinente compartir algunos principios de justicia climática que los pueblos indígenas deben considerar al evaluar o decidir sobre los proyectos de carbono que se desarrollan o están por iniciarse en sus territorios.
Principios de justicia climática[5]
Con base en un informe elaborado por la Grassroots Justice Network (Red de Justicia Comunitaria), inspirada en investigaciones de la Iniciativa de Derechos y Recursos (RRI) y la Universidad McGill incluyendo un análisis transversal de la política de carbono en 33 países[6], se ha desarrollado un conjunto de herramientas prácticas para defensores de la justicia comunitaria dedicadas a apoyar la defensa de políticas nacionales que reflejan principios clave para la justicia del carbono[7].
Los principios de justicia climática fueron desarrollados por organizaciones de base de justicia que están apoyando a las comunidades en la primera línea para responder a los proyectos de carbono en la tierra donde viven. Estos principios representan los criterios mínimos para que las comunidades prosperen en medio de los proyectos de carbono. Pueden ser utilizados para abogar por reglas justas en los mercados de carbono a nivel comunitario, nacional y global; estos principios son:
1. No pagar por contaminar
Los pagos de carbono no deben ser considerados un sustituto para la eliminación de las emisiones generadas. Las empresas de combustibles fósiles deberían quedar excluidas de participar en estos esquemas de pago. Es crucial que los mercados de carbono progresen hacia un contexto de reducción efectiva de emisiones para constituir una solución climática eficiente. El valor de mercado de los créditos de carbono cayó más del 60% en 2023 debido a preocupaciones fundamentales sobre el “lavado verde”[8] y la integridad ambiental, sin una acción decisiva, los mercados fracasarán para mitigar el cambio climático y convertirse en una práctica peligrosa, contraria a sus fines.
La mayoría de las políticas nacionales en desarrollo regulan proyectos del mercado voluntario de carbono. Estas políticas establecen requisitos para los desarrolladores, pero a menudo no especifican condiciones para los compradores de créditos. Hasta ahora, ni los gobiernos ni los estándares de certificación del mercado internacional de carbono han incluido la regulación de compradores en su mandato. En contraste, algunos gobiernos están estableciendo un mercado de cumplimiento que requiere que las empresas reduzcan las emisiones por debajo de un cierto nivel hay más oportunidades directas para abordar este principio[9].
En este contexto conviven diferentes tipos de mercados de carbono, que utilizan una terminología distinta y cuentan con diferentes reglas y actores. Los detalles son complejos, pero en general los mercados se dividen en dos grupos principales: (1) mercados establecidos y gobernados por Estados (o grupo de Estados); y (2) mercados que no cuentan con un regulador central. Antes de entrar a explicar lo que se compra y se vende en los mercados de carbono, analicemos brevemente cuáles son estos diferentes tipos de mercados[10].
Aunque las iniciativas globales juegan un papel importante y la legislación nacional no puede abordar completamente este principio de forma aislada, los gobiernos nacionales pueden tomar medidas para asegurar que los mercados apoyen los objetivos climáticos. Las políticas nacionales deben establecer procesos para evaluar proyectos propuestos y verificar que los proyectos aprobados logren reducciones reales de emisiones. También pueden requerir que los proyectos divulguen quién está comprando créditos de carbono y establecer directrices para que los desarrolladores utilicen al seleccionar un comprador.
Para asegurar que los mercados de carbono logren objetivos efectivos de mitigación climática, la política nacional debería:
- Establecer estándares claros para la integridad ambiental, esto implica que la autoridad nacional designada es responsable de determinar si los proyectos cumplen con los estándares de integridad ambiental antes de que los proyectos sean aprobados y en cada período de informes.
- Establecer directrices sobre quién puede comprar créditos y cómo se pueden ser utilizados, las leyes nacionales pueden definir criterios para asegurar que las empresas que compran carbono no están usándolos para evitar reducir sus propias emisiones de carbono emisiones.
A nivel nacional, estos criterios no están definidos y a la hora de buscar compradores de carbono, pareciera que lo que se busca es venderlos al mejor postor, sin realizar un mínimo análisis de la integridad ambiental del proyecto a desarrollar, o de quien podrá acceder a la compra de los créditos de carbono. la Ley 30215, Ley de mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos (MERESE), y su reglamento no establecen ninguna condición a los compradores. Adicionalmente, el Reglamento RENAMI, si bien define la integridad ambiental, no establece condiciones o sanciones ante su incumplimiento.
No obstante, es necesario considerar que los proyectos de carbono deben cumplir con altos estándares de integridad ambiental estándares, considerando:
- La solicitud de aprobación y renovación de licencias incluye mediciones robustas, monitoreo, informes y verificación para asegurar que el proyecto genere reducciones de emisiones confiables reducciones de emisiones y eliminaciones.
- Todas las reducciones de emisiones y eliminaciones reportadas deben ser verificadas por terceros independientes, partes acreditadas.
- La regulación debe establecer sanciones para cualquier proyecto que tergiverse las emisiones reducciones o manipule la medición y verificación del carbono.
Adicionalmente, las directrices deben exigir a los compradores que reduzcan sus propias emisiones tanto como sea posible antes de comprar créditos de carbono, considerando:
- Los compradores corporativos de créditos de carbono están obligados a hacer compromisos de cero emisiones netas y demostrar un progreso sostenido hacia ellos. Las empresas deben priorizar reducir las emisiones evitables en su propia cadena de suministro y usar créditos de carbono solo para compensar cualquier emisión restante difícil de reducir.
- Para los mercados voluntarios, a las empresas de combustibles fósiles no se les debe permitir comprar créditos de carbono.
2. Respetar los derechos de las comunidades a la tierra y al agua
Reconocer el uso y la propiedad de los derechos de las comunidades, incluidos los derechos consuetudinarios, independientemente de si una comunidad tiene un título legal sobre la tierra. Trabajar con gobernanza comunitaria estructuras, en lugar de establecer comités personalizados y seleccionados a mano. Los proyectos de carbono impactan vastas áreas de tierra, gran parte de la cual actualmente es gestionada por comunidades con derechos de tenencia inseguros o informales.
Según un análisis de Iniciativa de Derechos y Recursos (RRI), al menos 1/3 del carbono en países tropicales y subtropicales se encuentra en bosques donde los pueblos no tienen derechos de tierra legalmente reconocidos[11], y sus aportes en el almacenamiento global de carbono alcanza al menos 293,061 millones de toneladas métricas de carbono (MtC) se almacenan en las tierras forestales colectivas de los Pueblos Indígenas, esta cantidad es equivalente a 33 veces las emisiones de energía de 2017 a escala mundial[12].
En nuestro país existe una moratoria de territorios indígenas pendientes de titular, siendo que de 2,268 comunidades nativas reconocidas, 1,547 están tituladas, quedando 721 comunidades pendientes de titulación[13], lo que resulta un aspecto problemático si tomamos en cuenta que si respetar los derechos de las comunidades a la tierra y al agua implica reforzar los derechos de tenencia colectivos, evitando el acaparamiento y/o la confiscación de tierras, esto resulta complicado en un contexto de conservación impuesto por el Estado a través de la figura de Áreas Naturales Protegidas (ANP), que a la fecha ha venido generando conflictos en cuanto al uso del territorio con comunidades nativas. En este sentido, el caso más emblemático es el que denuncia el pueblo Kichwa de San Martín por superposición de su territorio al Parque Nacional Cordillera Azul (PNCAZ) y el Área de Conservación Regional “Cordillera Escalera” (ACR-CE)[14].
Adicionalmente, la ausencia de claridad en la tenencia del territorio ocasiona, en la práctica, serios problemas de despojo territorial de los pueblos indígenas amazónicos o andinos[15], ya sea la presencia de moratoria de comunidades sin título, la titulación en cesión en uso, la demora en los procesos de titulación sin salvaguardas, la entrega de constancia de posesión a terceros en territorios indígenas, etc. Por ello, cualquier actividad vinculada a un proyecto de carbono debe considerar como condición habilitante el respeto de los derechos territoriales de los pueblos indígenas sobre las áreas que tradicionalmente ocupan cuya obligación deriva de lo establecido en el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT, y el artículo 89 de la Constitución.
Sobre esto, en nuestro país el artículo 28.3 del Decreto Supremo N°010-2024-MINAM, mediante el cual se aprueba las disposiciones para el funcionamiento del RENAMI, señala que “(…) Para la inscripción de una medida de mitigación del mercado de carbono bajo enfoques cooperativos que se encuentre en territorio de los pueblos indígenas u originarios, la Dirección General de Cambio Climático y Desertificación (DGCCD) solicita opinión técnica al Ministerio de Cultura sobre el cumplimiento de la salvaguarda C de REDD+[16] contenida en Anexo II de las presentes Disposiciones, que aborda el respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas”. Esta denominación REDD+ hace referencia a un enfoque de políticas e incentivos positivos para las cuestiones relativas a la reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo; y la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo[17].
Estas salvaguardas a la que hace referencia, conocidas por el citado reglamento como salvaguardas REDD+, no son otra cosa más que políticas, principios, criterios, protocolos, procedimientos o mecanismos para minimizar los riesgos y promover los potenciales beneficios asociados a la implementación de las acciones REDD+[18].
La interpretación nacional de salvaguardas REDD+, de conformidad a lo señalado en el Anexo II del citado reglamento, es la adecuación de cada una de las siete (7) salvaguardas de la CMNUCC al marco normativo y de gobernanza nacional relevante para REDD+. Asimismo, los elementos Salvaguardas REDD+ de CMNUCC de la salvaguarda REDD+ son las temáticas que abarca la interpretación nacional para precisar lo que conlleva el cumplimiento de cada una de ellas.
Ahora bien, esta salvaguarda C, de acuerdo con el citado anexo, se debe entender de la siguiente manera:
Fuente: Anexo II del Reglamento RENAMI.
Del cuadro, podemos señalar que el respeto de los derechos territoriales de pueblos indígenas debe ser aplicable en los proyectos de mercado de carbono vinculado a REDD+, no indicándose si esto es extensivo a aquellos a todos los servicios ecosistémicos regulados en la Ley 30215, Ley de mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos (MERESE), independientemente que sea REDD+ o no.
La cuestión importante es que cualquier actividad vinculada a un proyecto que ingresará al mercado de carbono debe respetar los derechos territoriales de los pueblos indígenas, que incluye el acceso a sus recursos naturales, siendo este aspecto problemático, pues el artículo 7.1 del Reglamento de la Ley MERESE (Decreto Supremo N.º 009-2016-MINAM), en forma expresa reconoce que “Son contribuyentes al servicio ecosistémico las personas naturales o jurídicas, de naturaleza pública o privada, que mediante acciones técnicamente viables contribuyen a la conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de los servicios ecosistémicos. Pueden ser reconocidos como contribuyentes al servicio ecosistémico: … e) Las Comunidades Campesinas y Comunidades Nativas, sobre los ecosistemas que se ubican en sus tierras en propiedad, posesión o cesión en uso. En caso de que no ostenten títulos de propiedad, posesión o cesión en uso, podrán ser reconocidas como contribuyentes en las áreas sobre las que se encuentren realizando el procedimiento de titulación”.
Teniendo en cuenta que los proyectos vinculados al mercado de carbono son a su vez servicios ecosistémicos como la captura de carbono[19], resulta contradictorio que el reglamento de la Ley MERESE reconozca la calidad de contribuyente al servicio ecosistémico no sólo a los territorios de las comunidades tituladas, sino también sobre los ecosistemas que se ubican en sus tierras en posesión o cesión en uso de comunidades campesinas o nativas. En la práctica, el reconocimiento de derechos sobre territorios en posesión de comunidades nativas no es viable, ya que estos territorios no están registrados a nivel catastral o administrativo para que puedan ser cautelados o protegidos por las instituciones vinculadas al mercado de carbono.
Por esta razón, definir los derechos de carbono basados en los derechos de tenencia de la tierra es fundamental y aún no está completamente resuelto por la legislación nacional. El término «derechos de carbono» se refiere al derecho de beneficiarse de la capacidad de la tierra para absorber y almacenar carbono, generalmente mediante árboles, hierba, suelo o turba. Determinar quién tiene este derecho según la ley, ya sean personas con derechos de tenencia, el gobierno, una combinación de ambos, o si es indefinido, tiene un impacto significativo en el potencial de las comunidades afectadas por un proyecto para beneficiarse financieramente.
Muchas políticas nacionales, como la nuestra, no definen explícitamente los derechos de carbono[20]. La Iniciativa de Derechos y Recursos[21] encontró que menos de la mitad de los países que estudiaron definieron los derechos de carbono. Aquellos que sí, a menudo identifican al gobierno como el propietario de los derechos de carbono. En estos casos, puede crear confusión sobre qué derechos tienen las comunidades y aumentar los riesgos de que las comunidades sean desplazadas si se propone un proyecto de carbono en su tierra, como se producen en el caso que no se tiene registro del territorio en posesión de las comunidades mayores, al ser suelo forestal en su mayoría.
El Estado o un tercero a través de una concesión puede arrogarse la titularidad de este, pues también el reglamento de la Ley MERESE, la calidad de contribuyente al servicio ecosistémico a los que cuenten con títulos habilitantes otorgados por el Estado para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales no renovables, siempre que generen servicios ecosistémicos adicionales a los que se encuentran obligados a proveer en el marco de sus obligaciones[22].
La propuesta de defensa en estos casos, para que los mercados de carbono sean justos y eficaces, es que deben beneficiar a las personas que viven y gestionan la tierra. Los derechos de carbono deben estar claramente definidos en función de los derechos de tenencia, incluidos los derechos de uso y propiedad, de una manera reforzada para evitar violaciones a los derechos territoriales de los pueblos indígenas, por lo que mínimamente se debe considerar lo siguiente:
Los derechos de tenencia de la tierra deben ser identificados y reconocidos antes de comenzar el desarrollo del proyecto, sin los cuales consideramos que no pueden desarrollarse. Para ello debe tomarse en cuenta:
- Las comunidades con derechos de uso o tenencia consuetudinarios tienen derecho a los beneficios de las ventas de carbono en su tierra, tengan o no un título de propiedad.
- Los proponentes del proyecto deben reconocer y respetar los derechos de los pueblos indígenas, y los titulares de derechos consuetudinarios, y tomar medidas para ayudar a asegurar sus derechos antes de que comience un proyecto. Si hay un conflicto en curso sobre la tierra, el proponente no deberá realizar ninguna actividad que agrave el conflicto.
- El proyecto debe demostrar el derecho legal a operar en el área del proyecto propuesto, por ejemplo, a través de un acuerdo contractual con comunidades locales u otros propietarios de tierras siguiendo los procedimientos definidos bajo las leyes nacionales de tierras.
- La reubicación involuntaria de los titulares de derechos de su tierra está prohibida.
- Las entidades públicas nacionales, que en nuestro país es el Ministerio del Ambiente, deberán asegurar el cumplimiento adecuado de las salvaguardias para los derechos locales titulares de derechos antes de aprobar un proyecto de carbono propuesto por el fondo.
3. Consentimiento libre, previo e informado
La existencia de proyectos de carbono debe estar condicionada a la obtención del consentimiento libre, previo e informado (CLPI) por parte de las comunidades cuyos territorios están involucrados. Esto comprende el reconocimiento expreso del derecho de la comunidad a rechazar la implementación del proyecto. Es fundamental garantizar la participación de todas las personas residentes, incluyendo mujeres, usuarios y usuarias de la tierra, jóvenes y otros grupos, en los procesos de toma de decisiones. El carácter «informado» del consentimiento requiere proporcionar a las comunidades información detallada sobre todos los actores implicados, los ingresos brutos y otros datos financieros relevantes durante todo el ciclo de vida del proyecto. Cabe señalar que este proceso presenta alta complejidad, dado que incluso especialistas encuentran desafíos para entender plenamente la estructura de los mercados de carbono.
Los más grandes estándares de certificación de carbono requieren que los desarrolladores de proyectos obtengan el consentimiento de las comunidades afectadas antes de registrar un proyecto[23]. A pesar de las normas y estándares establecidos en torno a CLPI, en la práctica, los proyectos de créditos de carbono están bajo un creciente examen por no involucrar de manera significativa a las comunidades[24].
Para abordar la implementación de brechas en la difícil tarea de conseguir el respeto del CPLI, las leyes nacionales deben incluir requisitos detallados sobre el mismo a lo largo del ciclo de vida del proyecto. Si bien algunas políticas nacionales sobre el comercio de carbono incluyen el derecho a CLPI para todas las comunidades, la mayoría falla en delinear requisitos específicos que puedan ser monitoreados y aplicados. Si el proceso para el CLPI se deja a la discreción del proyecto a menudo toma la forma de una consulta limitada en lugar de un consentimiento robusto a lo largo del ciclo de vida del proyecto[25]. Sesiones de concienciación comunitaria o reuniones para “la participación de las partes interesadas” no son suficientes para garantizar el CLPI. En nuestro país ni el Reglamento RENAMI, ni la ley MERESE, hacen alusión al CLPI, más allá de las salvaguardas consideradas en el Anexo II del Reglamento RENAMI ya mencionadas.
Para proteger el derecho al CLPI, la política nacional sobre carbono el comercio debería:
- Proveer acceso a información, las políticas nacionales deben definir claramente la información que los proyectos los desarrolladores están obligados a proporcionar a las comunidades locales. Esto debería incluir información sobre el proponente del proyecto; la ubicación y los límites del área del proyecto; actividades propuestas y cualquier impacto anticipado en el acceso de la comunidad y los derechos de uso; y los ingresos proyectados y los ingresos reales de las ventas de créditos de carbono. Además, los entes reguladores deberían mantener un registro nacional de documentos del proyecto que sea fácilmente accesible al público, el gobierno también debería exigir resúmenes en lenguaje sencillo de los planes del proyecto y los posibles impactos que se compartan con las comunidades afectadas.
- Requerir la toma de decisiones sea inclusiva, las decisiones para otorgar el consentimiento deben incluir a todos los grupos dentro de una comunidad. La política nacional puede promover una mayor igualdad al incluir requisitos explícitos o directrices para garantizar la participación de grupos en riesgo de ser excluidos, como mujeres, jóvenes y usuarios de la tierra que no poseen la tierra.
- Incorporar el CLPI a lo largo de todo el ciclo de vida del proyecto, los desarrolladores de proyectos también deben estar obligados a obtener el consentimiento para cualquier cambio importante en los planes del proyecto, así como cualquier expansión o cambio en el área del proyecto.
Cabe recordar que el CLPI ha sido reconocido como un aspecto fundamental en la reciente Opinión Consultiva 32-2025 sobre “Emergencia Climática y Derechos Humanos”, al señalar:
“(…) 608. La Corte ha establecido que, cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro de los territorios de pueblos indígenas o tribales, el Estado no solo tiene la obligación de consultar, sino también el deber de obtener el consentimiento libre, informado y previo de las comunidades afectadas, según sus costumbres y tradiciones” 609. El consentimiento procurado de ese modo es necesario, al menos, respecto a acciones que revistan una importancia fundamental en cuanto a su incidencia o impacto en las comunidades concernidas, en aspectos tales como su bienestar, su patrimonio cultural o su modo de vida tradicional, incluso vinculado al ejercicio de sus derechos sobre sus tierras o recursos naturales (…)”.
Al respecto, esto último resulta pertinente en el contexto de los mercados de carbono en cuanto los mismos y compromisos que sobre el territorio donde se aplique puede cambiar los modos de vida y gobernanza de la tierra de los pueblos indígenas, que podrían tener impactos graves en los mismos.
En Colombia, incluso la Corte Constitucional Colombiana, en el caso Pirá Paraná, ya ha señalado que “Los proyectos REDD+ pueden tener efectos significativos e intensos en las comunidades indígenas, como restricciones en el uso de sus tierras, cambios en sus prácticas culturales y alimentarias, y fragmentación social. Por ello, el CLPI es esencial para garantizar que las comunidades puedan decidir sobre la implementación de estos proyectos en sus territorios”[26]. Sin embargo, en nuestro país la reglamentación sobre los proyectos REDD+, a través del RENAMI, lejos de establecer medidas ante afectaciones diferenciadas, no prevé condiciones mínimas para asegurar el respeto de los derechos a la autonomía y a la participación plena y efectiva, lo que incluye la determinación de los eventos en que procede la consulta previa y el consentimiento libre, previo e informado, pues se limita a señalar salvaguardas sin que hasta la fecha se hayan aprobado medidas, infracciones y/o sanciones ante su incumplimiento.
Una medida de este tipo debe considerar mínimamente como se consideró en el caso colombiano, con la pretensión de crear un protocolo con perspectiva étnica para la ejecución de proyectos REDD+ en territorios indígenas, incluyendo: i) la garantía de consulta previa para su desarrollo que se materializa con la participación de organizaciones representativas de los pueblos indígenas; (ii) medidas para superar las fallas y problemas identificados; (iii) acciones concretas que garanticen los derechos de libre determinación, autonomía, autogobierno, territorio, identidad, integridad física y cultural, y consulta y/o consentimiento libre, previo e informado; (iv) mecanismos para determinar la titularidad de proyectos REDD+ en territorios indígenas, ya sea que su operación recaiga directamente en la comunidad indígena o en un actor externo; (v) estructura de actividades y objetivos de los proyectos REDD+, sin afectar sus modos de vida, bajo una perspectiva de una acción sin daño y acreditando acciones de conservación y preservación ambiental; (vi) esquema de beneficios económicos; y (vii) directrices para promover estándares de debida diligencia de las empresas participantes en el mercado de carbono forestal[27].
4. Compensación justa
En proyectos basados en la naturaleza, las comunidades locales deben recibir más del 50% de los ingresos y decidir su uso. Es clave una compensación justa y transparente para reconocer su aporte y las pérdidas sufridas, incluso si el Estado tiene los derechos de carbono, ya que su participación es esencial para el éxito del proyecto.
Desafortunadamente, la compensación justa no es una práctica estándar para los proyectos de carbono, pues en la mayoría de los estándares de carbono para el mercado de carbono voluntario no establecen requisitos específicos para compensar a las comunidades. Una encuesta de 47 proyectos de carbono encontró que solo 15 mencionaron acuerdos de distribución de beneficios y, de esos, solo cuatro incluyeron compensación para las comunidades afectadas[28]. Al mismo tiempo, las comunidades a menudo no tienen información sobre los ingresos totales que un proyecto generará, y por lo tanto corren el riesgo de subestimar su tierra, recursos, y trabajo durante las negociaciones.
Los ingresos del comercio de carbono deben ser considerados en la legislación nacional. Es importante gestionar los intereses de comunidades, líderes y gobiernos, por lo que la política debe definir parámetros de compensación para quienes resulten afectados. Además, debe asegurar acceso a información para que las comunidades negocien acuerdos equitativos con los desarrolladores si es que así lo deciden.
La mayoría de los proyectos basados en la naturaleza dependen de las comunidades locales para tener éxito, ya sea confiando en ellas para liderar la conservación o limitando su acceso y uso de la tierra. Si las comunidades no son compensadas adecuadamente, los proyectos tienen más probabilidades de fracasar y socavar los medios de vida locales. Nuestra legislación interna, en el Reglamento RENAMI, en su Anexo II, hace mención a la salvaguarda C, de acuerdo a su interpretación nacional busca “(…) Las acciones REDD+ se diseñan e implementan reconociendo, respetando y promoviendo: … (iv) La participación y distribución justa y equitativa de los beneficios que generen las acciones REDD+”, aunque en su desarrollo no hace mención a criterios y formas de distribución de estos beneficios que en la práctica pueden quedar a manos de los desarrolladores de proyectos.
Para asegurar que las comunidades sean compensadas adecuadamente por el carbono de los proyectos en su tierra, la política nacional debería:
- Definir los beneficios comunitarios como un % de los ingresos, establecer la compensación comunitaria como un porcentaje de los ingresos anuales totales ofrece una guía clara y simple que puede ser fácilmente entendida y aplicada. Para los proyectos basados en la naturaleza, la mayoría de los ingresos (al menos 50%) debería ir a las comunidades que poseen o han utilizado históricamente la tierra.
- Ingresos vs. ganancias, es más transparente y fácil de rastrear si la participación de la comunidad está vinculada a los ingresos en lugar de a las ganancias. Definir la compensación para las comunidades basadas en las ganancias hace que sea mucho más difícil evaluar el cumplimiento, ya que los costos y futuros inversiones en el proyecto podrían ser manipulados.
- El momento y la frecuencia de los pagos, los pagos deberían coincidir con las necesidades de las comunidades. En la mayoría de los casos, esto significa pagos anuales que comienzan tan pronto como el proyecto comienza a afectar su tierra. Sin embargo, esto puede ser desafiante porque los proyectos típicamente no pueden vender créditos en el mercado de carbono voluntario hasta tres o más años después de que el proyecto comienza y el precio de los créditos varía con el tiempo, creando incertidumbre sobre cuánto dinero ganará el proyecto de un año a otro.
- Dar a las comunidades pleno control sobre sus ingresos, las comunidades deberían ser capaces de decidir cómo usar la compensación que reciben. Esto está en línea con su derecho a la autodeterminación y autonomía para definir sus propias prioridades. Las políticas también deberían incluir directrices para garantizar la inclusión y la toma de decisiones transparente dentro de las comunidades.
- Requerir transparencia financiera, las comunidades y los reguladores gubernamentales necesitan acceso a información sobre los ingresos del proyecto y el carbono ventas de créditos para asegurar que sean pagados en su totalidad. La política nacional debería requerir a los desarrolladores de proyectos que proporcionen informes financieros anuales a la comunidad que incluyan los ingresos brutos, total ganado de la venta de créditos de carbono y costos operativos.
5. Participación justa
Las comunidades cuentan con conocimiento directo de los ecosistemas y experiencia en gestión de tierras. Los proyectos más efectivos se desarrollan en colaboración con estas comunidades, aprovechando su saber para encontrar soluciones prácticas. Los proyectos de carbono suelen exigir cambios productivos en comunidades rurales, lo que puede afectar la seguridad alimentaria y los ingresos. Si es necesario modificar el uso de la tierra, debe priorizarse la capacitación y el empleo local.
Las comunidades deben poder establecer los términos de los acuerdos del proyecto. Cuando las comunidades pueden participar eficazmente en la formulación de acuerdos, reduce los riesgos operativos para los proyectos y reduce los impactos negativos sociales y ambientales[29]. Para ser una contraparte empoderada las comunidades necesitan acceso a apoyo legal y técnico independiente para negociar contratos y abordar quejas a través de mecanismos institucionales fuertes a nivel legal e institucional.
A nivel interno, la legislación nacional señala en el artículo 41 del Reglamento RENAMI, señala sólo que “(…) Para la inscripción de la medida de mitigación del mercado voluntario de carbono en el RENAMI, que se encuentre en territorio de los pueblos indígenas u originarios, la DGCCD solicita opinión técnica al Ministerio de Cultura (MINCUL) sobre el cumplimiento de la salvaguarda C de REDD+ contenida en el Anexo II de las presentes Disposiciones, que aborda el respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas”, es decir que es el MINCUL quien deberá asumir el rol de proteger los derechos de pueblos indígenas, sin mayor distinción entre criterios, requisitos y/o objetivos, que entendemos se circunscriben a las salvaguardas descritas en el Anexo II del mismo reglamento.
Para apoyar a las comunidades a participar en los mercados de carbono como actores empoderados, la política nacional debería:
- Dar a las comunidades un papel activo en la gobernanza del proyecto y la implementación, la política de carbono debería basarse en estas disposiciones asegurando que las comunidades puedan participar en el diseño del proyecto y en la gestión de actividades de conservación en sus tierras, con sus propios sistemas y organización.
- Asegurar que las comunidades puedan acceder a apoyo legal independiente y apoyo técnico, las asimetrías en el acceso a la información y el poder entre las comunidades y los desarrolladores de proyectos hacen que sea un desafío asegurar un CLPI significativo y negociaciones justas. Proporcionar acceso a apoyo independiente para las comunidades puede nivelar el campo de juego[30]. La política nacional puede prever asistencia legal independiente y asistencia técnica para las comunidades o exigir a los desarrolladores de proyectos que contribuyan a un fondo común para este propósito.
- Establecer prohibiciones estrictas contra represalias, los gobiernos deberían adoptar una política de cero tolerancias para cualquier intimidación, amenazas o ataques a miembros de la comunidad que se pronuncian en contra de un proyecto de carbono. Cualquier desarrollador de proyectos que intimida o amenaza a miembros de la comunidad por reportar preocupaciones debería tener su aprobación de proyecto revocada. Los gobiernos también deberían crear líneas directas o mecanismos de denuncia que permitan a las comunidades reportar amenazas de manera segura y rápida.
- Simplificar los requisitos para permitir que las comunidades registren sus propios proyectos, el mercado ideal hará más fácil para las comunidades vender sus propios créditos con menos intermediarios. Los requisitos para registrar un proyecto bajo la ley nacional deberían ser lo más simples posible mientras se mantienen fuertes salvaguardias contra impactos negativos sociales y ambientales impactos.
6. Ejecución
Estos principios deben cumplirse a fin de garantizar una justicia climática más clara y transparente, por ello es responsabilidad de los gobiernos y organismos certificadores supervisar y exigir la rendición de cuentas a los desarrolladores que no las cumplen. Si se incumplen o hay problemas en proyectos de carbono, debe haber vías claras de queja y/o reclamo para las comunidades afectadas. Una mala implementación de estos proyectos puede poner en riesgo los derechos sobre la tierra y los medios de vida comunitarios de los que depende la subsistencia de los pueblos indígenas.
Las leyes nacionales pueden establecer salvaguardias sólidas para proteger los derechos de las comunidades. Sin embargo, estas protecciones solo son significativas si se aplican de manera activa y consistente. El MINAM tiene una autoridad significativa y responsabilidad para garantizar que los proyectos de carbono implementados en su nuestro país cumplan con altos estándares de integridad social y ambiental. Esto incluye establecer procesos claros para revisar y aprobar proyectos de carbono, monitoreo continuo, y reparación de quejas que aún no regulan.
Un monitoreo y aplicación robustos pueden fortalecer la integridad y la credibilidad de los mercados de carbono. Al identificar proactivamente los desafíos y abordar el incumplimiento, los reguladores pueden asegurar que los mercados estén generando resultados positivos para las personas y el planeta.
Para concluir a nivel de nuestra legislación, existen muchos vacíos que cubrir a efectos de proteger los derechos de los pueblos indígenas, teniendo en cuenta que su reciente reglamento no responde completamente a estos principios de la justicia climática, como de forma general hemos señalado, depende de cada pueblo luchar por defender sus intereses en estos contextos, teniendo en cuenta que lo que prima es siempre su CLPI, que consideramos debe ser el punto de inicio para que cualquier desarrollador, considere, el respeto a los derechos territoriales, la participación justa, compensación justa, y sobre todo no permitir que se pague para seguir contaminando.
A modo de reflexión
Los proyectos de mitigación del cambio climático, especialmente aquellos relacionados con mercados de carbono, deben partir del respeto irrestricto a los derechos territoriales, culturales y de gobernanza de los pueblos indígenas. La falta de titulación y reconocimiento legal de sus tierras sigue siendo un obstáculo crítico, generando vulnerabilidad frente a actores externos y políticas estatales que no siempre consideran sus intereses.
Aunque existen avances recientes, como el Reglamento RENAMI y la Ley MERESE, la legislación peruana no define claramente los derechos de carbono ni establece mecanismos robustos para la protección de los derechos de las comunidades. Esto genera incertidumbre sobre la titularidad de los beneficios y el acceso a la compensación justa, lo que puede derivar en conflictos y despojo territorial.
La implementación de proyectos de carbono debe estar condicionada a la obtención del CLPI, garantizando la participación efectiva y el derecho de las comunidades a rechazar proyectos que afecten sus territorios. Sin embargo, en la práctica, los procesos de CLPI suelen ser insuficientes y no están plenamente regulados ni monitoreados, lo que pone en riesgo la autonomía y la autodeterminación de los pueblos indígenas.
Los proyectos basados en la naturaleza deben asegurar que las comunidades reciban al menos el 50% de los ingresos generados y tengan pleno control sobre su uso. La transparencia financiera y la inclusión en la toma de decisiones son claves para evitar la subvaloración de sus recursos y trabajo. Sin estos mecanismos, los proyectos corren el riesgo de fracasar y de perpetuar la injusticia climática.
Para que las comunidades sean actores empoderados en los mercados de carbono, deben participar activamente en la formulación y gestión de los proyectos, contar con apoyo legal y técnico independiente, y tener acceso a mecanismos de denuncia y protección frente a la vulneración de sus derechos. La simplificación de requisitos para el registro de proyectos propios también es necesaria para reducir la dependencia de intermediarios.
La existencia de salvaguardas legales solo es significativa si se aplican de manera activa y consistente. El Estado, a través de sus organismos competentes, debe establecer procesos claros de revisión, monitoreo y reparación de quejas, asegurando altos estándares de integridad social y ambiental en todos los proyectos de carbono, que aún están ausentes. Ante los vacíos normativos y la falta de implementación efectiva de los principios de justicia climática, corresponde a los pueblos indígenas y sus aliados continuar abogando por el respeto a sus derechos, la participación justa y la protección de sus territorios. El CLPI debe ser el punto de partida para cualquier iniciativa, asegurando que no se pague para seguir contaminando y que los beneficios de la acción climática sean realmente equitativos.
Referencias:
[1] Olga Cristina Del Rocío Gavancho León es abogada por la Universidad César Vallejo, Máster Universitario en Derecho Constitucional, Especialista en Derechos Humanos y en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de la Constitución por la Universidad Castilla La Mancha, Toledo, España. Experta en Pueblos Indígenas, Derechos Humanos y Cooperación Internacional por la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente, es abogada del Instituto de Defensa Legal (IDL).
[2] Ver: https://www.idl.org.pe/territorio-indigena-como-via-de-conservacion-de-la-diversidad-biologica/
[3] Ver: https://www.idl.org.pe/piratas-del-carbono-invaden-la-amazonia/
[4] Ver: https://www.idl.org.pe/la-titulacion-de-todas-las-comunidades-nativas-de-la-amazonia-como-forma-de-proteccion-a-los-defensores-amenazados-por-grupos-ilegales/
[5] Desarrollado y compartidos por la Red de Justicia Comunitaria incluye miembros que son reconocidos como Pueblos Indígenas y aquellos que han vivido en sus tierras durante generaciones, pero no son reconocidos como indígenas. Este conjunto de herramientas se refiere a “comunidades” como aquellos que son directamente afectados por proyectos de carbono, incluidos los Pueblos Indígenas, los Pueblos Afrodescendientes y los no Indígenas. Los Pueblos Indígenas y Afrodescendientes tienen derechos específicos a la soberanía sobre sus tierras. Ver: Grassroots Justice Network. HOW NATIONAL LEGISLATION CAN ADVANCE CARBON JUSTICE A POLICY TOOLKIT. En: https://grassrootsjusticenetwork.org/wp-content/uploads/2024/11/GJN-Report-CarbonMarketToolkit-FINAL-singles-COMPRESSED.pdf
[6] Iniciativa de Derechos y Recursos y la Universidad McGill. Estado de los Derechos de los Pueblos Indígenas, Comunidades Locales y Pueblos Afrodescendientes Derechos de Carbono en Tierras y Bosques Tropicales y Subtropicales, 2024. doi:10.53892/OFGY6987.
[7] Los proyectos basados en la naturaleza dependen de la tierra y los ecosistemas naturales como bosques, praderas y manglares para almacenar carbono. Estos proyectos actualmente representan aproximadamente la mitad de los proyectos en el mercado de carbono voluntario. Ver Ecosystem Marketplace, Pagando por Calidad: Estado del Mercados de Carbono 2023, p.15.
[8] El lavado verde, también conocido como greenwashing, es una estrategia de marketing que utilizan algunas empresas para engañar al público sobre sus prácticas sostenibles o los beneficios ambientales de sus productos o servicios.
[9] Los mercados de cumplimiento implican emisiones a nivel industrial límite. Las empresas que están por debajo del límite pueden vender créditos por sus emisiones restantes. En este tipo de mercado los gobiernos ya están regulando a los compradores (es decir, las empresas que también están sujetas al límite de emisiones).
[10] Ver: Introducción a los mercados de carbono. Forest Peoples Programme, En: https://www.forestpeoples.org/sites/default/files/documents/02%20Introducción%20a%20los%20mercados%20de%20carbono%20ES%20WEB.pdf
[11] Iniciativa de Derechos y Recursos, Una Línea Base Global de Almacenamiento de Carbono en Tierras Colectivas, 2018. En: https://rightsandresources.org/wp-content/uploads/2018/09/Una-referencia-global_RRI_sept-2018.pdf
[12] Ibid. Pág. 3.
[13] Ministerio de Desarrollo Agraria y Riego, enero 2024.
[14] Ver: https://www.servindi.org/actualidad-noticias/01/02/2023/el-despojo-documental-sobre-el-modelo-de-conservacion-excluyente
[15] Ver: https://www.servindi.org/29/12/2021/los-mecanismos-que-facilitan-el-despojo-de-tierras-indigenas
[16] De acuerdo, al propio Reglamento RENAMI, se entiende por REDD+, Reducción de Emisiones derivadas de la Deforestación y Degradación de los bosques; y la función de la conservación de reservas forestales de carbono, la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono.
[17] Conforme lo indica el literal r) del artículo 5 del Reglamento RENAMI.
[18] Conforme lo indica el literal s) del artículo 5 del Reglamento RENAMI.
[19] Establecidos en el artículo 6 del reglamento de la Ley MERESE.
[20] RRI 2024.
[21] HOW NATIONAL LEGISLATION CAN ADVANCE CARBON JUSTICE A POLICY TOOLKIT. En: https://grassrootsjusticenetwork.org/wp-content/uploads/2024/11/GJN-Report-CarbonMarketToolkit-FINAL-singles-COMPRESSED.pdf
[22] Literal f) del artículo 7.1 del Reglamento de la Ley MERESE.
[23] Véase, por ejemplo, Verra, Estándar de Carbono Verificado, v4.7 2024, disponible en: https://verra.org/wp-content/uploads/2024/04/VCS-Standard-v4.7-FINAL-4.15.24.pdf
[24] McCoy, Terrence, Julia Ledur y Marina Dias, “Cómo los vaqueros del carbono están lucrando con el bosque amazónico protegido”, Washington Post, 24 Julio 2024, https://archive.is/EVzW1/image.
[25] Una revisión de 18 proyectos REDD+ encontró que la falta de requisitos y orientación específicos sobre el CLPI permite a los desarrolladores de proyectos estructurar los procesos en función de lo que les resulta más conveniente. Haya, et al, Evaluación de calidad de los proyectos de créditos de carbono REDD+. Berkeley Carbon Trading Proyecto, 2023, disponible en: https://carbonmarketwatch.org/publications/quality-assessment-of-redd-carbon-credit-projects/.
[26] Sentencia T-248 DE 2024. https://recursos.elclip.org/carbono-gris/Sentencia+corte+constitucional+pira+parana.pdf
[27] Sentencia T-248 DE 2024. F.j. 432.
[28] Lindsay Otis y Gilles Dufrasne, ¿Una parte justa del mercado de carbono voluntario? (Carbon Market Watch) 2023, disponible en: https://carbonmarketwatch.org/wp-content/uploads/2023/11/CMW_policy_briefing_benefit_sharing_2023_11.pdf
[29] Ver Rachel Davis y Daniel Franks, “Costos del conflicto entre la empresa y la comunidad en el sector extractivo,” Responsabilidad Social Corporativa Iniciativa (Cambridge, MA: Harvard Kennedy School, 2014), 8, 19-21.
[30] Namati et. al., Cómo abordar la brecha de participación de la comunidad corporativa: El caso de un fondo agrupado para apoyo legal y técnico Apoyo (2024), disponible en: https://grassrootsjusticenetwork.org/wp-content/uploads/2024/09/Report-Basket-Fund-Single-Pages-Comprimido.pdf