Proyecto de ley aprobado por Comisión de Constitución convierte al Congreso en un superpoder que no puede ser controlado por nadie

Juan Carlos Ruiz Molleda, IDL

 

La Comisión de Constitución del Congreso de la República, presidida por el congresista Fernando Rospigliosi acaba de aprobar un proyecto de ley que perfora y debilita el sistema de protección de los derechos fundamentales, y que convierte al Congreso de la República en un poder por encima del ordenamiento jurídico constitucional.

 

1. Congreso interfiere en proceso judicial en curso

Dice el proyecto:

Artículo 112. La sentencia en los procesos competenciales y sus efectos

En los procesos competenciales, la sentencia se obtiene con el voto conforme de cuatro magistrados. En caso de empate, el presidente del Tribunal Constitucional tiene voto decisorio. De no llegarse al número de votos exigidos, se tendrá por infundada la demanda. La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo, resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercerlas”.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

Única. Procesos en trámite

Los procesos constitucionales iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley se tramitan de conformidad con las reglas procesales vigentes cuando iniciaron, hasta su culminación, con excepción de las causas que se encuentran en trámite en el Tribunal Constitucional cuyo caso es de aplicación inmediata.

El proyecto altera el quorum para emitir sentencia en procesos competenciales, con la finalidad de favorecer al Congreso en el proceso competencial en curso que está actualmente en el Tribunal Constitucional. Este fue presentado por el Congreso contra la decisión del Poder Judicial, que restituyó a Inés Tello y Aldo Vásquez en la Junta Nacional de la Justicia y se encuentra pendiente de ser resuelto por el Tribunal Constitucional. Esta injerencia se concreta, toda vez que actualmente el TC no cuenta con 5 votos que se necesitan para emitir sentencia y dejar sin efecto la decisión del Poder Judicial. Dos cosas pretenden este proyecto, que sólo se necesite 4 votos y ya no 5 para emitir sentencia, y que está modificación hecha con nombre propio se aplique a los procesos en trámite.

Se trata de una abierta injerencia del Congreso a un proceso en trámite donde es parte, expresamente prohibido por el artículo 139.2 de la Constitución, que prohíbe a cualquier autoridad abocarse a un proceso en curso o interferir en el ejercicio de la función jurisdiccional. Lo segundo es que no se pueden sacar leyes con nombre propio. Es grosera la forma como el Congreso manipula las normas para beneficiarse en procesos en curso. El artículo 103 precisa que no se puede expedir leyes en funciones de personas concretas, que es lo que se pretende.

 

2. Congreso establece que nadie pueda revisar y cuestionar sus decisiones a través de procesos constitucionales

Dice el proyecto:

Artículo 6. Prohibición y excepción del rechazo liminar

De conformidad con los fines de los procesos constitucionales de defensa de derechos fundamentales, en los procesos constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento no procede el rechazo liminar de la demanda, salvo que su pretensión sea física o jurídicamente imposible, o que se cuestione el ejercicio de atribuciones privativas del Congreso de la República referidas a la elección, designación, ratificación y remoción de altos funcionarios y al proceso legislativo, así como las vinculadas al juicio y antejuicio político, y a la vacancia y suspensión presidencial. En estos casos, la controversia se tramita de conformidad con los artículos 108 y 111, segundo párrafo, del Código Procesal Constitucional. El rechazo liminar requiere motivación cualificada.

Lo que el proyecto propone es que no se pueden presentar procesos constitucionales contra un conjunto de decisiones del Congreso, cómo son nombramientos, destituciones en ejercicio de sus funciones, etc. En otras palabras, lo que el Congreso establece es que está por encima de la Constitución, que es un super poder del Estado que está exceptuado del cumplimiento de la Constitución y exceptuado de respetar los derechos fundamentales en ella contenidos.  Esto resulta incompatible con el artículo 200 de la Constitución, y de manera especial con el artículo 200.2 que reconoce la facultad de presentar un amparo contra cualquier acto que viole derechos fundamentales.

Lo más importante en un Estado constitucional de Derecho como el que recoge nuestra Constitución Política, es que toda decisión del Estado, toda decisión de todo funcionario público, incluyendo toda decisión del Congreso, y toda decisión de los particulares debe estar sometida a la Constitución, es decir, debe respetar la Constitución. Una consecuencia de ello es que no hay zonas exentas de la fuerza normativa de la Constitución, es decir, que no hay zonas exentas del control constitucional de las decisiones del Congreso a través de procesos constitucionales.

En relación con esta doctrina el TC ha señalado que las decisiones de todo órgano público tiene validez “en tanto las mismas no contravengan el conjunto de valores, principios y derechos fundamentales de la persona contenidos en la Constitución, lo que supone, a contrario sensu, que si ellas son ejercidas de una forma tal que desvirtúan el cuadro de principios y valores materiales o los derechos fundamentales que aquella reconoce, no existe ni puede existir ninguna razón que invalide o deslegitime el control constitucional señalado a favor de este Tribunal en los artículos 201.° y 202.° de nuestro texto fundamental”. (STC No 2409-2002-AA/TC). De lo contrario, “estaría admitiendo la posibilidad de decisiones arbitrarias lo cual está vedado en un Estado de Derecho, donde no deben quedar zonas exentas de control” (STC No 0090-2004-AA/TC, f.j. 17) (Resaltado nuestro).

Lo que hace este proyecto es perforar la Constitución y el sistema de protección de los derechos fundamentales, violando el artículo 45 de la Constitución, que establece que todo funcionario público tiene que ejercer el poder del Estado en el marco del ordenamiento jurídico y con pleno respeto a la Constitución. También se violan el artículo 38 de la Constitución que establece que todos los ciudadanos estamos obligados a respetar la Constitución. De igual manera se violan el artículo 102.2 de la Constitución que establece la obligación del Congreso de velar por el cumplimiento de la Constitución.

También se afecta el artículo 43 de la Constitución, que establece el principio de división y separación de poderes que implica el control entre poderes. Los poderes del Estado se controlan mutuamente. Sobre eso reposa los estados modernos. Esto se rompe cuando el Congreso puede controlar a los otros poderes, pero no puede ser controlado por los jueces constitucionales cómo pretende este proyecto.

 

3. Desconoce la fuerza normativa de la jurisprudencia de la Corte IDH

Propone el proyecto:

Artículo VIII. Interpretación de los derechos humanos y tratados internacionales.

El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos de los que el Perú es parte, así como las sentencias adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos en los procesos donde el Perú es parte. En caso de incompatibilidad entre una norma convencional y una constitucional, o de incompatibilidad entre decisiones de tribunales internacionales y del tribunal constitucional, los jueces preferirán la norma o decisión que más favorezca a la persona y sus derechos humanos.

El proyecto de ley establece que los jueces solo podrán invocar y aplicar la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en las que el Perú ha sido parte, desconociendo e inaplicando toda la jurisprudencia de la Corte IDH de todos los casos conocidos por este alto tribunal en los que el Perú no ha sido parte, a pesar que todas las sentencias de la Corte IDH son de cumplimiento obligatorio en el Perú, haya o no participado el Estado peruano.

El control de convencionalidad implica que todo juez, como todo funcionario público, está obligado a realizar control convencional cuando está ante una norma, un acto normativo y una decisión jurisdiccional que contradiga o desconozca tratados internacionales de derechos humanos o sentencias de la Corte IDH. La Corte IDH ha establecido en sentencia vinculante que:

“Los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”. (Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. párr. 124)

Esto implica que los jueces no podrán utilizar la jurisprudencia de la Corte IDH de los casos donde el estado no ha sido parte. Lo que hace este proyecto es limitar el control de convencionalidad que todo juez constitucional está obligado a realizar. Pero además, desconoce la propia jurisprudencia del TC cuando precisa:

“En consecuencia, al Tribunal Constitucional, en el presente caso no le queda más que ratificar su reiterada doctrina, imprescindible para garantizar los derechos fundamentales, bien se trate de procesos jurisdiccionales, administrativos o políticos: que las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para todos los poderes públicos y que esta vinculatoriedad no se agota en su parte resolutiva, sino que se extiende a la ratio decidendi, incluso en aquellos casos en los que el estado peruano no haya sido parte en el proceso”[1] (resaltado nuestro).

 

4. Proyecto desconoce naturaleza de la Constitución Política en un Estado constitucional

La Constitución Política si bien es una norma política en la medida que organiza y limita el ejercicio de poder, es fundamentalmente una norma jurídica vinculante para todos los poderes públicos y para los propios particulares sin excepción alguna[2]. Señala Prieto Sanchís que la Constitución no es un “catecismo político” o una “guía moral” sino una norma con la pretensión de que la realidad se ajuste a lo que ella prescribe.

Un magistrado de la Corte Suprema de Estados Unidos afirmó con mucha claridad, en relación con la esencia de la Constitución: “El auténtico propósito de una declaración constitucional de derechos (Bill of Rights) es sustraer ciertas materias a las vicisitudes de las controversias políticas, situarlas más allá del alcance de políticos y funcionarios, sancionarlas como principios legales que hay que aplicar por parte de los tribunales. El derecho a la vida, la libertad, la propiedad, a la libre expresión, la libertad de prensa, de culto y de reunión y los demás derechos fundamentales no pueden ser sometidos al voto; no dependen del resultado de ninguna votación”[3]. Ese es el sentido de la Constitución que el Congreso no entiende.

El fundamento de este carácter tiene que ver con la función de la Constitución al interior del Estado Constitucional de Derecho de límite del poder político. En efecto, “toda norma que quiera llamarse realmente Constitución debe ser concebida como un instrumento jurídico dirigido a limitar efectivamente el ejercicio del poder, en particular del poder político”[4]. Señala Castillo Córdova, que “esta finalidad intrínseca a toda Constitución no podría ser posible si el texto constitucional no es considerado como un texto normativo, es decir, si es considerado como una simple declaración, sin que genere una necesaria y efectiva vinculación a sus destinatarios, particularmente al mismo poder político en sus distintas manifestaciones, ejecutiva, legislativa y judicial”[5].

La cobertura constitucional de esta afirmación la encontramos en el artículo 45 de la Constitución, el cual señala que “El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”, norma que, a su vez, debe ser leída de manera concordante con el artículo 38 del mismo cuerpo normativo, el cual precisa que “Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación”. Esto implica reconocer que tal como lo señalamos anteriormente, que no hay zonas inmunes a la fuerza normativa de la Constitución[6].

Esta característica de la Constitución ha sido recogida de alguna manera en el principio de eficacia normativa de la Constitución respecto de todos los poderes públicos. El TC lo ha recogido en su jurisprudencia como el principio de fuerza normativa de la Constitución, y según él “La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto”[7].

 

5. La des-constitucionalización de la política

El proyecto de ley pretende la desconstitucionalización de la política[8]. Desconoce que es tarea del juez la «constitucionalización de la política». Detrás de este tipo de proyectos de ley está la doctrina hoy superada, que en los hechos sostiene y pregona que los «actos políticos» o los “actos de gobierno» están por encima de la Constitución. La consecuencia es evidente, hay decisiones que no pueden ser controladas por los jueces constitucionales.

Muy por el contrario, Riccardo Guastini precisa que una de las condiciones para la “constitucionalización” del ordenamiento jurídico es la influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas[9]. Esto implica que las relaciones políticas y los conflictos políticos sean resueltos a través de los mecanismos previstos en la Constitución, que hagan de la Constitución ese conjunto de reglas mínimas que deben orientar el ejercicio del poder.

Incluso, Manuel Aragón, considera que es necesario impulsar un proceso de “constitucionalización de la cultura jurídica”[10]. Para Aragón, una cultura jurídica que esté mucho más apegada a la interpretación de la ley que de la Constitución, o, mejor dicho, a los modos de interpretación “legal” que a los de interpretación “constitucional”, que conciba los derechos más como derechos legales que como derechos fundamentales o constitucionales; en definitiva, una cultura jurídica “legalista” y no “constitucionalista” es difícilmente compatible con la existencia de una Constitución democrática, esto es, de una Constitución auténtica[11], y agregaríamos nosotros con una Constitución entendida como norma jurídica vinculante. Esto se aplica también a los actos del Congreso y a los demás actos del Gobierno.

La nulidad o la suspensión de actos del poder, y en concreto, de actos del Congreso por parte de jueces constitucionales, cuando estos actos violan la Constitución y los derechos fundamentales, no constituyen actos arbitrarios, sino ejercicio del control constitucional, facultado por la Constitución y el Nuevo Código Procesal Constitucional. Un juez constitucional si puede realizar control constitucional de actos parlamentarios, si el Congreso viola la Constitución. Si bien el Congreso puede ser titular de la representación nacional, y según algunos se trata del primer poder del Estado, eso no le exime de respetar la Constitución.

 

6. Conclusión: sin procesos constitucionales, no hay Constitución vigente y no hay respeto a los derechos fundamentales

Estamos ante otro proyecto que intenta destruir el sistema de protección de los derechos fundamentales, pues sin procesos constitucionales no hay Constitución vigente y no hay respeto a los derechos fundamentales.

Hablar de garantía jurisdiccional de la Constitución es hacer referencia a los mecanismos de defensa de la Carta Política, los cuales se materializan en el control. No le falta razón a Manuel Aragón cuando precisa que “el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución si se quiere dotar de operatividad al mismo”. Agrega este autor, “que solo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar su fuerza normativa, y sólo si el control forma parte del concepto de Constitución puede ser entendida ésta como norma”[12].

El TC ha precisado que no hay vigencia de la Constitución y de todas las normas que lo desarrollan, sin mecanismos de defensa efectiva. EL TC ha dicho que todo derecho subjetivo le es consustancia su mecanismo de tutela. En palabras de este, “A la condición de derechos subjetivos del más alto nivel y, al mismo tiempo, de valores materiales de nuestro ordenamiento jurídico, le es consustancial el establecimiento de mecanismos encargados de tutelarlos, pues es evidente que derechos sin garantías no son sino afirmaciones programáticas, desprovistas de valor normativo. Por ello, bien puede decirse que, detrás de la constitucionalización de procesos como el hábeas corpus, el amparo o el hábeas data, nuestra Carta Magna ha reconocido el derecho (subjetivo-constitucional) a la protección jurisdiccional de los derechos y libertades fundamentales”. (Exp. Nº 1230-2002-HC/TC, f.j. 4; exp. Nº 2488-2002-HC/TC, f.j. 22).

El fundamento de esta garantía jurisdiccional de la Constitución lo encontramos en la misma Constitución, en los artículos 200 (para el caso del control concretado) y el artículo 138 para el caso del control difuso. En nuestro país, tal garantía constitucional está compartida entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional.

Y es que los procesos constitucionales son la herramienta diseñada para proteger estos derechos fundamentales, para garantizar la primacía de la Constitución. Los procesos constitucionales tienen por función la defensa de la Constitución y de los derechos fundamentales de la contingencia de la lucha política cotidiana.

En definitiva, el TC y los jueces constitucionales que ven los amparos, siguiendo a García de Enterría, son “[…] verdadero[s] comisionado[s] del poder constituyente para el sostenimiento de su obra, la Constitución, y para que mantenga a todos los poderes constitucionales en su calidad estricta de poderes constituidos”[13]. Y lo que pretende el Congreso es restringir esta facultad de los jueces de ser verdaderos guardianes de la Constitución.

Es necesario que los diferentes actores políticos de nuestro país comprendan que: “[…] la primacía de la Constitución, como la de cualquier otra normatividad, es jurídicamente imperfecta si carece de garantía jurisdiccional y, concretamente, si la constitucionalidad de las decisiones y actos de los poderes públicos no son enjuiciables por órganos distintos de aquellos que son sus propios actores”[14].

De nada sirve sostener la supremacía de la Constitución si se debilita y se limita la jurisdicción constitucional, si se le recortan facultades y atribuciones de actuación. Sobre este punto, un autor alemán citado por una sentencia del TC decía: “Dime lo que piensas de la justicia constitucional y te diré qué concepto de Constitución tienes”[15]. Habría que preguntarnos qué concepto de Constitución tienen algunos parlamentarios cuando eligen cuando debilitan los procesos de control constitucional como se ahora se pretende. No le falta razón a García de Enterría cuando advierte que: “[…] una Constitución sin un Tribunal Constitucional que imponga su interpretación y la efectividad de la misma en los casos cuestionados es una Constitución herida de muerte, que liga su suerte a la del partido en el poder, que impone a esos casos, por simple prevalencia fáctica, la interpretación que en ese momento le conviene”[16].

No queda duda que este tipo de proyectos de ley afectan gravemente la fuerza normativa de la Constitución, la fuerza normativa de los procesos constitucionales.

 

Referencias:

[1] STC No 00007-2007-PI/TC, f.j. 36.

[2] El Tribunal Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente el principio según el cual ningún poder puede estar exento del control constitucional, pues lo contrario significaría que el poder constituyente está por encima del poder constituido. Así por ejemplo en la sentencia recaída en el exp. 00006-2006-CC/TC, f.j. 44, señala que “En un Estado Constitucional Democrático los poderes constituidos no están por encima de la Constitución, sino que están sometidos a ella”. Esto implicaría en los hechos la perdida o la limitación de la eficacia normativa de la Constitución. Ver por ejemplo Luis Castillo Córdova, La inexistencia de ámbitos exentos de vinculación a la Constitución, en: Gaceta Jurídica, julio 2007, año 13, pág. 73 y siguientes.

[3] Estas palabras fueron parte de la opinión del juez Robert Jackson, en el famoso caso del compulsory flag salute, resuelto por el Tribunal Supremo de Estados Unidos en 1943. Ver ZAGREBELSKY, Gustavo, Principios y votos. El Tribunal Constitucional y la política, Editorial Trotta, 2005, Madrid, págs. 26 y 27.

[4] Luis Castillo Córdova, Los derechos  constitucionales. Elementos para una teoría general, Palestra, Lima 2007, pág. 184.

[5] Ibídem.

[6] Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116.

[7] STC. Nº Exp. Nº 5854-2005-PA/TC, f.j. 12.e. También puede revisarse STC 0976-2001-AA, f.j. 5; STC 1124-2001-AA, f.j. 6.

[8] Tomamos prestada la frase el voto singular del Congresista Eloy Espinoza en la STC No 00006-2019-CC.

[9] GUASTINI, Riccardo. “La “constitucionalización” del ordenamiento jurídico: El caso italiano”. En: CARBONELL,  Miguel (editor). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Editorial Trotta, 2003, p. 57.

[10] ARAGÓN REYES, Manuel. “La Constitución como paradigma”. En: AA.VV. El significado actual de la Constitución. México D.F., UNAM, 1998, p. 29.

[11] Ibídem.

[12] Manuel Aragón, Constitución, Democracia y Control, Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, 2002, pág. 81

[13] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas, 1991, p. 199.

[14] GARCÍA PELAYO, Manuel: “El status del Tribunal Constitucional”. Revista Española de Derecho Constitucional Nº 1. Madrid, 1981, pág. 17.

[15] Sentencia del TC recaída en el exp. Nº 5854-2005-PA/TC.

[16] García Enterría, Eduardo: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. 3ª edición. Madrid: Civitas, 1985, pág. 186.