Ratificaciones por puerta falsa

La ratificación automática de 139 magistrados, incluida la de Pedro Chávarry, fue advertida por la Contraloría como una de las principales irregularidades cometidas por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) en los procesos que tuvo a cargo. En este informe, Justicia Viva narra cómo se gestó esta cuestionada figura, y ofrece detalles de los descargos enviados por los exconsejeros a la Comisión Auditora que revisó los procedimientos.

Por ejemplo, Iván Noguera etiqueta a la ratificación automática como una invención del expresidente Guido Aguila; Baltazar Morales, por su parte, señala que cualquier acuerdo tomado por el desaparecido CNM que no cuente con resolución -como la ratificación de Chávarry- debe considerarse nulo.

Por Miguel Loayza

El 26 de noviembre del 2019, un oficio firmado por Pedro Chávarry fue enviado a la Contraloría General de la República. En el documento, el exfiscal de la Nación solicitaba el informe final sobre los procesos realizados por el extinto CNM entre el 2015 y 2018, elaborado por la Contraloría luego de destapado el caso CNMAudios. El 16 de diciembre, a través de otro oficio, el exfiscal de la Nación requirió a Jorge Matienzo Luján, director general de la Junta Nacional de Justicia (JNJ), el mismo informe que ya había solicitado a la Contraloría días antes.

¿A qué respondería la inquietud del hoy suspendido fiscal supremo? Los hallazgos del informe, publicados en enero por Justicia Viva, incluían una serie de irregularidades en los procesos dirigidos por Guido Aguila y compañía en el tiempo en que movían los hilos del CNM.

Entre ellas, la modalidad mediante la cual Chávarry fue ratificado.

Como él mismo ha reconocido, el hoy investigado fiscal supremo fue ratificado por los exconsejeros del CNM de manera “automática” en el marco de la convocatoria 002-2018-RATIFICACIÓN/CNM, en la que fue convocado junto a otros 86 magistrados, entre jueces y fiscales. En aquel proceso la misma modalidad de ratificación fue aplicada, además de Chávarry, a otros 47 magistrados (55% del total de evaluados), incluido el juez supremo Josué Pariona Pastrana.

Como se sabe, la ratificación automática, o de oficio, eximía a los magistrados evaluados de rendir la entrevista personal, siempre y cuando hubieran aprobado los rubros de conducta e idoneidad (66.6 era el mínimo aprobatorio). Es decir, eximía del mayor espacio de publicidad inmediata del proceso de ratificación, en el cual los cuestionamientos a los convocados (e incluso a sus procesos) podían ventilarse ante la ciudadanía y en tiempo real. En total 139 magistrados fueron aprobados mediante esta modalidad, en las últimas cuatro convocatorias realizadas antes de la extinción del CNM.

Este procedimiento fue puesto en la mira por la Contraloría en el Informe de Auditoría N° 3330-2019-CG/JUSPE-AC, sobre lo llevado a cabo por el CNM. Según la Comisión Auditora a cargo de la revisión, el procedimiento seguido por los exconsejeros transgredió la Ley N° 26397, Ley Orgánica de la Magistratura; el Reglamento del Procedimiento de Evaluación Integral y Ratificación del CNM, vigente hasta la disolución del organismo; así como la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General.

La Ley Orgánica del CNM -en su artículo 30°- establecía que, durante el proceso de ratificación, se evaluaba la conducta e idoneidad de un magistrado, y debía además concederse una entrevista personal en cada caso. El Reglamento de Evaluación y Ratificación, por su parte, señalaba que la entrevista personal tenía por finalidad evaluar las competencias del magistrado, así como su conducta e idoneidad en el desempeño en el cargo.

Según señala la Contraloría en su informe, la entrevista personal, tal como se concibe en el Reglamento de Evaluación y Ratificación, era importante para formar un juicio de valor con respecto al postulante, e identificar competencias como empatía, solución de problemas, la posición personal frente a valores constitucionales y el sistema democrático, así como la independencia ante presiones externas.  Ello, apunta el informe, fue desperdiciado y desaparecido “por decisión de los funcionarios ya referidos”.

En otros puntos, además, el órgano fiscalizador indicó que los consejeros incumplieron sus funciones establecidas en el Reglamento de Organización de Funciones del CNM (“Ratificar, cada siete años, a los jueces y fiscales de todos los niveles de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la Ley Orgánica del Consejo […]”), así como el artículo 12° del Reglamento del Pleno del CNM (“Respetar la Constitución y las Leyes en el marco de todas sus decisiones”).

Se señala, asimismo, que la ratificación automática conllevó el riesgo de afectar el correcto funcionamiento de la administración pública.

El 10 de enero de este año, en una reunión con los miembros de la JNJ, el contralor Nelson Shack presentó los hallazgos de las auditorías realizadas. “Queremos mostrarles una radiografía de lo que en la práctica administrativa y de gestión pública hemos identificado que estuvo mal, para que ustedes tengan los elementos de juicio en la toma de las próximas decisiones”, señaló.

La ratificación automática es, por tanto, uno de los procedimientos llevados a cabo entre el 2015 y 2018 que la JNJ deberá revisar con especial atención. ¿Pero cómo fue que se gestó este procedimiento hoy cuestionado? La historia oficial, reconstruida por Justicia Viva a partir de las actas de las sesiones del CNM en las que se discutieron distintos aspectos del tema, aporta elementos dignos de interés.

Afinando la propuesta

La mañana del 4 de enero del 2017, a poco menos de dos meses de culminar su mandato como presidente, Guido Aguila tomó la palabra en la sesión plenaria del CNM. Ante los otros seis consejeros, propuso “establecer criterios que permitan proceder a la ratificación automática de jueces y fiscales”. Aguila planteó algunas consideraciones: que dicha modalidad fuera aplicada a partir de la segunda ratificación, siempre que la primera hubiera sido por unanimidad; y que, de los siete años evaluados, por lo menos en cinco debían haberse desempeñado en la labor jurisdiccional o fiscal.

Luego de escuchar a Aguila, la consejera Elsa Aragón sugirió evaluar si la mencionada ratificación automática podía ser aplicada para el caso de magistrados de primer nivel, pues la mayoría tenía “una trayectoria impecable, como ha sucedido en el último procedimiento de ratificación”.

Terminado el debate, se encargó a la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación (CPER) elaborar una propuesta sobre los criterios que se aplicarían para la ratificación automática.

Por aquella época del año, una serie de movidas políticas mantenían agitada la interna del CNM, pues estaba próxima la elección del nuevo presidente. De acuerdo a lo publicado por IDL-Reporteros, el 1 de febrero Aguila fungió de anfitrión de un encuentro entre el consejero Baltazar Morales y el congresista de Fuerza Popular Héctor Becerril. En la reunión, el entonces parlamentario de la bancada más poderosa del Congreso solicitó a Morales su voto para que Julio Gutiérrez sea el nuevo presidente. Al día siguiente, gracias a la declinación de Gutiérrez a su favor, Aguila fue reelegido como presidente –Gutiérrez ocupó la vicepresidencia-.

A fines de marzo, además, se anunció un cambio trascendental para las funciones del CNM: el Pleno del Consejo asumiría las funciones de las comisiones de Evaluación y Ratificación, cada una de las cuales estaba conformada por tres consejeros. Según publicó Andina al respecto, los informes e investigaciones de los procesos serían evaluados por los siete consejeros en conjunto y desde un inicio. El acuerdo se materializó el 15 de junio de ese año, a través de una resolución. Julio Gutiérrez sería, mientras, consejero coordinador de Evaluación y Ratificación.

El informe 028-2017-CPER-CNM, que proponía los criterios para la ratificación automática, fue presentado el 26 de mayo de ese año por parte de los miembros de la CPER, Julio Gutiérrez Pebe (presidente de la Comisión), Orlando Velásquez Benites y Hebert Marcelo Cubas. De acuerdo a la propuesta de la Comisión, la omisión de la entrevista personal podría darse en caso el magistrado no registrara aspectos negativos en el rubro conducta, y obtuviera un puntaje de por lo menos dos tercios sobre la nota máxima en el rubro idoneidad -que evaluaba seis aspectos: calidad de las decisiones, calidad en la gestión de procesos, la celeridad y rendimiento, organización y trabajo, publicaciones y desarrollo profesional-. Asimismo, la decisión debía darse por unanimidad.

Los criterios propuestos por la CPER fueron discutidos y aprobados en la sesión plenaria del CNM del 15 de junio de ese año -misma fecha de la resolución que concentró las funciones de las comisiones en el Pleno-. El acuerdo fue oficializado a través de la Resolución N° 328-2017-CNM.

Cuatro meses después, el 4 de octubre, Aguila anunciaba en el diario oficial El Peruano una nueva etapa, “con rostro humano”, en los procesos de Evaluación y Ratificación de magistrados.

Antes de que termine aquel año, se aprobarían las cuatro convocatorias en las que se aplicó la cuestionada figura de la ratificación automática. El 12 de octubre, en sesión del Pleno, se aprobó la Convocatoria N° 003-2017-RATIFICACIÓN/CNM; el 02 de noviembre, la Convocatoria N° 004-2017; el 12 de diciembre, la Convocatoria N° 001-2018; y el 28 de diciembre, la Convocatoria N° 002-2018. Esta última convocatoria, publicada en el Boletín Oficial de la Magistratura el 22 de abril del 2018, es especialmente relevante pues fue la única de la que tomaron parte magistrados supremos titulares: Chávarry y Pariona (el 05 de junio de ese año, la jueza Ana María Aranda fue excluida debido a un procedimiento disciplinario en curso).

Más cambios

El 6 de febrero de 2018, a menos de un mes de culminar su segundo y último período como presidente, Aguila convocó a un Pleno extraordinario para tratar la aplicación de la ratificación automática a los participantes de la convocatoria 004-2017. Para entonces, ya se había ratificado bajo aquella modalidad a magistrados de la convocatoria 003-2017.

De acuerdo al acta de la sesión, Aguila propuso “establecer algunos criterios o precisiones para realizar la ratificación automática de manera uniforme”. Sostuvo que, en cuanto al rubro “idoneidad”, la evaluación de los magistrados debía concentrarse en los criterios “calidad de decisiones” y “celeridad y rendimiento” pues, según dijo, estos evidenciaban la esencia de la labor del evaluado. Con esto, la atención central se redujo de 6 a 2 criterios.

La propuesta de Aguila derivó en el Acuerdo N° 141-2018, según el cual, cuando un magistrado no alcance el puntaje mínimo necesario en los otros cuatro indicadores (gestión de procesos, organización del trabajo, publicaciones y desarrollo profesional), estos deberían ser valorados conjuntamente con otros estándares de conducta e idoneidad, “lo que el Pleno decidirá en cada caso a propuesta del consejero ponente”. Se aumentaba así la discrecionalidad del consejero ponente y del Pleno para decidir sobre quién se aplicaba la ratificación automática.

El 03 de mayo del mismo año, los consejeros -con ausencia de Guido Aguila- vieron conveniente cambiar el término ratificación “automática” por “de oficio”. Según los consejeros Elsa Aragón y Baltazar Morales, el término “automático” no era adecuado, pues si bien se prescindía de la entrevista personal, sí se revisaba los expedientes de los evaluados. Las intervenciones quedaron registradas en el acta de aquella sesión.

De acuerdo al cronograma de la Convocatoria que incluía a los supremos, el 22 de mayo iniciarían los procesos individuales, el 21 de junio terminaría la evaluación de la documentación por parte de la CPER y el 26 de ese mes debían elevarse los informes individuales al Pleno. Las entrevistas personales tendrían lugar entre el 16 y el 19 de julio.

La ratificación

El proceso de ratificación de Chávarry se dio en un contexto particular para el hoy investigado magistrado: por aquellos días se definía también su elección como Fiscal de la Nación. El 7 de junio, plazo dentro del cual su expediente era evaluado por el CNM, se hizo público que la Junta de Fiscales Supremos lo designó en el cargo de representación más alto del Ministerio Público. Para asumir era imprescindible que fuera ratificado antes por lo exconsejeros.

El proceso, sin embargo, no solo se vio empañado por las decisiones y los problemas normativos hasta aquí narrados.

En este período surgió también la polémica por el cambio de notas de Chávarry y Pariona, según publicó IDL-Reporteros. El 28 de junio, un día después de que hubieran sido ingresados al sistema informático los puntajes correspondientes al rubro de calidad de decisiones, fue advertido un irregular cambio en las notas de los únicos magistrados supremos que estaban siendo evaluados. El hecho fue informado el mismo día por Norma Gutiérrez, directora de Evaluación y Ratificación.

Con el cambio, la calificación de Chávarry habría pasado de 69.22 –apenas aprobatorio- a 79.72 puntos. El incidente, sin embargo, no mereció una investigación interna inmediata, de acuerdo a la publicación periodística.

El 3 de julio, en sesión extraordinaria y a raíz de la propuesta de Julio Gutiérrez Pebe, ponente del informe individual de Pedro Chávarry, el Pleno del Consejo acordó ratificar de oficio al por entonces ya electo Fiscal de la Nación. Faltaba 15 días para su entrevista pública, programada para el 18 de julio a las 8.30am. La consejera Elsa Aragón estuvo ausente debido a una licencia por salud.

Lo que vino después es historia conocida. La publicación de los CNMAudios -la primera entrega fue realizada el 7 de julio- precipitó las renuncias de los consejeros implicados en la red de corrupción. En medio del escándalo de un audio que presuntamente lo vinculaba con la misma red, la juramentación de Chávarry del 20 de julio no contó con la presencia del presidente de la República. Sí asistió el presidente del Congreso, Luis Galarreta, miembro de la bancada que escasos meses después consideraría en un chat la defensa a Chávarry como “un asunto de supervivencia”.

Removido el CNM, quedaron inconclusos los procesos de los magistrados de la convocatoria 002-2018 que no fueron ratificados de oficio y debían pasar por entrevista personal.

CONVOCATORIA	RATIFICACIÓN AUTOMÁTICA (DE OFICIO)	RATIFICACIÓN ORDINARIA	TOTAL DE MAGISTRADOS RATIFICADOS
003-2017-CNM	2	8	10
004-2017-CNM	38	77	115
001-2018-CNM	51	53	104
002-2018-CNM	48	Procesos suspendidos	48
TOTAL	139	138	277

Otro aspecto no poco relevante es que ninguna de las ratificaciones “de oficio” del proceso 002-2018 fue finalmente refrendada por una resolución. El 6 de mayo del 2019, la Comisión Auditora de la Contraloría -a cargo de la revisión de los procesos llevados a cabo por los exconsejeros- solicitó a la Dirección de Evaluación y Ratificación (DER) de la JNJ los acuerdos y resoluciones de ratificación de todos los magistrados que fueron objeto de ratificación automática o de oficio. Cuatro días después, la DER comunicó que la Secretaría General del CNM solo había entregado 90 resoluciones, y que las 49 restantes -incluidas las de Chávarry y Pariona- nunca llegaron a ser entregadas.

Es de precisar que, de acuerdo al artículo 57 del Reglamento de Evaluación y Ratificación, vigente cuando se ejecutaron las ratificaciones automáticas, la decisión de ratificar o no a un magistrado debía materializarse mediante resolución motivada (y firmada).

Hablan los consejeros

Desde la disolución del CNM, la mayor parte de los exconsejeros optó por mantener un estricto hermetismo ante la opinión pública. Sin embargo, sí tuvieron que responder ante los organismos encargados de revisar sus pasadas decisiones.

El 3 y 4 de julio del año pasado, a través de diversas cédulas de comunicación, el jefe de la Comisión Auditora de la Contraloría solicitó a los siete exconsejeros sus comentarios con respecto a la revisión de las ratificaciones automáticas. A cada uno se le comunicó la normativa que habría sido transgredida por los acuerdos relativos a las ratificaciones, y las consecuencias que ello implicó para el correcto desempeño de las funciones del CNM.

Justicia Viva pudo acceder a los descargos brindados por los exconsejeros ante los cuestionamientos de la Contraloría, muchos de los cuales aportaron llamativos detalles. A continuación, un resumen cronológico de lo más relevante.

La primera respuesta llegó el 12 de julio, por parte de Iván Noguera Ramos. “Su creación persuadía a todos”, indicó para referirse a la propuesta que hizo Guido Aguila en la sesión plenaria del 4 de enero de 2017. De acuerdo a Noguera, el entonces presidente del CNM sostuvo que la ratificación automática no iba a transgredir la Ley Orgánica ni otras normas concordantes, ya que el magistrado sería efectivamente evaluado en lo referido a conducta e idoneidad.

Según Noguera, Aguila les dijo que la regla sería la entrevista, y la excepción la ratificación automática; sin embargo, finalmente, “la excepción se convirtió en la regla, desnaturalizándose la ratificación de magistrados […]”. En sus descargos, el “Doctor Rock” no duda en referirse a Aguila como el “inventor” de la ratificación automática.

Las respuestas de Orlando Velásquez y Heber Marcelo, enviadas el 16 de julio del año pasado, fueron similares en los argumentos que expusieron para defender la ratificación automática. En primer lugar, ambos sostuvieron que los acuerdos del Pleno estuvieron enmarcados en el sistema normativo legal vigente entonces. En ese sentido, desarrollaron explicaciones legales para negar que se hubiera transgredido la Ley Orgánica del CNM, el Reglamento de Evaluación y Ratificación vigente o la Ley de Procedimiento Administrativo General. Asimismo, ambos coincidieron en cuestionar la facultad de la Contraloría para fiscalizar las decisiones de un organismo constitucionalmente autónomo como el CNM, y por la vía de la auditoría de cumplimiento.

Elsa Aragón y Baltazar Morales, quienes respondieron a los cuestionamientos el 17 y 23 de julio, respectivamente, remarcaron también la supuesta incompetencia de la Contraloría para revisar las decisiones del CNM. En el caso de Aragón, indicó que con la ratificación automática el CNM solo hizo uso de su facultad de discrecionalidad. Asimismo sostuvo que, en sus decisiones, los exconsejeros contaron con la opinión de instancias como la Comisión de Evaluación y Ratificación, la Dirección del mismo nombre, la Oficina de Asesoría Jurídica y la Secretaría General (a cargo de Mario Álvarez Quispe). Además, aseguró que se trataba de un proceso legal y reglamentario, que solo prescindía de la entrevista, pues ya se había revisado que la trayectoria del magistrado no tuviera cuestionamientos.

En cuanto a Morales, el exconsejero también hizo hincapié en que votó a favor del acuerdo del 4 de enero del 2017 haciendo uso de su discrecionalidad como alto funcionario. Además, remarcó que la ratificación automática debía cumplir ciertos requisitos: que debía existir una evaluación previa por parte del consejero ponente (junto con su equipo técnico), luego de lo cual se tomaba una decisión; que el acuerdo debía ser por unanimidad, “no por seis o menos”; y que la decisión debía estar motivada y debía publicarse en una resolución.

“Mientras no se publique la resolución correspondiente, todo acuerdo es nulo de puro derecho”, señala Morales en su misiva.

Julio Gutiérrez Pebe envió su respuesta desde el Penal Castro Castro el 17 del mismo mes. El exconsejero explicó en forma detallada los aspectos que evaluaba para decidir si la ratificación automática procedía en un caso determinado. Asimismo, indicó que la entrevista personal era obviada solo en casos excepcionales, y señaló la manera en que se asignaba ponentes para los expedientes de los magistrados evaluados -al consejero más antiguo le correspondía el expediente número uno, y así sucesivamente-.

Guido Aguila, acaso el principal aludido en el tema de las ratificaciones automáticas, mandó su respuesta el mismo día que Aragón y Gutiérrez. Al igual que la mayoría de los exconsejeros, esgrimió argumentos jurídicos para negar que su propuesta hubiera transgredido la normativa vigente. Además, aseguró que la suscripción de los acuerdos “se realizó sobre la confianza de la evaluación constitucional y legal que realizó la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación […]”.

En su evaluación de los comentarios enviados por los exconsejeros, la Contraloría señaló que estos no desvirtuaban los hechos señalados en el informe, y rebatió legalmente lo sostenido por los exconsejeros en sus misivas. Entre lo más relevante, citó una sentencia del Tribunal Constitucional, que sirve como precedente vinculante. En ella se establece que la entrevista, parte del proceso de ratificación, es una de las cuatro fuentes que sirven a los consejeros para adoptar una decisión; es decir, es constitucionalmente relevante e ineludible.

 

Para mayor detalle, Justicia Viva pone a disposición los comentarios hechos por los exconsejeros, así como la evaluación de los mismos hecha por la Comisión Auditora.