Renuncia de Luis Rubio para favorecer a Rafael López Aliaga incurre en un supuesto de fraude a la ley prohibido por el ordenamiento jurídico

Juan Carlos Ruiz Molleda^[1]

Luis Rubio, López Aliaga y Renovación Popular incurren en un supuesto de “fraude a la ley” proscrito en un Estado de Derecho y por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), cuando Rubio utiliza la facultad de renuncia a su candidatura a la Alcaldía Metropolitana de Lima para promover la reelección de Rafael López Aliaga, expresamente prohibida por la Constitución.

En teoría general del derecho se le denomina “fraude a la ley” a “una conducta que aparentemente es conforme a una norma (a la llamada norma cobertura), pero que produce un resultado contrario a otra u otras normas o al ordenamiento jurídico en su conjunto (norma defraudada)”^[2]. En concreto, siguiendo al TC en jurisprudencia vinculante^[3], la figura de fraude a la ley se produce “mediante la utilización de una norma jurídica válidamente posible, pero a la vez aparente, para lograr con ella fines contrarios a los previstos por el ordenamiento jurídico”^[4].

El fraude a la ley, junto con el abuso del derecho y la desviación de poder, entendidos como ilícitos atípicos en la filosofía del derecho, tienen los siguientes cuatro elementos en común: a) la existencia, prima facie, de una acción permitida por una regla; b) la producción de un daño como consecuencia, intencional o no, de esa acción; c) el carácter injustificado de ese daño a la luz del balance entre los principios relevantes del sistema; y d) la generación, a partir de ese balance, de una nueva regla que limita el alcance de la primera, al calificar como prohibidos comportamientos que, de acuerdo con aquella, aparecerían como permitidos^[5].

El principio de fraude a la ley fue reconocido por el TC en el fundamento 12 de la STC Exp. N.º 00018-2009-AI.

“Que de otro lado este Tribunal también advierte que la demanda en la forma en que ha sido postulada entraña una pretensión que en la teoría general del derecho se le denomina fraude a la ley. Se entiende por fraude a la ley a “una conducta que aparentemente es conforme a una norma (a la llamada norma cobertura), pero que produce un resultado contrario a otra u otras normas o al ordenamiento jurídico en su conjunto (norma defraudada)” (Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan. Ilícitos atípicos. Editorial Trotta, Madrid, segunda edición 2006, p. 74). En concreto, la figura de fraude a la ley se produce mediante la utilización de una norma jurídica válidamente posible, pero a la vez aparente, para lograr con ella fines contrarios a los previstos por el ordenamiento jurídico” (resaltado nuestro).

En primer lugar, tenemos una norma cobertura del fraude a la ley. En este caso, la norma que reconoce la facultad de renuncia es el artículo 19-A, incorporado en la Ley de Elecciones Municipales (Ley 26864) por el artículo 7 de la Ley 30673, publicada el 20 de octubre de 2017. Esta sería la norma de cobertura de la renuncia de Luis Rubio.

Luego, tenemos que esta norma produce un resultado contrario a otra u otras normas o al ordenamiento jurídico en su conjunto. En este caso la “norma defraudada” sería el artículo 194 de la Constitución, modificado por el artículo único de la Ley 30305, publicada el 10 de marzo de 2015.

Artículo 194.
[…]
Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. No hay reelección inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro período, como mínimo, pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Su mandato es revocable, conforme a ley. El mandato de alcaldes y regidores es irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución (resaltado nuestro).

La prohibición de la reelección de los alcaldes es expresa en la Constitución. Esta conducta resulta absolutamente proscrita por el principio de proscripción del fraude a la ley.

En tercer lugar, se trata de una conducta injustificada. Como es sabido, en un Estado constitucional, todos los poderes deben respetar la Constitución. No hay zonas exentas de la fuerza normativa de la Constitución, “todo acto de los poderes públicos debe ofrecer las razones que sustentan su emisión. Así pues, como ya se puntualizó, ninguna actuación de un sujeto u órgano constitucional, expedida en nombre del ejercicio de sus competencias constitucionales y/o legales, incluso si se trata de un denominado acto de administración interna, se encuentra exenta de dicha exigencia constitucional” (STC Exp. N.º 00004-2023-CC, f. j. 87).

Finalmente, a través de esta conducta se está generando una nueva regla, que defrauda a la Constitución, que es la reelección de los alcaldes. En realidad, no solo estamos ante una figura de fraude a la ley, sino también de fraude a la Constitución. Conductas como la de López Aliaga lo que expresa es la

“renuencia de las autoridades y funcionarios a sujetarse a los mandatos de la Constitución puede originar verdaderas figuras de «fraude a la Constitución» o «Constituciones nominales», que a lo único que conducen es al descrédito del modelo del Estado Constitucional de Derecho, las instituciones democráticas y el gobierno de las leyes, con el riesgo que ello conlleva de proliferación de la violencia social o de propuestas políticas que descreen de la democracia y que sólo pueden terminar en la anulación de todo el sistema de libertades de las personas” (STC Exp. N.º 05427-2009-PC, f.j. 16) (resaltado nuestro).

Prueba de que estamos ante una nueva regla, contraria a la voluntad de la Constitución, es que, como informa el diario La República el día 5 de agosto del año 2026^[6], otros candidatos la están siguiendo. Nos referimos a los candidatos de San Miguel, Independencia y Lurin.

De todo lo expuesto se deriva que cuando Luis Rubio renuncia está usando una facultad legitima y legal, para que en su lugar lo ocupe Rafael López Aliaga con la finalidad de eludir el cumplimiento del artículo 194 de la Constitución, que expresamente prohíbe la reelección de alcaldes.

Referencias:

[1] Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado y Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente, coordina el área de Justicia Constitucional y Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL), en la que lidera estrategias jurídicas en defensa de derechos fundamentales y colectivos. Ha trabajado extensamente en la promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas, con énfasis en procesos constitucionales de temas de interés público, como grupos vulnerables y medio ambiente.

[2] Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan. Ilícitos atípicos. Editorial Trotta, Madrid, segunda edición 2006, pág. 74.

[3] Según el artículo 81 del Nuevo Código Procesal Constitucional (aprobado por Ley 31307), las reglas desarrolladas por el TC en procesos de inconstitucionalidad no solo vinculan a todos los poderes públicos, sino que tienen efectos generales.

[4] STC 00018-2009-AI/TC, f. j. 12.

[5] Atienza, Manuel y Ruiz Manero, Juan. Ilícitos atípicos. Sobre el abuso del derecho, el fraude de ley y la desviación de poder, Madrid: Trotta. 2000, pág. 42. Ver también Atienza, M. y Ruíz, J. (2009). La derrotabilidad y los límites del positivismo jurídico. Revista de pensamiento jurídico, 5, pp. 103-117.

[6] Ver: https://larepublica.pe/politica/2026/08/04/al-estilo-de-rafel-lopez-aliaga-candidatos-en-san-miguel-independencia-y-lurin-tambien-renuncian-y-ceden-lugar-a-actuales-alcaldes-elecciones-regionales-hnews-79592