¿Qué se puede hacer cuando funcionarios públicos no quieren ejecutar una sentencia en un proceso constitucional?

Juan Carlos Ruiz Molleda IDL

Es común encontrar funcionarios públicos o privados renuentes a acatar sentencias expedidas en procesos constitucionales. No se trata de una falla del sistema de justicia. Se trata de la habitual resistencia del poder para adecuar sus conductas al ordenamiento jurídico. Ante estas situaciones, es necesario recurrir a medidas coercitivas para obligar al demandado a cumplir con la sentencia que ha quedad firme[1]. Acá algunas opciones que tenemos para asegurar el cumplimiento de las sentencias[2].

1.El derecho al plazo razonable en la ejecución de la sentencia

Las sentencias no pueden cumplirse en cualquier plazo, sino en uno razonable y oportuno. El incumplimiento de una sentencia o su cumplimiento parcial o tardío, resulta absolutamente incompatible con el derecho al plazo razonable en la ejecución de las sentencias. Las sentencias emitidas en procesos constitucionales deben ser cumplidas inmediatamente en un plazo razonable. Sobre esto se ha pronunciado el TC:

“El derecho a la ejecución de la decisión de fondo contenida en una sentencia firme, también supone su cumplimiento en tiempo oportuno. El derecho a obtener un pronunciamiento de fondo en un plazo razonable, ha sido precisado por este Colegiado como una “( … ) manifestación implícita del derecho al debido proceso y la tutela judicial efectiva reconocidos en la Carta Fundamental (artículo 139°3 de la Constitución) y, en tal medida, se funda en el respeto a la dignidad de la persona humana”. (Expediente No 0549-2004-HC/TC, F.J. 3). Si bien tal precisión se hacía en el ámbito de afectación del derecho de libertad como consecuencia de un proceso penal, este Tribunal considera que el derecho a una decisión sobre el fondo y al cumplimiento de la misma en un plazo ¿razonable es extrapolable a todo tipo de procesos jurisdiccionales. El plazo razonable, (no sólo debe entenderse referido al trámite que existe entre la presentación de una demanda y la decisión sobre el fondo, sino que resulta indispensable que dicho concepto se entienda también como una exigencia para lograr la efectividad del pronunciamiento judicial en un plazo que no debe exceder lo que la naturaleza del caso y sus naturales complicaciones de cumplimiento ameriten, sin que en ningún caso su ejecución se difiera por dilaciones indebidas”. (STC No 4080-2004-AC, f.j. 19).

2.El requerimiento al juzgado de ejecución para que expida una “fórmula sustitutoria”

Ocurre muchas veces que es necesario hacer algunas precisiones a la sentencia para que esta se cumpla cabalmente, sea porque algunas cosas no quedan claras en la misma, o porque no se tomó en cuenta algunos aspectos que podrían dificultar su cumplimiento. Ante este tipo de situaciones, puede recurrirse a una resolución por parte del juez de ejecución, que contenga una “fórmula sustitutoria” donde precise mejor la sentencia, por ejemplo, quién es el obligado, sobre todo, cuando estamos ante competencias compartidas.

El sustento de esta “formula resolutoria” está en el artículo 27.3 del Nuevo Código Procesal Constitucional:

Artículo 27. Ejecución de sentencia

Las sentencias dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de otros órganos jurisdiccionales. Para el cumplimiento de las sentencias y de acuerdo con el contenido específico del mandato y la magnitud del agravio constitucional, el juez debe:

1) Velar porque la sentencia se cumpla según sus propios términos, actuando con la prudencia e imperatividad que las circunstancias del caso impongan. Si el demandado no cumple con el mandato, el juez constitucional remite los actuados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. También puede disponer el inicio del procedimiento disciplinario de funcionarios y servidores públicos ante la entidad que corresponda para su destitución.

2) Si el cumplimiento de la sentencia depende de varias voluntades, y si no se acata en el plazo de cinco días hábiles, el juez remite los actuados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. El Ministerio Público formula denuncia penal contra el titular de la entidad y los que resulten responsables, pudiendo exigir su prisión preventiva.

3) Si el cumplimiento de la sentencia depende de previsiones contenidas en el presupuesto general de la República o presupuestos de entidades estatales, la parte vencedora puede pedir al juez que modifique la ejecución material de la sentencia, proponiendo una fórmula sustitutoria que cause igual satisfacción a su derecho conculcado. El juez corre traslado del pedido y escucha a la parte vencida, decidiendo lo que corresponda. Si el juez acepta la fórmula sustitutoria, debe emitirse un auto que así lo establezca, el cual es impugnable con efecto suspensivo. La ejecución por sustitución implica que el juez aduce los apremios a su logro y que deje sin efecto los emitidos.

Para el cumplimiento de las sentencias, el juez puede optar, de oficio o a pedido de parte, por otras medidas de ejecución como son la remoción, destrucción de cosas, objetos o edificaciones, paralización de obras, entre otras técnicas de ejecución que el juez considere necesarias, así como también cualquier otra decisión o medida que sea proporcional y razonable para la preservación, restitución y protección de los derechos constitucionales objeto del proceso. (Resaltado nuestro).

En ese sentido, ante el incumplimiento por parte de un funcionario, argumentando que no cumple la sentencia porque no tiene presupuesto o no tiene los recursos humanos necesarios, en consonancia con el artículo 27.3 del Nuevo Código Procesal Constitucional, se puede solicitar que el juzgado de ejecución “modifique la ejecución material de la sentencia, proponiendo una fórmula sustitutoria que cause igual satisfacción a su derecho conculcado”. Según esta norma, “el juez corre traslado del pedido y escucha a la parte vencida, decidiendo lo que corresponda. Si el juez acepta la fórmula sustitutoria, debe emitirse un auto que así lo establezca, el cual es impugnable con efecto suspensivo”.

3. Marco legal que regula la disposición de recursos para el cumplimiento de sentencias cuando esta implica disponer de presupuesto

Seguimos acá lo señalado por Arturo Crispin Sánchez[3]. El marco legal que regula el pago de las sentencias es el artículo 46 del TUO de la Ley No 27584 y el artículo 73 del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público, aprobado por D.L. 1440. Estos dispositivos regulan el procedimiento para el pago de obligaciones de dar sumas de dinero a cargo del Estado.

El artículo 46 del TUO de la Ley No 27584 precisa:

Artículo 46.- Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero

Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a continuación se señalan:

46.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.

46.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.

46.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del Titular del Pliego o de quien haga sus veces, mediante comunicación escrita de la Oficina General de Administración, hacen de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias de conformidad con el artículo 70 del Texto Único Ordenado de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado mediante el Decreto Supremo 304-2012-EF.

46.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago. u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los numerales 46.1, 46.2 y 46.3 precedentes, se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el artículo 713 y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al artículo 73 de la Constitución Política del Perú[4]. (Resaltado nuestro).

Asimismo, tenemos el artículo 73 del D.L. No 1440:

Artículo 73. Pago de sentencias judiciales

73.1 El pago de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada se efectúa con cargo al presupuesto institucional de las Entidades.

73.2 En caso las Entidades no cuenten con recursos suficientes para atender el pago de sentencias judiciales, las Entidades podrán afectar hasta el cinco por ciento (5%) de los montos aprobados en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), con excepción de los ingresos públicos provenientes de donaciones, transferencias y operaciones oficiales de crédito y las asignaciones presupuestarias correspondientes a la reserva de contingencia, al pago de remuneraciones, pensiones y servicio de deuda. Esta norma comprende, entre otros, la atención de sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada por adeudos de beneficios sociales.

73.3 El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General del Tesoro Público, procede a la apertura de una cuenta bancaria en el Banco de la Nación para cada Entidad que lo solicite, en la cual la Entidad debe depositar, mensualmente, los montos de las afectaciones presupuestales mencionadas en el numeral precedente, bajo responsabilidad de la ofi cina administración o la que haga sus veces en la Entidad.

73.4 Los pagos de las sentencias judiciales, incluidas las sentencias supranacionales, deben ser atendidos por cada Entidad, con cargo a su respectiva cuenta bancaria indicada en el numeral precedente, debiendo tomarse en cuenta las prelaciones legales.

73.5 En caso de que los montos de los requerimientos de obligaciones de pago superen el porcentaje señalado en el párrafo 73.2, la Entidad debe cumplir con efectuar el pago en forma proporcional a todos los requerimientos existentes de acuerdo a un estricto orden de notificación, hasta el límite porcentual.

73.6 Los requerimientos de pago que no puedan ser atendidos conforme a lo señalado en los párrafos 73.1 y 73.2, se atienden con cargo a los presupuestos aprobados dentro de los cinco (5) años fiscales subsiguientes. (Resaltado nuestro)

Asimismo, las obligaciones económicas del Estado derivadas de sentencias judiciales deben ser atendidas conforme a la Ley No 30317, Ley que establece los criterios de priorización para la atención del pago de sentencias judiciales. (Resaltado nuestro)

Artículo 2. Criterios de priorización social y sectorial

2.1 Los pliegos cumplen con efectuar el pago por sentencias judiciales en calidad de cosa juzgada en función a los criterios siguientes:

Materia laboral.
Materia previsional.
Víctimas en actos de defensa del Estado y víctimas por violaciones de derechos humanos.
Otras deudas de carácter social.
Deudas no comprendidas en los numerales precedentes. (Resaltado nuestro).

4. Responsabilidad penal. Requerimiento al juzgado de ejecución para que envíe el expediente al Ministerio Público

El incumplimiento de la sentencia genera responsabilidad penal, sin embargo, el juez constitucional no es competente para determinar la responsabilidad penal. En aplicación del artículo 27.2 del Nuevo Código de Procesal Constitucional se puede pedir se remita al Ministerio Publico copias certificadas.

Artículo 27. Ejecución de sentencia

Velar porque la sentencia se cumpla según sus propios términos, actuando con la prudencia e imperatividad que las circunstancias del caso impongan. Si el demandado no cumple con el mandato, el juez constitucional remite los actuados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. También puede disponer el inicio del procedimiento disciplinario de funcionarios y servidores públicos ante la entidad que corresponda para su destitución.
Si el cumplimiento de la sentencia depende de varias voluntades, y si no se acata en el plazo de cinco días hábiles, el juez remite los actuados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. El Ministerio Público formula denuncia penal contra el titular de la entidad y los que resulten responsables, pudiendo exigir su prisión preventiva (Resaltado nuestro).

Este envío se hace a efectos que este investigue la responsabilidad penal por la comisión del delito de resistencia o desobediencia a la autoridad contenido en el artículo 368 del Código Penal, como consecuencia del incumplimiento de la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Loreto.

Artículo 368.- Resistencia o desobediencia a la autoridad

El que desobedece o resiste la orden legalmente impartida por un funcionario público en el ejercicio de sus atribuciones, salvo que se trate de la propia detención, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años.

Cuando se desobedezca la orden de realizarse un análisis de sangre o de otros fluidos corporales que tenga por finalidad determinar el nivel, porcentaje o ingesta de alcohol, drogas tóxicas estupefacientes, sustancias psicotrópicas o sintéticas, la pena privativa de libertad será no menor de cuatro ni mayor de siete años o prestación de servicios comunitarios de setenta a ciento cuarenta jornadas. Cuando se desobedece o resiste una medida de protección dictada en un proceso originado por hechos que configuran violencia contra las mujeres o contra integrantes del grupo familiar será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años. (Resaltado nuestro)

5. Responsabilidad administrativa disciplinaria. Requerimiento al juzgado de ejecución para el inicio de un procedimiento disciplinario de destitución contra los funcionarios renuentes

Se puede solicitar a la Oficina de Control Interno de la institución pública donde trabaja el funcionario público, responsable y/o obligado de dar ejecución a la sentencia, a efectos de abrir proceso disciplinario contra el mencionado funcionario, por ejemplo, el jefe de la Gerencia responsable.

Artículo 27. Ejecución de sentencia

1) Velar porque la sentencia se cumpla según sus propios términos, actuando con la prudencia e imperatividad que las circunstancias del caso impongan. Si el demandado no cumple con el mandato, el juez constitucional remite los actuados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. También puede disponer el inicio del procedimiento disciplinario de funcionarios y servidores públicos ante la entidad que corresponda para su destitución. (Resaltado nuestro).

El antecedente de esta norma la encontramos en el artículo 59 del anterior Código Procesal Constitucional,

Artículo 59.- Ejecución de Sentencia Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 22 del presente Código, la sentencia firme que declara fundada la demanda debe ser cumplida dentro de los dos días siguientes de notificada. Tratándose de omisiones, este plazo puede ser duplicado. Si el obligado no cumpliera dentro del plazo establecido, el Juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y disponga la apertura del procedimiento administrativo contra quien incumplió, cuando corresponda y dentro del mismo plazo. Transcurridos dos días, el Juez ordenará se abra procedimiento administrativo contra el superior conforme al mandato, cuando corresponda, y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”. (Resaltado nuestro).

De acuerdo con la 9na disposición final de la Ley N° 27785 – Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, define la responsabilidad administrativa, como aquella en la que incurren los servidores y funcionarios por haber contravenido el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vínculo laboral o contractual al momento de su identificación durante el desarrollo de la acción de control. Incurren también en responsabilidad administrativa funcional los servidores y funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, desarrollaron una gestión deficiente.

En este punto debe tomarse en cuenta el caso recaído STC No 4080-2004-AC, en que el TC procedió a imponer el pago de una multa por 10 URP, pero con el apercibimiento de que si a pesar de ello, no se cumplía con la sentencia en el pazo de diez días, debería procederse a la destitución del responsable, quien era el director de la Unidad de Gestión Educativa de Chincha.

6. Requerimiento al juzgado de ejecución para la destitución del funcionario renuente.

Independientemente de la responsabilidad penal, el juez constitucional ante el incumplimiento puede ordenar la destitución del funcionario renuente a acatar una sentencia constitucional. Esta facultad está claramente establecida en el artículo 22 del anterior Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237 cuando precisaba:

“Artículo 22.- Actuación de Sentencias La sentencia que cause ejecutoria en los procesos constitucionales se actúa conforme a sus propios términos por el juez de la demanda. Las sentencias dictadas por los jueces constitucionales tienen prevalencia sobre las de los restantes órganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo responsabilidad. La sentencia que ordena la realización de una prestación de dar, hacer o no hacer es de actuación inmediata.

Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el Juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas e incluso disponer la destitución del responsable […]”.

Es el caso del Gobernador Regional de Arequipa, donde a raíz del incumplimiento de acciones relacionadas con la implementación de los protocolos de salud en el contexto de la pandemia, se dispuso su destitución conforme con el artículo 22 del anterior Código Procesal Constitucional. Dicha medida no se materializó pues el gobernador fue detenido por presuntos actos de corrupción y suspendido posteriormente por el JNE.

“Que así este Colegiado considera que aun cuando el segundo párrafo del artículo 22º del Código Procesal Constitucional admite una lectura según la cual el juzgador constitucional tiene la facultad de destituir de manera directa a aquellas autoridades que son renuentes a acatar el mandato contenido en las sentencias estimatorias, ello no significa que en todos los casos deba aplicarse dicha norma sin hacer distingos entre el tipo de autoridad. En efecto no es lo mismo una autoridad administrativa ordinaria, a la que se le aplica en todos sus extremos lo previsto por la norma, que una autoridad elegida por mandato o decisión popular. Aunque todas ellas ciertamente se encuentran sometidas a la Constitución y como tales deben acatar obligatoriamente los mandatos contenidos en las sentencias, tratándose de aquellas cuya designación depende del voto popular, su eventual destitución exige previamente la determinación de una causal de vacancia, la cual debe ser determinada por el órgano electoral respectivo. A tales efectos es obligación de la autoridad judicial cuyas sentencias son incumplidas (antes que del directamente afectado en sus derechos) el poner en conocimiento del citado órgano electoral la actitud asumida por la autoridad renuente. Sólo de dicha manera es que la eventual medida de destitución aparece como coherente. Interpretar en sentido distinto o como lo pretende el demandante, que el juez tiene una directa facultad de destitución sobre las autoridades elegidas por mandato popular, tornaría en imprevisible el modelo sancionatorio adoptado por la norma procesal. De allí que lo que se impone es una lectura del Código Procesal Constitucional de conformidad con los propios valores constitucionales que delimitan ámbitos de competencia para cada órgano del Estado”. (STC 03556-2009-PA, f.j. 8). (Resaltado nuestro) .

Como podemos observar, el TC distinguió entre funcionarios o autoridades administrativas ordinarias y autoridades elegidas por mandato popular, en cuyo caso dependía “su destitución dependía de la configuración de una causal de vacancia declarada por la autoridad electoral”[5]. Lo que corresponde en este caso antes que el juez constitucional lo destituya es poner los hechos en conocimiento del JNE, explicando la renuencia de este para cumplir con el mandato judicial para respetar el ámbito de competencia de cada órgano constitucional, en este caso del TC y del JNE[6].

7. Requerimiento al juzgado de ejecución para que se imponga multas acumulativas a funcionarios renuentes de acatar sentencia

También se puede imponer multas contra el funcionario responsable de la ejecución, las que pueden ir creciendo, conforme se mantenga la posición renuente. Esta facultad estaba claramente establecida en el artículo 22 del anterior Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237 cuando precisaba:

Para su cumplimiento, y de acuerdo al contenido específico del mandato y de la magnitud del agravio constitucional, el Juez podrá hacer uso de multas fijas o acumulativas […]”. (Resaltado nuestro).

Esta facultad no está recogida de manera explícita en el nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 31307. De conformidad con el último párrafo del artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el juez constitucional puede recurrir a otras medidas:

“Para el cumplimiento de las sentencias, el juez puede optar, de oficio o a pedido de parte, por otras medidas de ejecución […] así como también cualquier otra decisión o medida que sea proporcional y razonable para la preservación, restitución y protección de los derechos constitucionales objeto del proceso”.

También se puede fundamentar las multas en el artículo 27.1 del Nuevo Código Procesal Constitucional cuando establece la obligación del juez constitucional:

“Velar porque la sentencia se cumpla según sus propios términos, actuando con la prudencia e imperatividad que las circunstancias del caso impongan. Si el demandado no cumple con el mandato, el juez constitucional remite los actuados al Ministerio Público para que actúe de acuerdo con sus atribuciones. También puede disponer el inicio del procedimiento disciplinario de funcionarios y servidores públicos ante la entidad que corresponda para su destitución”.

El fundamento de la imposición de multas estaría en el artículo 53 del Código Procesal Civil, el cual es de aplicación artículo IX del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley 31307.

Artículo 53.- Facultades coercitivas del Juez

En atención al fin promovido y buscado en el Artículo 52, el Juez puede:

1.- Imponer multa compulsiva y progresiva destinada a que la parte o quien corresponda, cumpla sus mandatos con arreglo al contenido de su decisión.

La multa es establecida discrecionalmente por el Juez dentro de los límites que fija este Código, pudiendo reajustarla o dejarla sin efecto si considera que la desobediencia ha tenido o tiene justificación; y (Resaltado nuestro)

8. Requerimiento al juzgado de ejecución para solicitar la detención personal de funcionarios renuentes a acatar esta sentencia

También se puede solicitar la detención del funcionario responsable o de los funcionarios responsables. Este pedido se sustenta en el artículo 53.2 del Nuevo Código Procesal Civil, que es aplicable al proceso constitucional, de conformidad con el artículo IX del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. Según esta norma:

Artículo 53.- Facultades coercitivas del Juez

En atención al fin promovido y buscado en el Artículo 52, el Juez puede:

1.- Imponer multa compulsiva y progresiva destinada a que la parte o quien corresponda, cumpla sus mandatos con arreglo al contenido de su decisión.

2.- Disponer la detención hasta por veinticuatro horas de quien resiste su mandato sin justificación, produciendo agravio a la parte o a la majestad del servicio de justicia.

En atención a la importancia y urgencia de su mandato, el Juez decidirá la aplicación sucesiva, individual o conjunta de las sanciones reguladas en este Artículo.

Las sanciones se aplicarán sin perjuicio del cumplimiento del mandato. (Resaltado nuestro).

Se trata de una medida que ya ha sido aplicada por el Tribunal Constitucional en casos anteriores tal como se puede apreciar de la siguiente jurisprudencia.

“No obstante lo expuesto este Colegiado, a colación de las incidencias ocurridas en el proceso de hábeas corpus subyacente considera, in abstracto, que las medidas de detención personal dictadas con el único fin de ejecutar una resolución judicial recaída en un proceso constitucional (principal o cautelar) en el que versen o se discutan derechos constitucionales de importancia vital para la persona, resultan ser una medida constitucionalmente legítima que debe ser evaluada en el caso concreto e inspirada en la intención de obtener una protección urgente de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. De modo tal que inclusive en sede constitucional tal medida puede ser dictada por los órganos judiciales. Y es que si bien tal medida está recogida en el Código Procesal Civil (artículo 53º), cuerpo procesal que regula la tramitación de asuntos eminentemente patrimoniales, nada impide que tal dispositivo sea incorporado supletoriamente -vía interpretación- al Código Procesal Constitucional y posteriormente aplicado a los procesos constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que en sede constitucional se protegen y reivindican derechos fundamentales que deben ser acatados y/o ejecutados de manera urgente e inmediata por el obligado, llevando consigo la aplicación del referido dispositivo una finalidad muy noble, cual es garantizar el ejercicio efectivo de un derecho constitucional vulnerado o amenazado”. (STC No 01152-2010-AA, f.j. 20). (Resaltado nuestro).

9. Otras medidas de ejecución

En 3l artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional, como dice Arturo Crispín Sánchez, se deja “las puertas abiertas a otras técnicas de ejecución que el juez considere necesarias”, precisando que deben constituir medidas razonables y proporcionales a la protección de los derechos que se encontrarían bajo tensión. De esta manera, el legislador ha ampliado el catálogo de herramientas de ejecución del juez constitucional”[7].

10. Mecanismos procesales diseñados por el Tribunal Constitucional[8]

Independientemente de estas medidas coercitivas, el TC ha diseñado procedimientos específicos para asegurar el cumplimiento de las sentencias expedidas en el marco de los procesos constitucionales. Lo que buscan es abrir la puerta del control constitucional de la ejecución de la sentencia.

El Amparo contra amparo

Este proceso surge para realizar control constitucional ocurrido en otro proceso constitucional. En tal sentido, puede ser utilizado para asegurar el efectivo cumplimiento de una sentencia. El fundamento de este proceso de amparo contra amparo estaría en el artículo 200.2 de la Constitucional, cuando dice que no proceso amparo contra resoluciones emanadas de un proceso regular. Esto significa que si el proceso no es regular cabe el proceso de amparo contra amparo. Se trata de proceso excepcional ciertamente. En la STC No 05853-2004-PA precisa qué resoluciones podrán ser objeto de amparo contra amparo[9]. Asimismo, precisa cuales son las personas legitimadas para interponer una demanda de amparo contra amparo[10]: En los hechos como nos recuerda Crispín Sánchez[11], este proceso ha permitido hacer control constitucional de la ejecución de la sentencia constitucional firme. Si bien el amparo contra amparo es una vía de control constitucional de sentencias, en mi opinión es muy abierto y está pensado para varios supuestos de violación de derechos por una resolución judicial, no necesariamente referidos al incumplimiento,

Recurso de agravio en favor del cumplimiento de la sentencia del TC

A diferencia del amparo contra amparo, el Recurso de agravio en favor del cumplimiento de la sentencia del TC es un procedimiento pensado en caso que el juez de ejecución no cumple con ejecutar o implementar la sentencia. Se trata de un procedimiento para garantizar el cumplimiento de sentencias emitidas por el TC, no para otras sentencias que han adquirido la calidad de sentencias firmes, expedidas por otros órganos jurisdiccionales diferentes al TC.

“Que este Colegiado no puede permanecer indiferente ante los supuestos de incumplimiento de lo dispuesto en sus sentencias o de su ejecución defectuosa, que termina virtualmente modificando la decisión; frente a estas situaciones debería habilitarse la procedencia del recurso de agravio constitucional. Esto porque la invocación de tales vulneraciones requieren siempre de una verificación por el Tribunal donde puedan acreditarse los alegatos escuchando al órgano judicial emplazado y permitiendo, al propio tiempo, una afirmación de su decisión por parte del Tribunal Constitucional. Por todo ello, resulta oportuno realizar un redimensionamiento del recurso de agravio constitucional, y con ello la reevaluación del criterio precedente de este Colegiado aplicable a casos como el presente, de forma que pueda optimizarse la legislación sobre los procesos constitucionales y los fines que la informan”. (RTC No 0168-2007-Q/TC, f.j. 7). (Resaltado nuestro).

Luego de argumentar que el TC no puede permanecer impávido ante el incumplimiento de una sentencia, el TC sustenta este procedimiento y lo desarrolla:

“Que, a partir de lo desarrollado supra, es posible precisar algunos principios interpretativos aplicables para el trámite del nuevo supuesto establecido a través de esta resolución de procedencia del recurso de agravio, tratándose de un supuesto de incumplimiento de los fallos del Tribunal Constitucional en los procesos de ejecución 9: sentencias, los mismos que encuentran su fundamento en los principios de economía procesal e informalismo, consagrados en el artículo III del Título Preliminar del Const.

Primero. El recurso de agravio a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional tiene como finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, el mismo que ha sido preservado mediante sentencia estimatoria del Tribunal en el trámite de un proceso constitucional.

Segundo. El Tribunal resolvería así en instancia final para el restablecimiento del orden constitucional que resultó violado con la decisión del juez de ejecución, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado por el Tribunal Constitucional, en lo que se refiere al alcance y el sentido del principio de la eficaz ejecución de sus sentencias en sus propios términos.

Tercero. El órgano judicial correspondiente se limitará a admitir el recurso de agravio constitucional, y corresponderá a este Colegiado dentro del mismo proceso constitucional, valorar el grado de incumplimiento de sus sentencias, cuando son desvirtuadas o alteradas de manera manifiesta en su fase de ejecución. En cualquier caso, el Tribunal tiene habilitada su competencia, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19° del CPConst”. (RTC No 0168-2007-Q/TC, f.j. 8). (Resaltado nuestro).

Finalmente, en relación con el carácter vinculante de la sentencia que establece esta regla:

“Que los principios desarrollados en la presente resolución constituyen jurisprudencia vinculante, conforme al artículo VI del Título Preliminar del CPConst”. (RTC No 0168-2007-Q/TC, f.j. 9).

Recurso de agravio en favor del cumplimiento de sentencias del Poder Judicial

Posteriormente el TC o extendió este recurso a los casos de incumplimiento de sentencias firmes expedidas por el Poder Judicial y ya no solo de las expedidas por el TC. Se trata de un supuesto de RAC ante el TC :

“Que de lo expuesto y sobre la base de lo desarrollado en la RTC 0168-2007 -Q/TC, este Colegiado considera que de manera excepcional puede aceptarse la procedencia del RAC cuando se trata de proteger la ejecución en sus propios términos de sentencias estimatorias emitidas en procesos constitucionales, tanto para quienes han obtenido una sentencia estimatoria por parte de este Colegiado, como para quienes lo han obtenido mediante una sentencia expedida por el Poder Judicial. La procedencia excepcional del RAC en este supuesto tiene por finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, correspondiendo al Tribunal valorar el grado de incumplimiento de las sentencias estimatorias expedidas por el Poder Judicial cuando éste no cumple dicha función, devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto cumplimiento a lo declarado por el Tribunal. Asimismo, los órganos jurisdiccionales correspondientes se limitarán a admitir el recurso de agravio constitucional, teniendo habilitada su competencia este Colegiado, ante la negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el artículo 19° del CPConst”. (RTC No 00201-2007-Q/TC, f.j. 10). (Resaltado nuestro).

Apelación por salto en favor de la ejecución de sentencias del TC

El TC comienza reconociendo que en un segundo proceso judicial muchas veces el proceso de ejecución constituye en los hechos otro proceso constitucional de amparo.

“Como puede advertirse, la duración del trámite de los expedientes anteriormente descritos pone en evidencia que, en los hechos, la etapa de ejecución de las sentencias de este Tribunal termina convirtiéndose en muchos casos en un segundo proceso, pues a pesar de que existe una orden precisa y concreta de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la sentencia, ésta por la inercia del juez de ejecución o por la conducta obstruccionista de la parte emplazada, no termina ejecutándose en forma inmediata y en sus propios términos”. (STC No 00004-2009-AA, f.j. 13). (Resaltado nuestro).

Ante esta situación, el TC diseña:

“14. Frente a este problema de dilaciones indebidas para ejecutar las sentencias emitidas por este Tribunal, corresponde dar una solución que tenga como fundamento garantizar y concretizar los fines de los procesos constitucionales, el principio de dignidad de la persona humana, el principio constitucional de la cosa juzgada, el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable y el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales”. (STC No 00004-2009-AA, f.j. 14).

Lo que propone el TC es liberar a las salas superiores de tener que conocer estos recursos destinados al cumplimiento de las sentencias, pues estima que no aportan a la solución sino antes bien demoran más el proceso.

La solución a los problemas de la falta de ejecución de sentencias constitucionales y al de su ejecución defectuosa o desnaturalización debe partir, a juicio de este Tribunal, por exonerar a las Salas Superiores del Poder Judicial de conocer el recurso de apelación interpuesto contra la resolución del juez de ejecución que declara actuado, ejecutado o cumplido el mandato de la sentencia de este Tribunal, o que declara fundada la contradicción u observación propuesta por el obligado. Ello se justifica en la optimización del derecho a la efectiva ejecución de lo resuelto, específicamente, por el Tribunal Constitucional, y porque el trámite en las salas superiores, en vez de contribuir con la realización efectiva del mandato de las sentencias de este Tribunal, genera dilaciones indebidas y resoluciones denegatorias que, en la mayoría de casos, terminan siendo controladas y corregidas por este Colegiado. (STC No 00004-2009-AA, f.j. 14).

En atención a estos argumentos el TC establece que el recurso de apelación será interpuesto ante el juez de ejecución, que será conocido por el TC. Es decir, se salta las cortes superiores, estableciendo la posibilidad de presentar recursos de queja ante el TC en caso de denegatoria del juez de ejecución.

Por esta razón, teniendo presente los derechos fundamentales afectados por la inejecución, ejecución defectuosa o desnaturalización de una sentencia constitucional y atendiendo a lo dispuesto por el artículo III del Título Preliminar del CP Const., según el cual el Tribunal Constitucional tienen el deber de adecuar la exigencia de las formalidades para el cumplimiento de los fines de los procesos constitucionales, el recurso de apelación interpuesto contra las resoluciones del juez de ejecución será conocido por el Tribunal Constitucional. En efecto, este recurso será conocido por salto, lo cual origina que la denominación propuesta en la RTC 00168-2007-Q/TC sea variada por la de “recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional”. Igualmente, debe precisarse que contra la resolución que deniega la concesión del recurso mencionado procede el recurso de queja previsto en el artículo 401° del Código Procesal Civil.

También el TC establece en qué casos corresponde recurrir a este procedimiento:

Finalmente, debe precisarse que el recurso de apelación por salto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional no procede cuando: a) el cumplimiento de la sentencia comporte un debate sobre la cuantificación del monto de la pensión de cesantía o jubilación, o de los devengados, o de los reintegros, o de los intereses, o de las costas o de los costos; b) el mandato de la sentencia constitucional cuya ejecución se pretende establece en forma clara y expresa que es de cumplimiento progresivo; y c) cuando el propio recurrente decide que la correcta ejecución del mandato de la sentencia constitucional se controle a través del amparo contra amparo. En estos casos el proceso de ejecución de la sentencia constitucional sigue su trámite en las dos instancias del Poder Judicial y contra la resolución denegatoria de segundo grado procede el recurso de agravio constitucional interpuesto a favor de la ejecución de una sentencia del Tribunal Constitucional previsto en la RTC 00168-2007-Q/TC, salvo en el supuesto b), supra”. (STC No 00004-2009-AA, f.j. 14).

Finalmente, el TC precisa que este procedimiento no necesita la convocatoria de una audiencia especial para escuchar a ambas partes:

“15. De otra parte, debe precisarse que la absolución del recurso de apelación por salto o del recurso de queja por denegatoria del recurso de apelación por salto, se realizará sin trámite alguno, es decir, que no existe la obligación de que se convoque a una audiencia para la vista de la causa, por la sencilla razón de que no se está debatiendo una controversia o litis constitucional, ya que ésta se encuentra resuelta en forma definitiva por la sentencia del Tribunal Constitucional, sino que se va a verificar el estricto cumplimiento, o no, del mandato contenido en la sentencia.

En este contexto, y a los efectos de lograr que los mandatos de las sentencias del Tribunal Constitucional sean ejecutados en forma inmediata y en sus propios términos, debe requerirse a todas las salas superiores del Poder Judicial que remitan los expedientes que estén conociendo y que tengan por finalidad verificar el estricto cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional”. (STC No 00004-2009-AA, f.j. 15).

11. Palabras finales

Como lo hemos dicho en otras oportunidades,[12] el trabajo del juez no acaba cuando se expide las sentencias, sino cuando estas se ejecutan; es decir, cuando el derecho es restablecido, cuando el derecho vuelve a estar en vigencia. No basta con que se expida la sentencia, sino que el juez tiene que adoptar todas las medidas necesarias para que se cumpla la sentencia. Con esta finalidad es que el ordenamiento jurídico contempla un conjunto de mecanismos coercitivos a disposición del juez para asegurar el cumplimiento de la sentencia. Además de estos mecanismos, el TC ha establecido procedimientos para asegurar el cumplimiento de sentencias del Poder Judicial y del propio TC. Estos mecanismos están reconocidos expresamente reconocidos en el Nuevo Código Procesal Constitucional, en el Código Procesal Civil y en la jurisprudencia del TC. No hay pretexto para no cumplir con las sentencias, y los jueces no pueden ponerse de costado. Deben asumir su responsabilidad. Sin embargo, en esa tarea a los abogados de los demandantes nos corresponde un rol de fiscalización para asegurar que los jueces utilicen estos mecanismos coercitivos

[1] Juan Carlos Ruiz Molleda, El derecho a la ejecución de sentencias constitucionales. Documento de trabajo. Área de Justicia Constitucional del Instituto de Defensa Legal, Lima, 2021. Disponible en: https://drive.google.com/file/d/1gcPc1TrAC8111HmCD2zjEN_DP1wuA4r6/view.

[2] Seguimos en este artículo los comentarios al artículo 27 del Nuevo Código Procesal Constitucional por Arturo Crispin Sánchez Nuevo Código Procesal Constitucional comentado, Tomo I, Gaceta Jurídica, Lima, 2022, pág. 437 y sgts.

[3] Ob. Cit, pág., pág. 461 y sgts.

[4] Texto según el artículo 1 de la Ley N° 27684, la Primera Disposición Complementaria Modificatoria de Ley N° 30137 y el Numeral 3 de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre los Expedientes Acumulados N°s. 015-2001-AI-TC, Expediente N° 016-2001-AI-TC y Expediente N° 004-2004-AI-TC.

[5] Arturo Crispín Sánchez, en: Nuevo Código Procesal Constitucional Comentado, Tomo I, Gaceta Jurídica, Arturo Crispín Sánchez (Coordinador), Lima, 2022, pág. 443.

[6] Ibídem.

[7] Arturo Crispín Sánchez, en: Nuevo Código Procesal Constitucional Comentado, Tomo I, Gaceta Jurídica, Arturo Crispín Sánchez (Coordinador), Lima, 2022, pág. 443.

[8] Tomamos prestado el título del artículo de Crispís Sánchez, op. cit, pág. 452.

[9] “a. La resolución estimatoria ilegítima de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo donde se haya producido la violación manifiesta del contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, o que haya sido dictada sin tomar en cuenta o al margen de la mejor protección de los derechos establecida en la doctrina jurisprudencial de este Colegiado, desnaturalizando la decisión sobre el fondo, convirtiéndola en inconstitucional.

La resolución desestimatoria de la demanda, emitida en segundo grado por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo, cuando ésta haya quedado firme en el ámbito del Poder Judicial y cuando en su trámite se haya violado, de modo manifiesto, el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales de un tercero legitimado, cuya intervención en el proceso haya sido rechazada o en el que no haya solicitado intervenir por desconocer de dicho trámite; o tratándose del propio interesado, cuando éste, por razones que no le sean imputables, no haya podido interponer oportunamente el respectivo recurso de agravio constitucional.
En ningún caso puede ser objeto de una demanda de “amparo contra amparo” las resoluciones del Tribunal Constitucional, en tanto instancia de fallo última y definitiva en los procesos constitucionales. (STC No 05853-2004-PA, f.j 39)

[10] a) Frente a la resolución estimatoria ilegítima de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo, donde se haya producido la violación del contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, o se haya desconocido la doctrina jurisprudencial de este Colegiado, desnaturalizando la decisión sobre el fondo convirtiéndola en inconstitucional; podrán interponer una demanda ae “amparo contra amparo” los directamente afectados, siempre que tal afectación haya sido debidamente denunciada al interior del primer proceso de amparo y no haya sido respondida por el órgano judicial o lo haya sido de forma insuficiente. También están legitimados los terceros afectados por lo resuelto en el primer amparo que no hayan sido emplazados o no se les haya permitido ejercer su derecho de defensa al interior del primer amparo.

b) Frente a la resolución denegatoria de segundo grado, emitida por el Poder Judicial en el trámite de un proceso de amparo, cuando ésta haya quedado firme en el ámbito del Poder Judicial, y cuando en su trámite se haya violado, de modo manifiesto, el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, podrá interponer una demanda de “amparo contra amparo” el tercero legitimado que, pese a haber solicitado su intervención en el primer amparo, no haya sido admitido o, teniendo la calidad de litisconsorte necesario, no haya sido notificado con la demanda. / Asimismo lo podrá interponer el interesado que, por razones probadas, se hubiera encontrado imposibilitado de presentar el recurso de agravio constitucional oportunamente. En estos supuestos, será indispensable que, en el primer proceso de amparo, no exista pronunciamiento del Tribunal Constitucional a través del recurso de agravio constitucional, sin importar quién lo haya interpuesto. Finalmente, conforme a lo señalado supra, sólo se ha de admitir por una única vez, sea que lo plantee el agraviado directamente o terceros.

[11] Ob. Cit. 452 y 453.

[12] Juan Carlos Ruiz Molleda, El derecho a la ejecución de sentencias constitucionales. Documento de trabajo

Área de Justicia Constitucional del Instituto de Defensa Legal, Lima, 2021. Disponible en:

https://drive.google.com/file/d/1gcPc1TrAC8111HmCD2zjEN_DP1wuA4r6/view.