¿Puede el Estado desconocer y anular la personería jurídica de una comunidad campesina? El caso de la comunidad San Andrés de Negritos

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Juan Carlos Ruiz Molleda^[1]
Adán Jr. Cassia Córdova^[2]

Esta es la pregunta que se hace la comunidad San Andrés de Negritos de Cajamarca luego de que el PETT (Programa Especial de Titulación de Tierras) intentara anular su personería jurídica. Se trata de una comunidad campesina que, en estos momentos, viene litigando contra la empresa minera Yanacocha, para que le consulten el proyecto Colorado, que afecta a esta comunidad, y para que dicha empresa minera le restituya sus territorios ocupados tradicionalmente, que fueron despojados. En ese marco, el Estado ha pretendido desconocer y dejar sin efecto la personería jurídica de dicha comunidad. Esto, obviamente, favorece a Yanacocha, pues, sobre esta base, esta empresa minera cuestiona la legitimidad de esta comunidad para presentar demandas y para litigar.

Este problema nos reconduce a varios problemas que acá intentaremos responder. ¿Cuáles son los requisitos para que un colectivo sea considerado pueblo indígena? ¿Quién decide quiénes son los pueblos indígenas? ¿Puede el Estado desconocer la personería jurídica de una comunidad campesina? ¿Qué derechos se violan o se amenazan cuando se desconoce la personería jurídica?

 

1. El intento del Estado de eliminar la personería jurídica de la comunidad campesina San Andrés de Negritos

El desconocimiento de la personería jurídica de la comunidad San Andrés de Negritos se realizó de la siguiente manera:

1989: Solicitud de Reconocimiento Oficial. El 4 de septiembre de 1989, la Comunidad Campesina San Andrés de Negritos presentó formalmente su solicitud de reconocimiento oficial ante el Ministerio de Agricultura. El Informe N.º 012 del mismo año recomendó otorgar dicho reconocimiento, destacando la organización comunal, la delimitación del territorio y las actas de asamblea que respaldaban la petición.

1990: Reconocimiento Oficial. El 12 de junio de 1990, se emitió la Resolución Directoral N.º 189-90, que otorgó el reconocimiento oficial y la personería jurídica a la Comunidad. Además, se les otorgó el título de propiedad sobre las 14,375 hectáreas del predio «Negritos», consolidando su autonomía territorial y jurídica.

 

 

1991: Inscripción del Título de Propiedad. El 11 de noviembre de 1991, el título comunal de la Comunidad Campesina San Andrés de Negritos fue inscrito en los Registros Públicos de Cajamarca. Este acto otorgó seguridad jurídica sobre el territorio y reconoció oficialmente la extensión de sus tierras.

1995: La Anulación Irregular de la Personería Jurídica. En febrero de 1995, un informe legal emitido por el PETT declaró que la comunidad no había formalizado su título de propiedad, lo que llevó a la emisión de la Resolución N.º 143-95 en septiembre de ese año. Esta resolución anuló de manera irregular la Resolución N.º 190-90, dejando a la comunidad sin aparente personería jurídica ni reconocimiento formal sobre su territorio.  Resaltamos aparente, pues la resolución que anularon no fue la de la comunidad, pero se sirvieron de esta para socavar y seguir adelante con los proyectos de explotación en su territorio.

2006: Reafirmación de Derechos. El 4 de septiembre de 2006, el Ministerio de Agricultura emitió el Informe N.º 084-2006, declarando que la personería jurídica de la comunidad era inalienable e imprescriptible. Posteriormente, el 19 de octubre de 2006, un informe adicional concluyó que la Resolución 143-95, que había anulado la comunidad, era inconstitucional.

 

 

 

2. La anulación de la personería jurídica de la comunidad de Negritos

En febrero de 1995, el PETT emitió el Informe Legal N.º 069, en el que declara que el predio Negritos nunca había sido formalizado con el título respectivo, por lo que “no se dio resolución alguna que titule a la Comunidad Campesina” y “no aparece el título de propiedad correspondiente”, así que “en consecuencia esta Comunidad Campesina no es propietaria del predio”. Dicho informe concluyó que el predio de Negritos es propiedad de la Dirección General de Reforma Agraria y que “no son áreas ancestrales que venía conduciendo la Comunidad Campesina”.

El 21 de abril de 1995, dos funcionarios de la Dirección Regional Agraria, el director de la Oficina de Asesoría Jurídica y el sociólogo de Comunidades Campesinas del PETT, participaron en una reunión con los comuneros de La Apalina. En dicha reunión, los funcionarios del Estado hicieron referencia al Informe Legal N.º 069 y convencieron a los comuneros de La Apalina a proceder con la adjudicación individual de su anexo.

El 8 de septiembre de 1995, la Dirección Subregional Agraria emitió la resolución de la Dirección Subregional Sectorial N.º 143-95-RENOM/AG, la cual declaró nula y sin valor alguno la Resolución Directoral N.º 189, mediante la cual fue reconocida la Comunidad y canceló su inscripción en los registros del Ministerio de Agricultura.

La Resolución Sub Regional N.º 143 también aprobó el proyecto de ampliación de la adjudicación individual del predio Negritos, adjudicando 5,574.21 hectáreas a favor de 103 campesinos. Entre la Resolución Subdirectoral N.º 207 y la Resolución Subregional N.º 143, ya se había adjudicado 12,646.42 hectáreas de Negritos de forma individual. De tal modo, la Resolución Subregional N.º 143 reservó 1,728.58 hectáreas para futuras adjudicaciones. Así que la suma del área reservada, a la que nos hemos referido, y la adjudicada de forma individual, sumó un total de 14,375 hectáreas de terreno.

 

3. Análisis de los argumentos de la Resolución Sub Regional N.º 143-95 que declaró nula la personería jurídica de la Comunidad de Negritos

La Resolución Subregional N.º 143-95, emitida el 8 de septiembre de 1995 por la Dirección Subregional Agraria de Cajamarca, constituye un acto administrativo arbitrario e injustificado, que pretende anular la personería jurídica de la Comunidad Campesina San Andrés de Negritos y abrir paso a la adjudicación individual de su territorio ancestral, sin cumplir con las garantías mínimas de validez ni legitimidad. Esta resolución se sostiene sobre argumentos fácticamente incorrectos y jurídicamente inválidos.

En primer lugar, se afirma que el territorio de la comunidad había sido adjudicado individualmente en el marco de la Reforma Agraria, olvidando que dicha política no buscaba desarticular comunidades campesinas, sino garantizar el acceso a la tierra con enfoque social. La comunidad ya había sido reconocida y titulada mediante la Resolución Directoral N.º 189-90-AG-UAD-XI-C, inscrita en Registros Públicos en 1991. Esta titulación no fue impugnada ni anulada válidamente y goza de presunción de legitimidad hasta el día de hoy.

En segundo lugar, se argumenta que la existencia de posesión individual justificaría la extinción de la comunidad. Esto tergiversa la naturaleza de la propiedad comunal: el uso individual de parcelas no elimina el carácter colectivo del dominio comunal. No existe constancia de una decisión adoptada en Asamblea General, conforme a la Ley 24656, que autorice la extinción de la comunidad ni la renuncia a su territorio, lo cual invalida todo el procedimiento que dio origen a esta resolución.

En tercer lugar, se señala que la comunidad no contaba con título formal de propiedad. Este argumento resulta falaz, pues, como ya se ha demostrado, el título fue otorgado e inscrito. Pero incluso si no lo estuviera, la existencia de un pueblo indígena no depende de un título formal, sino del reconocimiento del Estado y la posesión ancestral, conforme al artículo 14.3 del Convenio 169 de la OIT, vigente en el Perú desde el 2 de febrero de 1995.

Por lo expuesto, la Resolución N.º 143-95 se basó en informes administrativos erróneos y en actas con firmas no calificadas, que no alcanzaban los quórums requeridos por ley. Además, se dictó en un contexto de intervención de intereses empresariales y con participación activa de funcionarios del Estado que promovieron la fragmentación del territorio comunal sin consulta ni consentimiento.

En síntesis, la Resolución N.º 143-95 no solo desconoce un derecho colectivo con protección constitucional, sino que además representa un acto inconstitucional que encubrió un proceso de despojo territorial a favor de terceros, por lo que debería ser declarada nula por haber sido emitida sin competencia, sin motivación válida y en contravención al principio de legalidad y al reconocimiento del derecho colectivo a la tierra y al territorio.

 

4. El intento de dejar sin efecto la personería jurídica de la comunidad fue rechazado por el propio Ministerio de Agricultura

Se dispone de un documento emitido por el Ministerio de Agricultura que certifica que el intento de la empresa Yanacocha de anular la personería jurídica de la Comunidad Campesina San Andrés de Negritos fue categóricamente rechazado por ser inconstitucional. Este pronunciamiento subraya la protección constitucional que ampara sus derechos colectivos, evidenciando la ilegalidad de las acciones dirigidas a desconocer su existencia y autonomía.

 

 

 

5. Nunca se canceló la ficha de la comunidad, sino otra ficha registral

Como hemos visto anteriormente, la Comunidad fue reconocida oficialmente mediante la Resolución N.º 189-90-AG-UAD-XI-C, emitida el 12 de junio de 1990. Si bien la Resolución N.º 190-90-AG-UAD-XI-C, emitida el mismo día, fue posteriormente cancelada, este hecho no afecta en absoluto la validez de la Resolución 189-90, ni la ficha registral de la comunidad. Por lo tanto, el argumento de la minera carece de sustento legal y factual. A continuación, la resolución que en realidad fue derogada. 

 

 

En consecuencia, el acto administrativo que otorgó reconocimiento oficial a la comunidad nunca fue anulado, lo que implica que su validez permanece plenamente vigente hasta la fecha.

 

6. El reconocimiento de la personería jurídica de una comunidad campesina

i. Contenido y titularidad de la personería jurídica

En relación con el contenido y titularidad de esta debemos precisar que el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica se refiere a la facultad de ejercer y gozar de sus derechos, la capacidad de asumir obligaciones, y la “capacidad de actuar”^[3]. Sobre el particular, el Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Dr. Antonio A. Cançado Trindade, dice: “[l]a personalidad jurídica, a su vez, se manifiesta como categoría jurídica en el mundo del Derecho, como la expresión unitaria de la aptitud de la persona humana para ser titular de derechos y deberes en el plano del comportamiento y las relaciones humanas reglamentadas”^[4].

Tenemos, en principio, el artículo 3 de la Convención Americana de Derechos Humanos que reconoce este derecho:

Artículo 3. Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica Toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica.

Luego, tenemos el artículo XVII de la Declaración Americana de Derechos Humanos:

Artículo XVII. Derecho de reconocimiento de la personalidad jurídica y de los derechos civiles. Toda persona tiene derecho a que se le reconozca en cualquier parte como sujeto de derechos y obligaciones, y a gozar de los derechos civiles fundamentales.

La Corte IDH, por su parte, al analizar el artículo 3 de la Convención Americana, señala:

Debe interpretarse a la luz de lo establecido por el artículo XVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”^[5]. En tal sentido, la Corte IDH ha concluido que “[e]l derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica implica la capacidad de ser titular de derechos (capacidad de goce) y de deberes; la violación de aquel reconocimiento supone desconocer en términos absolutos la posibilidad de ser titular de esos derechos y deberes^[6].

Asimismo, la Corte IDH ha señalado que “la violación de aquel reconocimiento supone desconocer en términos absolutos la posibilidad de ser titular y gozar de esos derechos y obligaciones, lo cual pone al individuo en una posición vulnerable en relación con el Estado o terceros”^[7].

La Corte Interamericana también se ha pronunciado sobre la personalidad jurídica de los pueblos indígenas^[8] y ha concluido que, tratándose de comunidades o pueblos indígenas:

El reconocimiento de su personalidad jurídica es un modo, aunque no sea el único, de asegurar que la comunidad, en su conjunto, podrá gozar y ejercer plenamente el derecho a la propiedad, de conformidad con su sistema de propiedad comunal, así como el derecho a igual protección judicial contra toda violación de dicho derecho […] [y que] el derecho a que el Estado reconozca su personalidad jurídica es una de las medidas especiales que se debe proporcionar a los grupos indígenas y tribales a fin de garantizar que éstos puedan gozar de sus territorios según sus tradiciones. Ésta es la consecuencia natural del reconocimiento del derecho que tienen los miembros de los grupos indígenas y tribales a gozar de ciertos derechos de forma comunitaria^[9].

ii. El carácter inderogable de la personería jurídica

El carácter de derecho fundamental del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica se expresa en su carácter inderogable o intangible^[10]. Como sabemos, el artículo 27 de la CADH no autoriza la suspensión del derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica ni aún en “caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado”.

Artículo 27. Suspensión de garantías

1. 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
   2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de laEsclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
   3. Todo Estado Parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión (resaltado nuestro).

 

7. La violación del derecho a la personería jurídica implica la violación de otros derechos

Finalmente, un tercer problema es la relación entre el derecho a la personalidad jurídica y su relación con otros derechos y prácticas violatorias de los derechos humanos. Por definición, el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica está estrechamente vinculado con la inmensa mayoría de los demás derechos humanos^[11].

Sobre este punto, la Corte IDH también se ha pronunciado:

Considera que el otorgamiento de personería jurídica sirve para hacer operativos los derechos ya existentes de las comunidades indígenas, que los vienen ejerciendo históricamente y no a partir de su nacimiento como personas jurídicas. Sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa, y los derechos que ello apareja, como la designación de sus propios líderes y el derecho a reclamar sus tierras tradicionales, son reconocidos no a la persona jurídica que debe inscribirse para cumplir con un formalismo legal, sino a la comunidad en sí misma que la propia Constitución paraguaya reconoce como preexistente al Estado^[12].

Añade la Corte IDH:

La personería jurídica, por su parte, es el mecanismo legal que les confiere el estatus necesario para gozar de ciertos derechos fundamentales, como por ejemplo la propiedad comunal, y exigir su protección cada vez que ellos sean vulnerados^[13].

Concluye la Corte IDH que:

En consecuencia, la Corte concluye que la personería jurídica, bajo el derecho interno paraguayo, es otro derecho garantizado a la Comunidad indígena, como sujeto de derechos, y por tanto, es irrelevante la fecha en que ésta fue otorgada, a efectos del establecimiento del inicio de contabilización del plazo de duración del procedimiento administrativo de reivindicación de tierras. Por ello, la Corte tomará en cuenta el 5 de octubre de 1993 como fecha de inicio de dicho procedimiento […]^[14].

 

8.  Las comunidades campesinas y nativas tienen personería jurídica aun sin inscripción en registros públicos, según el Tribunal Constitucional (TC)

También el TC se ha pronunciado, y ha sostenido, de conformidad con el artículo 89 de la Constitución, que las comunidades nativas y campesinas tienen personería jurídica, aun sin inscripción en registros públicos.

En consecuencia, la Norma Fundamental, en forma excepcional y privilegiada, ha otorgado a dichas comunidades personería jurídica erga omnes en forma directa, sin la necesidad de realizar la inscripción previa en algún registro para afirmar su existencia, al representar una forma de universitates personarum. El acto administrativo de inscripción es entonces, a diferencia de lo que ocurre con las personas jurídicas de derecho privado, declarativo y no constitutivo (STC Exp. 04611-2007-PA-TC, f. j. 25)

Añade que:

Una inscripción en el registro sería útil para acreditar la existencia de la personería. La falta de inscripción registral no puede desvirtuar su personería jurídica, pero sí es relevante como prueba a efectos de ejercer su capacidad procesal. Pero si la comunidad está inscrita, está obligada a presentar su registro. En caso de estarlo, bastaría con mostrar medios probatorios que fehacientemente prueben su existencia fáctica. No es posible se pueda colocar a la comunidad en una situación de indefensión tal que por temas netamente formales (incumplimiento de acto administrativo y declarativo), terminen desconfigurando lo señalado en la Constitución; en concordancia válidamente aceptada con el Convenio No 69, sobre Pueblos Indígenas y Tribales (STC Exp. 04611-2007-PA-TC, f. j. 26).

 

9. Conclusiones

Como podemos apreciar, la anulación de la personería jurídica de la comunidad de Negritos es un acto administrativo arbitrario e inmotivado. La decisión del PETT desconoce que, de acuerdo con el artículo 89 de la Constitución y la jurisprudencia del TC, toda comunidad campesina tiene personería jurídica por su sola existencia, aun si no tiene inscripción de registros públicos.

En atención a estos argumentos, resulta inconstitucional desconocer la personería jurídica a una comunidad, de forma unilateral y administrativa, por la sencilla razón de que, en el caso de las comunidades campesinas, el reconocimiento estatal de la personería jurídica no es constitutivo, sino declarativo, es decir, una realidad que existe con anterioridad a él.

Pero, además, la violación del derecho a la personería jurídica afecta los otros derechos de la comunidad de Negritos, pues le impide actuar, le impide exigirlos y demandar judicialmente su cumplimiento.

En especial, en este caso, se deja en la indefensión el derecho de propiedad de la comunidad San Andrés de Negritos sobre su territorio. También se priva del derecho de acceso a la justicia y a la tutela procesal efectiva de la comunidad, pues le impide accionar judicialmente. En definitiva, deja a la comunidad Negritos en la más absoluta indefensión.

 

Referencias:

[1] Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, coordina el área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal (IDL), en la que lidera estrategias jurídicas en defensa de derechos fundamentales y colectivos. Ha trabajado extensamente en la promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas, con énfasis en procesos constitucionales de temas de interés público, como grupos vulnerables y medio ambiente.

[2] Adán Cassia Córdova es bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú, y trabaja como especialista legal en el área de Justicia Constitucional y Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL). Cuenta con estudios en Derecho Constitucional, Derechos Humanos, Derecho Ambiental, Pueblos Indígenas y Responsabilidad Empresarial en materia penal. Fue director de la Comisión de Proyección Académica de la Revista Derecho & Sociedad y ponente del evento sobre Dogmática y Modelos de la Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas. Es fundador de la Revista Heterodoxia y pertenece al Taller de Derecho Penal Económico de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

[3] Steiner, C., & Uribe, P. (Coords.). (2014). Convención Americana sobre Derechos Humanos: comentada. Suprema Corte de Justicia de la Nación; Fundación Konrad Adenauer, Programa Estado de Derecho para Latinoamérica.

[4] Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2005). Caso de las Hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador: Fondo, reparaciones y costas. Voto disidente del Juez A.A. Cançado Trindade (Sentencia de 1 de marzo de 2005), Serie C No. 120, párr. 15. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_120_esp.pdf

[5] Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2000). Caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala: Fondo (Sentencia de 25 de noviembre de 2000), Serie C No. 70, párr. 179. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_70_esp.pdf

[6] Idem. En el mismo sentido ver: Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas). Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172, párr. 166; Corte IDH. Caso Anzualdo Castro vs. Perú. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 22 de septiembre de 2009. Serie C No. 202, párr. 87; Corte IDH. Caso Radilla Pacheco vs. México. Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Serie C No. 209, párr. 157

[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2007). Caso del Pueblo Saramaka vs. Suriname: Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas (Sentencia de 28 de noviembre de 2007), Serie C No. 172, párr. 166. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf

[8] Ibidem, párr. 189

[9] Ibidem, párr. 172.

[10] Steiner y Uribe, Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2014.

[11] Steiner y Uribe, Convención Americana sobre Derechos Humanos, 2014.

[12] Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2005). Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay: Fondo, reparaciones y costas (Sentencia de 17 de junio de 2005), Serie C No. 125, párr. 82. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf

[13] Ibidem, párr. 83.

[14] Ibidem, párr. 84.