¿Quién afecta el ordeno interno en Chumbivilcas? Un análisis del reciente estado de emergencia decretado contra las comunidades campesinas

Juan Carlos Ruiz Molleda, Maritza Quispe Mamani

Álvaro Másquez Salvador (Área de Litigio Constitucional y Pueblos Indígenas del IDL)

El Estado nuevamente ha declarado en estado de emergencia un sector del Corredor Vial Apurímac-Cusco-Arequipa, entre los distritos cusqueños de Coporaque (Espinar) y Ccapacmarca (Chumbivilcas). A través del Decreto Supremo N.º 020-2020-PCM, publicado el pasado 8 de febrero en El Peruano, se ha propuesto enfrentar represivamente las tomas de carreteras de las comunidades campesinas en las provincias altas de Cusco.

No obstante, es importante conocer el porqué de las protestas. En el caso de Chumbivilcas, éstas representan su respuesta a la conversión de caminos comunales, que atravesaban sus territorios tradicionales en vías nacionales. El Gobierno central –mediante dos decretos de urgencia y una resolución ministerial– tomó decisiones sobre sus tierras sin consultarles, sin llegar previamente a acuerdos de compraventa, alquiler, servidumbre o expropiación. El decreto tenía entonces como objetivo neutralizar las protestas de las comunidades contra el despojo de sus tierras.

En ese sentido, el presente artículo pretende evaluar la constitucionalidad del estado de emergencia decretado por el Gobierno, en virtud del derecho constitucional, a fin de determinar su validez jurídica o eventual vicio de nulidad. La pregunta es inevitable: ¿puede un estado de emergencia justificarse en causas y objetivos como los que hemos descrito?

1. Los estados de emergencia no están exentos de la fuerza normativa de la Constitución

Ninguna decisión del Estado está exenta de la fuerza normativa de la Constitución, del control constitucional. Ello de conformidad con su artículo 38.

De tal manera, la declaratoria de estado de emergencia –regulada por el artículo 137– no solo debe respetar el procedimiento para su emisión, sino que su contenido también debe ajustarse a los principios y valores contenidos en el ordenamiento constitucional.

Por ello, si bien está reconocida la facultad del Gobierno de decretar estados de emergencia en casos de grave conmoción interna, ésta no le otorga un poder absoluto o una plena discrecionalidad. Es exigible que se acredite, en forma previa, el hecho habilitante del estado de emergencia. Pero, además, debe entenderse tácitamente que el Gobierno busca responder con la medida a una situación que no ha causado. De lo contrario, no se trataría de un hecho habilitante válido, sino de la distorsión del estado de emergencia en base a la manipulación de la crisis.

De conformidad con el artículo 45 de la Constitución, los diferentes funcionarios públicos deben ejercer el poder en el marco de las competencias y facultades reconocidas en el texto constitucional y en el ordenamiento jurídico nacional. Cuando se lo ejerce por fuera, el poder de jure se convierte en uno de facto. Es decir, se transforma en arbitrario y carece de justificación en el derecho.

2. El Estado es responsable de la situación de crisis que se vive en Chumbivilcas

El Gobierno ha convertido caminos comunales, dentro de territorios indígenas, en vías nacionales, sin haber consultado a las comunidades ni haber llegado a un acuerdo con ellas. En efecto, a través de la Resolución Ministerial N.º 372-2018-MTC/01.02, el Gobierno decidió reclasificar vías en los departamentos de Apurímac y Cusco como rutas nacionales. Poco después, en relación a esta medida, expidieron los decretos de urgencia N.º 026-2019 y 027-2019, en los que regularon la adquisición y expropiación de las tierras de las comunidades colindantes a las carreteras.

Es decir, la causa del conflicto social –la defensa de los territorios indígenas ejercida por las comunidades propietarias– es el resultado de una serie de medidas adoptadas por el Gobierno.

3. El estado de emergencia beneficia a la empresa minera Las Bambas

Según señalan las comunidades, la mayoría de los vehículos que transitan por los caminos comunales convertidos en vía nacional son de la empresa Las Bambas o tienen relación con ella. Esto significa que el estado de emergencia no busca cautelar ningún interés o necesidad pública, sino que materialmente es una forma de cautelar los intereses corporativos de una empresa minera.

Más allá de las formas, independientemente de la intención de sus autores, el estado de emergencia beneficia los intereses de Las Bambas.

4. La toma de carreteras es un constitucional y un acto de defensa de los territorios de las comunidades

Las comunidades campesinas han agotado todos los mecanismos institucionales para denunciar el despojo de sus tierras y obtener soluciones al conflicto. Incluso han presentado dos demandas contra las normas aludidas (una de inconstitucionalidad contra los decretos de urgencia y otra de amparo contra la resolución ministerial). Ninguno de estos mecanismos, sin embargo, ha funcionado hasta la fecha. Se trata de una situación urgente que justifica, dentro de los medios legítimos de protesta que el derecho garantiza, la toma de carreteras para la defensa de sus territorios.

La restricción a la libertad ambulatoria de quienes transitan por la recientemente denominada vía nacional, como consecuencia de la toma de carreteras por parte de las comunidades, constituye una restricción de derechos idónea, necesaria y proporcional, pues la toma de carreteras busca en el fondo defender su derecho a la propiedad colectiva sobre sus territorios.

5. El Estado no puede invocar la grave afectación al orden interno él la causó

Las actuales tomas de carretera de parte de las comunidades campesinas, como se dijo, son consecuencia del despojo de sus tierras de que han sido objeto por parte del Gobierno. El Estado, en consecuencia, no puede invocar como causal la existencia de una grave afectación al orden interno porque él mismo la ha causado. No es posible entonces justificar un estado de emergencia en la crisis generada por la problemática de tierras en la zona.

De conformidad con la jurisprudencia del TC[1], las decisiones del Estado deben, además de estar motivadas, orientarse al interés público, al bien común. Si se acredita que el Gobierno está adoptando medidas, que no están orientadas al interés público, sino a intereses particulares, estamos ante una decisión arbitraria, incompatible con el principio de interdicción de la arbitrariedad.

6. El estado de emergencia constituye un caso de abuso de derecho

No todo ejercicio del estado de emergencia es constitucional. Para que lo sea, debe ser consonante con la finalidad establecida en la Constitución: enfrentar situaciones de crisis para restablecer el orden interno y el pleno funcionamiento de las instituciones públicas. En este caso, es evidente que el decreto tiene por finalidad neutralizar y reprimir las protestas de las comunidades contra el despojo. Esta finalidad resulta incompatible con los principios y valores constitucionales.

Si bien el Gobierno ha recurrido a una facultad jurídicamente permitida, lo ha hecho para una finalidad distinta a la establecida en la Constitución. La finalidad del Constituyente no es pues la de reprimir o neutralizar las protestas sociales de grupos sociales que sufren la violación a sus derechos. Instrumentalizar una herramienta jurídica de esta manera implica un supuesto de abuso del derecho o de fraude a la ley, lo cual está expresamente prohibido por el artículo 103 de la Constitución.

Es evidente que la arbitrariedad no puede generar derecho. De conformidad con los artículos 51 y 138 de la Constitución, la condición de validez material de toda norma jurídica es su consonancia y compatibilidad con los valores, principios y derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico. La negación de este ordenamiento constitucional y de todos los principios que le sustentan no puede legitimar y validar el derecho.

7. La Policía carece de la independencia e imparcialidad para decretar el estado de emergencia

La Policía Nacional, que ha recomendado el estado de emergencia en la zona, es la misma que mantiene un convenio de servicios policiales extraordinarios con la empresa Las Bambas. En él, la empresa se compromete a pagar a la institución a cambio de protección a sus instalaciones, bienes y personal. De tal forma, los policías en la zona carecen de la imparcialidad e independencia para ejercer sus funciones. Esta situación, de tal forma, vulnera el modelo de función pública policial establecido en la Constitución.

8. Estamos ante un acto estatal de criminalización de la protesta

Más allá de las formas, y de conformidad con el principio de primacía de la realidad, el estado de emergencia constituye un acto de criminalización de la protesta social de las comunidades campesinas, en defensa de sus territorios ancestrales, ante la agresión y el despojo arbitrario y abusivo de sus territorios ancestrales por parte del Gobierno.

Conclusión: el estado de emergencia viola el derecho de protesta de la población

En conclusión, la declaratoria de estado de emergencia –a través del Decreto Supremo N.º 020-2020-PCM– no tiene por finalidad restablecer el orden interno y la paz social en el distrito de Ccapacmarca (Chumbivilcas). Por el contrario, se constituye como una herramienta jurídica empleada por el poder político para reprimir la protesta social. En el caso concreto, porque ha sido el propio Gobierno el que ha ocasionado directamente la situación de crisis –que ha derivado en convulsión social– al despojar de forma arbitraria a las comunidades campesinas de sus territorios.

[1] STC. Exp. N.º 00090-2004-AA/TC, f.j. 12 y siguientes.