¿Qué pasó con la reforma policial del 2020?
Stefano Corzo
IDL-Seguridad Ciudadana
“Quien no conoce su historia está condenada a repertirla” reza un refrán, sin origen claro y con distintas variaciones, que se ha convertido en moneda común de opinólogos y políticos para caracterizar el actual panorama sociopolítico. Y pese al valor real e intrínseco que puede contener esta frase, valdría la pena hacer una revisión y actualización de la misma que guarde mayor sintonía con los tiempos que vive el país: en el Perú, repetir la historia se ha convertido en el pasatiempo nacional. Parece que ni el futbol, ni la farándula, y ni siquiera la comida nos movilizan tanto como reproducir los errores del pasado. Ad infinitum. Como un uróboro que no puede terminar de comerse su propia cola porque la tiene atascada en la garganta por el resto de la eternidad. En ese sentido, el caso de Policía Nacional del Perú (PNP) y los procesos de reforma que han atravesado a esa institución son casi paradigmáticos.
En los últimos 23 años, la PNP ha impulsado 4 intentos de reforma institucional: 2001, 2011, 2016 y 2020. A pesar de los diferentes orígenes, objetivos propuestos y denominaciones adjudicadas a cada uno de estos procesos, ninguno ha resuelto los problemas estructurales de la policial nacional; sino más bien estos parecen resurgir cada vez con mayor frecuencia y con una periodicidad más corta.
Después de dos décadas, la promesa de una institución cercana a la ciudadanía, con un manejo interno transparente hacia el público y mecanismos de rendición de cuentas claros y efectivos son todavía un sueño lejano. Lo que hemos tenido ha sido, en cambio, en palabras de Joaquín Sabina: “veinte años de mitos mal curados”. Un cuento de hadas para adultos.
Si bien, en el afán eterno por buscar soluciones integrales y sostenibles, se hace cada vez más necesario un análisis exhaustivo de los alcances, obstáculos, resultados y puntos de convergencia de cada uno de los intentos de reforma y restructuración de la PNP; para efectos de este análisis solamente nos enfocaremos en el más reciente.
Como ya señalamos anteriormente en otro espacio:
“Si la respuesta del breve Gobierno de Manuel Merino a las masivas manifestaciones que se desplegaron en su contra a lo largo del país hubiese sido otra que la represión policial extrema, quizás el “Gobierno de transición” de Francisco Sagasti nunca hubiese existido. Evidentemente, no es posible saber con exactitud que hubiese ocurrido en esta dimensión paralela de nuestra historia política contemporánea; sin embargo, no cabe duda de que la grave fractura producida entre la PNP y sectores importantes de la sociedad civil durante las protestas fue la partida de nacimiento del Gobierno liderado por Sagasti.”
Y, efectivamente, así fue. Como ya sabemos, Francisco Sagasti asumió la presidencia encabezando el denominado Gobierno de Transición y Emergencia luego de que las muertes de Inti Sotelo y Brian Pintado terminaran por desestabilizar el gobierno inconstitucional de Manuel Merino. En esa ocasión, la represión policial en Lima especialmente, fue de tal magnitud —pero también gozo de un nivel de cobertura en medios masivos sin precedentes—, que era virtualmente imposible que el expresidente Sagasti no haga referencia a ella luego de su asunción.
Fue así entonces que, en un mensaje a la nación, el mismo día en que Sagasti anunció su decisión de pasar al retiro a 18 generales y nombrar de esa manera al teniente general PNP Cesar Cervantes Cárdenas como nuevo comandante general de la Policía, que además hizo el siguiente anuncio:
“También he decidido instalar una comisión de bases, cuya misión será recomendar acciones, en un plazo de 60 días, para modernizar y fortalecer a la Policía Nacional, en defensa de los derechos ciudadanos, el orden interno y la seguridad ciudadana y de la institución policial.”
Durante dos meses, el proceso fue liderado por el exministro del Interior José Elice y el exviceministro de Seguridad Pública Nicolas Zevallos, como también el recientemente ascendido comandante general de la PNP, así como otros funcionarios de alto rango de la Policía y el Ministerio del Interior (MININTER).
Crédito: MININTER, 2021.
Para no tener que reinventar la rueda, el trabajo de esta comisión se basó principalmente en un estrategia que la policía ya había elaborado el 2019: el Plan Estratégico de Capacidades de la Policía Nacional del Perú al 2030 “Mariano Santos Mateo” (MS30): una iniciativa de modernización y restructuración elaborada por la propia PNP cuando Carlos Moran fungía como ministro del Interior y el teniente general PNP José Luis Lavalle hacía lo mismo como comandante general de la institución policial.
El plan que surgió de la convergencia del Plan MS30 y la iniciativa del gobierno de Sagasti se tituló Bases para el Fortalecimiento y la Modernización de la Policía Nacional del Perú (en adelante Bases) y contempla una serie de objetivos estratégicos y la dotación de un presupuesto considerable (350,468,599.57 millones de soles en total) para viabilizar y ejecutar los mismos dentro del marco temporal establecido por el plan (2021-2030).
Crédito: MININTER, 2021.
En cuanto a los contenidos de las Bases, estas se encuentran compuestas de seis ejes principales: 1) “Nuestra gente”, que busca mejorar los incentivos del personal policial; 2) “Nuestra infraestructura”, que busca modernizar y sanear los recintos y espacios utilizados por la Policía para el cumplimiento de sus labores; 3) “Nuestro equipamiento”, que busca facilitar la adquisición del equipamiento requerido por la institución; 4) “Nuestra TIC”, que busca la actualización e integración de tecnologías de la información y comunicación en la PNP; 5) “Nuestra imagen”, que está relacionada al fortalecer los valores institucionales de la Policía; y, finalmente, 6) “Nuestra institucionalidad”, que busca el fortalecimiento de mecanismos para la aplicación de estándares de integridad y relacionamiento con la ciudadanía.
Este último eje fue elaborado con los aportes de 100 organizaciones de la sociedad civil que fueron reunidas en el marco de una convocatoria abierta organizada por el MININTER, donde también participó el Instituto de Defensa Legal (IDL). El objetivo de la convocatoria era contar con la perspectiva y contribuciones de representantes de organizaciones de diversa índole —institutos de investigación, organizaciones de derechos humanos, asociaciones de policías en retiro y familiares de miembros de la PNP, entre otras— a la luz de los sucesos de noviembre del 2020 y los reclamos de la ciudadanía por cambios en la institución policial. Una PNP que había visto su institucionalidad gravemente afectada por las incontables pruebas de irregularidades, excesos y abusos registrados durante esas marchas. Por ende, el nombre adjudicado a este nuevo eje.
El componente primordial que surgió de esta convocatoria y el dialogo entre la comisión de bases con las organizaciones sociales fue la priorización de una estrategia de “capacitación y sensibilización con enfoque de policía comunitario” en el marco del sexto eje. Algo que viene siendo reclamado por diversos sectores dentro y fuera de la policía por décadas, pero que en la práctica parece haber visto una aplicación más discursiva que operacional. Para este eje, se estableció como presupuesto específico un total de 55,825,205.72 millones de soles.
Crédito: MININTER, 2021.
Como se puede ver en la siguiente imagen, también se destacó como segunda acción estratégica del sexto eje: “Garantizar el cumplimiento de protocolos de calidad y de respeto a los derechos humanos por parte de todo el cuerpo policial, en la interacción directa que mantienen con la ciudadanía”.
Crédito: MININTER, 2021.
Si consideramos que a la fecha, en el marco de las protestas sociales que se desataron luego del autogolpe fallido de Pedro Castillo y la asunción de Dina Boluarte al poder, hay más de medio centenar de muertos y más de un millar de heridos en el país (entre civiles y agentes de las fuerzas del orden), no deja de llamar la atención el impacto real de la reforma policial iniciada a finales del 2020.
Hay algunas posibles respuestas que permitan entender porque esto ocurrió de la manera en que ocurrió. Primero, se debe remarcar que en el camino, el proceso de modernización y fortalecimiento de la PNP encabezado por el gobierno del expresidente Sagasti fue perdiendo relevancia. Así, otros problemas como la adquisición de lotes de vacunas para la COVID-19, el paro agrario y el paro de transportistas terminaron marcando la agenda pública y redirigiendo los focos mediáticos hacia ellos. Por otro lado, la decisión de Sagasti de pasar al retiro a varios generales de la cúpula policial para nombrar a Cesar Cervantes como comandante general de la PNP generó una gran controversia dentro de la propia institución, pero también en las Fuerzas Armadas, provocando una serie de renuncias y reclamos públicos.
Este panorama llevó a que el aliento inicial que había inspirado el proceso de reforma termine por ser equiparable a pintar la fachada de un edificio que está a punto de colapsar. Incluso, en el mismo discurso del gobierno se pudo notar esta ambivalencia, donde inicialmente se propuso una reforma policial —en el sentido amplio e integral de la palabra reforma— se terminó por referirse al proceso como uno de fortalecimiento. Esto queda claro en la presentación que el propio Sagasti hace al documento de Bases:
“Desde un inicio señalamos que era poco propicio que un gobierno de transición se embarque en un proceso de reforma policial. Sin embargo, desde siempre reconocimos la necesidad de sentar las bases para fortalecer y modernizar a esta institución trascendental para nuestra democracia y Estado de Derecho. En esta línea, las bases que ahora presentamos sirven también como una propuesta de agenda para que el nuevo gobierno asuma la responsabilidad de las medidas que estime pertinentes para fortalecer y modernizar a nuestra Policía Nacional del Perú.”
Por todas las razones antes señaladas, cuando el documento finalmente se presentó el 24 de febrero del 2021, la noticia tuvo muy poco impacto mediático. Y más allá de un par de entrevistas puntuales con el ex viceministro de Seguridad Pública, el tema quedó allí.
Quizás, por la poca relevancia que terminó teniendo este proceso, en ningún momento de las elecciones generales que prosiguieron al gobierno de transición alguno de los candidatos hizo mención del mismo. Incluso dentro de los debates técnicos, el tema de las Bases estuvo completamente ausente. No hubo curiosos, no hubo preguntas, nadie lloró.
La historia que prosiguió a las elecciones de 2021 ya es conocida. Pedro Castillo rompió récords de ministros del Interior, comandantes generales y jefes de la PNP. Su gobierno se dedicó, en parte, a destruir la poca institucionalidad restante del MININTER y la institución policial.
En octubre del 2022, desde IDL-Seguridad Ciudadana hicimos un pedido de acceso a la información pública a la PNP para saber cuál era el estado actual de ejecución de las Bases. Lo que recibimos como respuesta de la PNP fue un documento titulado “Plan Estratégico de Capacidades de la Policía Nacional del Perú al 2030 Mariano Santos Mateos” con fecha de agosto de 2021. El mismo que la PNP ya había comenzado a elaborar en el 2019. Solo que esta vez, bajo la hoja de créditos el nombre de Juan Manuel Carrasco Millones, figuraba como ministro del Interior, y el de Javier Santos Gallardo como comandante general de la PNP. Ambos, los primeros encargados en asumir sus respectivos cargos durante el gobierno de Castillo.
Crédito: PNP, 2021.
Lo curioso de este documento es que, a primera vista, de los 6 ejes estipulados por las Bases de Sagasti, solo figuran 5. El sexto, “Nuestra institucionalidad”, aquel que fue básicamente el resultado del compromiso del gobierno de transición con la sociedad civil había desaparecido por completo del mismo.
Crédito: PNP, 2021.
A pesar de que este último eje no formó parte original del Plan MS30, el hecho de que este simplemente haya sido borrado —si es que acaso en algún momento se incluyó o si quiera se consideró su inclusión en el Plan MS30—, luego de todo lo que ello implicó, es desconsolador a decir lo menos considerando que las Bases también fueron elaboradas bajo la supervisión del alto mando de la PNP en su momento.
En función del documento de Bases, la respuesta de la PNP nos indicó que ese documento estaba a cargo de la Alta Dirección del Ministerio del Interior y que harían el traslado de nuestro pedido hacía ellos. Pedido que hasta la fecha no ha sido atendido por el MININTER. La naturaleza bicéfala del sector Interior una vez más demuestra lo perniciosa que puede ser.
Y ahora, en medio del estallido social más violento que ha sufrido el país desde el retorno de la democracia hace ya más de dos décadas, comienza a aflorar de nuevo el murmullo de la necesidad de reformar a la policía. ¿Pero si ni siquiera, luego de casi dos casi años desde su publicación, se ha debatido o hablado sobre la implementación de estas Bases? ¿Acaso su destino fue quedar traspapeladas en el laberinto de la burocracia peruana? ¿Ser un silencio técnico más en la biblioteca polvorienta de un ministerio?
En las últimas semanas, se viene diciendo mucho sobre los protocolos de la policía para el mantenimiento y control de orden público, como también de los manuales de derechos humanos aplicados para la función policial; pero nadie habla del último intento por reformar (o al menos, cambiar en algo) a la institución policial y del fracaso rotundo que parece haber sido. Incluso muchos de los actores vinculados a la elaboración de las Bases —como el expresidente Sagasti o el exministro Elice— han comenzado a aparecer en medios para dar sus opiniones sobre la situación política del país y el accionar policial, en muchos casos sin una sola mención a la propuesta de reestructuración de la PNP que ellos encabezaron.
Al parecer, el destino del Perú es ser aquel país donde la leche no es leche y el chocolate no es chocolate, y donde las reformas son todo menos eso.