¿Tienen derecho los pueblos indígenas a la participación política? A propósito de la propuesta legislativa para promover su representación legislativa

¿Tienen derecho los pueblos indígenas a la participación política? A propósito de la propuesta legislativa para promover su representación legislativa

El derecho a la participación política constituye uno de los derechos fundamentales en todo estado democrático, y debe de ser concebido en su dimensión de principio como un “mandato de optimización”. Dicha exigencia interpretativa es más intensa cuando se trata de promover el ejercicio de dichos derechos por parte de colectivos que han sido histórica y socialmente excluidos, ya que no solo se trata de una promoción genérica y abierta de los derechos políticos, sino de una labor que tiene por finalidad optimizar el derecho a la igualdad.

Son diversas las normas que señalan que los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política en el Perú, esto es importante, debido a que las representaciones de estas minorías en espacios de poder han estado y están relegadas por sectores mayoritarios que pretenden beneficiarse de ellos, generando desconfianza y subordinación frente al sector minoritario. Si bien la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, y la Ley Nº 27734, que modifica diversos artículos de la Ley 26864 establecen que los partidos políticos deben incluir un 15% de representantes indígenas en sus listas a Consejos Regionales y  a Consejos Municipales Provinciales; esto no incluye porcentajes de representación para el Congreso de la Republica.

Aunque estas leyes hacen referencia a un porcentaje mínimo de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en las elecciones municipales y regionales respectivamente, esto no es suficiente cuando de elecciones generales se tratan, pues estas leyes no contemplan un porcentaje cuando se tenga que elegir a representantes para el Poder Legislativo.

¿Tienen derecho los pueblos indígenas a la participación política?

La participación política en tanto derecho humano no solo comprende el derecho a votar y el derecho a ser elegidos y elegidas, sino además el poder ejercerlos en condiciones de igualdad. Sin embargo, esto no siempre ha resultado como lo establece la norma internacional. Para buscar esta paridad de condiciones, los Estados implementan como parte de sus legislaciones el uso de las cuotas electorales; sin embargo, esto no soluciona este problema, ya que en la práctica dichos pueblos han sido marginados, descartando su participación en las decisiones estatales bajo criterios de discriminación, infringiendo de esta forma el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

A nivel internacional consideramos que existe cierto avance respecto al derecho de participación política de los pueblos indígenas; sin embargo, hay todavía muchas imperfecciones y barreras que los indígenas tienen que vencer para hacer de la participación política el mejor instrumento para avanzar en sus demandas y mejorar la democracia a nivel nacional.

I. Derecho a la participación política de los pueblos indígenas en instrumentos internacionales

La participación política de los pueblos indígenas en asuntos públicos que les competen debe orientarse necesariamente en instrumentos internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas. En el presente capítulo haremos referencia a una serie de instrumentos internacionales actualmente vigentes, así como a otros que aún son objeto de debate.

El Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales del año 1989, que reemplazó al Convenio 107 del año 1957[1], es hasta hoy el único acuerdo internacional promulgado y vinculante, en el que se reconoce el derecho de la población indígena a participar en la adopción de decisiones e instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole, responsables de las políticas y programas que les conciernen. Hasta la fecha, este Convenio ha sido ratificado por la mayoría de países parte de los Estado Americanos, pero no por todos.

  1. El derecho a la participación política de los pueblos indígenas en el Convenio 169 de la OIT

Este convenio fue aprobado mediante Resolución Legislativa Nº 26253 y ratificado el 17 de enero de 1994, acto que fue depositado en la OIT el 2 de febrero de 1994. Por ello, conforme lo establecido en el artículo 38. 3 del referido convenio, éste entró en vigor doce meses después de la fecha en que nuestro país registró la ratificación. Por lo tanto, el Convenio 169 de la OIT es de cumplimiento obligatorio en nuestro ordenamiento desde el 2 de febrero de 1995. El Tribunal Constitucional lo ha reconocido también, al afirmar en el fundamento 23 de la sentencia 00025-2009-PI que “La exigibilidad del derecho a la consulta está vinculada con la entrada en vigencia en nuestro ordenamiento jurídico del Convenio 169 de la OIT (…). Esto es, desde el 2 de febrero de 1995, el Convenio 169 de la OIT es de cumplimiento obligatorio en nuestro ordenamiento”. (subrayado agregado).

En ese entender, el Convenio 169 de la OIT es de aplicación directa en nuestro ordenamiento desde el 2 de febrero de 1995 y sirve como estándar de convencionalidad de toda medida legislativa o administrativa adoptada por el Estado que pueda afectar a los pueblos indígenas. Sostener lo contrario sería contrariar no solamente a las citadas normas constitucionales que atribuyen rango constitucional a los tratados y jurisprudencia internacionales en materia de derechos humanos, sino también a las normas del derecho internacional de los tratados toda vez que el artículo 27 de la Convención de Viena (1969) indica que ningún Estado puede invocar razones de derecho interno para sustraerse del cumplimiento de sus obligaciones internacionales, regla que se aplica a todo tratado ratificado por el Estado y no sólo a los tratados de derechos humanos y que constituye uno de los pilares de la estabilidad de las relaciones internacionales.

2. El derecho a la participación política según el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT

Los pueblos indígenas han demandado participar en los asuntos públicos de los Estados en la formulación de planes y políticas de desarrollo, y en general en cualquier medida estatal susceptible de afectarles directa o indirectamente. El derecho internacional no ha sido ajeno a tales demandas, por ello, actualmente consagra una serie de instrumentos específicos sobre pueblos indígenas en los cuales se refieren a sus derechos de participación política, dentro de esos instrumentos tenemos el Convenio 169 de la OIT.

El derecho a la participación política es un derecho individual y colectivo que está establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, la misma que establece que:

“Los gobiernos deben establecer los medios a través de los cuales los pueblos indígenas puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que los conciernen

Este artículo consagra el derecho de los pueblos indígenas, como sujetos colectivos, a participar tanto en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

En ese sentido, la participación política de estos pueblos se concretiza en la participación dentro de instituciones como el Congreso de la Republica, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales etc. El Estado debe de garantizar que sea en las mismas condiciones que otros sectores de la población. En esa misma línea, el Relator Especial de los Derechos de los pueblos indígenas ha señalado que el derecho a la participación implica la participación en los procesos electorales, en los procesos parlamentarios y en otros asuntos públicos de incidencia general[2].

A nivel internacional, tanto el Convenio 169 de la OIT como la declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas han reconocido el derecho a la participación de pueblos indígenas en los asuntos que les afecten. Estas normas internacionales son estándares mínimos que los Estados siempre pueden superar. Además, los miembros de los pueblos indígenas tienen el derecho, como otros ciudadanos, de participar en los mecanismos generales de participación directa en los asuntos públicos, a través de las elecciones.

3. El derecho a la participación política de los pueblos indígenas y su institucionalización en términos del artículo 33 del Convenio 169 de la OIT

La necesidad de desarrollar una institucionalidad estatal de corte intercultural, capaz de responder adecuadamente a las necesidades de las poblaciones indígenas, ha cobrado importancia en los últimos años, como consecuencia de una serie de procesos de cambio, apertura y democratización, tanto a nivel nacional como internacional, así como del surgimiento de demandas cada vez más articuladas por parte de las poblaciones indígenas. Si bien ha habido desarrollos significativos en este sentido, sobre todo en cuanto a los marcos constitucionales que norman la actividad estatal, hay un largo camino aún por recorrer para lograr una respuesta concertada y coherente de parte del Estado. En el Perú, si bien algunos de los problemas que se ha enfrentado a este respecto pueden atribuirse a debilidades propias de todo el aparato estatal, es cierto también que esos problemas reflejan una falta de claridad conceptual con respecto a las formas y objetivos de la institucionalidad indígena. Desde cuestiones como la definición de quién es indígena hasta distintas formas de entender el rol del Estado, pasando por una serie de temas complejos que incluyen preguntas acerca de los límites de la autonomía y el autogobierno, la coexistencia o no de distintos marcos jurídicos, la tenencia de la tierra hasta la consulta previa, son algunos de los temas que subyacen a la definición y desarrollo de la institucionalidad indígena.

El Convenio 169 de la OIT se pronunció respecto a la institucionalización de los pueblos indígenas en su artículo 33.1, la misma que establece que:

“La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deberá asegurarse de que existan instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones”

Dada la gran diversidad de las situaciones nacionales y la necesidad de respetar los modelos indígenas de toma de decisiones, el derecho internacional no impone un modelo particular de participación de los pueblos indígenas en la vida pública de sus países[3] . Sin embargo, los Estados tienen que institucionalizar la participación indígena[4] y acatar unas normas y pautas al respeto[5] . Cabe mencionar que las normas internacionales sobre la participación indígena son estándares mínimos que los Estados siempre pueden superar. Además, los miembros de los pueblos indígenas tienen el derecho, como los otros ciudadanos, de participar en los mecanismos generales de participación directa en los asuntos públicos.

En este marco, los pueblos indígenas vienen demandando espacios de participación directa en la vida social, económica y política de las sociedades en la que se encuentran inmersos, así como en los procesos gubernamentales de los Estados. Estas demandas se amparan en una agenda indígena política amplia que se relaciona con el reconocimiento de sus derechos colectivos y el desarrollo sostenible. Por tanto, la participación de los pueblos en la toma de todas aquellas decisiones que les afecte es imprescindible para el ejercicio del derecho a la libre autodeterminación, la continuidad de sus instituciones propias y el mantenimiento de sus relaciones con los recursos naturales, la tierra y el territorio.

Desde la visión de los pueblos indígenas, el reconocimiento de sus formas organizativas, instituciones y gobiernos propios son elementos fundamentales para el establecimiento de una nueva relación con los Estados. Ello se sustenta en la vigencia del Convenio 169 de la OIT, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos indígenas y la jurisprudencia internacional en materia de pueblos indígenas.

4. El derecho a la participación política de los pueblos indígenas en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

La Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos indígenas es el instrumento más amplio relativo a los derechos de los pueblos indígenas existente en el ámbito del derecho y las políticas internacionales, ahí figuran normas mínimas en materia de reconocimiento, protección y promoción de estos derechos.

Aprobando la Declaración, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha afirmado, que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y, en consecuencia, a establecer libremente su condición política y perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural. El artículo 3 de la Declaración coincide con el artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Los pueblos indígenas consideran la libre determinación como un derecho central reconocido a escala internacional. A su vez, el ejercicio del derecho a la libre determinación complementa al ejercicio de otros derechos. Todos los derechos enunciados en la Declaración son indivisibles y están relacionados entre sí.

Su efecto se extiende a los demás derechos, que deben leerse a la luz de la libre determinación de los pueblos indígenas. En lo que se refiere al derecho de los pueblos indígenas a la autonomía o el autogobierno, en el artículo 4 afirma lo siguiente: “los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas”.

Los pueblos indígenas tienen derecho, de conformidad con el artículo 34 de la Declaración, a “promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuando existan, costumbres o sistemas jurídicos…”. El derecho a la libre determinación va íntimamente ligado a los derechos políticos de los pueblos indígenas, entre ellos el derecho a participar en la adopción de decisiones en asuntos que afectan a sus derechos y la obligación de los Estados de celebrar consultas y cooperar con ellos para obtener su consentimiento libre, previo e informado antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten. En ambos casos, y de conformidad con su derecho a la libre determinación, los pueblos indígenas tienen derecho a participar por medio de sus instituciones representativas.

Si bien estos derechos están reconocidos plenamente; la preocupación de los pueblos indígenas sigue siendo latente, debido a que los gobiernos siguen adoptando decisiones que les afectan sin implicarles en el proceso, frente a ello, el artículo 18 de la Declaración de las Naciones Unidas establece que:

“Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos”.

Asimismo, la distinción entre las esferas interna y externa de la adopción de decisiones se refleja en el artículo 5 de la Declaración de las Naciones Unidas, que dispone que:

“Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado”. Esta disposición es especialmente importante por cuanto los pueblos indígenas pueden adoptar también decisiones en asuntos estatales.

El artículo 5 de la Declaración reafirma el derecho a la plena participación de los pueblos indígenas como actores colectivos en la vida nacional, no sólo en los asuntos que los afectan, sino como actores en cualquier área, un derecho ya garantizado en la Constitución Política por ser ciudadanos peruanos, pero de manera muy restrictiva, siendo los instrumentos internacionales las normas que más se acercan a la protección de este derecho en favor de estas poblaciones.

El artículo 18 de la Declaración establece el derecho a la participación en las decisiones que afecten a sus derechos. La realización de este derecho es el vehículo por el cual los pueblos indígenas pueden establecer una relación de trabajo y articulación con el Estado en todos sus niveles (nacional, provincial y municipal) y asegurarse que sus derechos e intereses sean respetados. La Declaración también llama a que se incorpore la participación de los pueblos indígenas, respecto de sus asuntos, en todos los órganos y organismos especializados del sistema de Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales.

Estos artículos plenamente reconocen a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos con derecho político e institucionalización de ellos, “de conformidad con las tradiciones y costumbres” y por ende su derecho a la libre o auto determinación y autogobierno. A la vez deja en claro que esta autonomía se ejerce como parte de “la vida política, económica, social y cultural del Estado” del cual los pueblos indígenas forman parte. Además, la Declaración deja en claro que los pueblos indígenas pueden ejercer el autogobierno y promover políticas sobre sus asuntos y necesidades internas a través de sus instituciones (organizaciones) políticas propias; lo que no excluye el derecho a participar en la vida política, económica, social y cultural de su país.

5. El derecho a la participación política en la Declaración Americana sobre Derechos de Pueblos Indígenas

Si hablamos sobre el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, las Naciones Unidas han sido los primeros en el tratamiento de estos principios. Un primer antecedente lo constituye la aprobación del Convenio 107 de la OIT en 1957, y luego  la aprobación del Convenio 169 de la OIT que le da el derecho a la consulta previa.

La Organización de los Estados Americanos (OEA) también tieneun papel destacado en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas. En los años ochenta se registran las primeras decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),y posteriormente, en la década de 1990 se inicia el desarrollo jurisprudencial de laCorte Interamericana de Derechos Humanos.

Actualmente, la OEA sigue cumpliendo un papel muy importante en defensa de los derechos de los pueblos indígenas. Así, después de 18 años, en la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) aprobaron por aclamación la Declaración Americana de los  Derechos de los Pueblos Indígenas, que  consagra, entre otros, el derecho a la participación; así en su artículo XXII, establece que:

“1. Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación plena y efectiva, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propias instituciones, en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten sus derechos y que tengan relación con la elaboración y ejecución de leyes, políticas públicas, programas, planes y acciones relacionadas con los asuntos indígenas.”

Si bien, esta declaración no es vinculante para el Perú; sin embargo, sirve como instrumento interpretativo de los derechos y garantías consagradas dentro de las mismas, según las cláusulas de la apertura de la Constitución.  Este argumento está establecido en la Constitución, cuando dice que las normas relativas a los derechos y a las libertades que ella reconoce, se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas. En ese entender, cuando el estado peruano tenga que realizar una interpretación del derecho interno lo realizara también tomando en cuenta los derechos establecidos en esta declaración.

Esto es importante debido a que justamente esta declaración consagra el derecho a la participación de los pueblos indígenas, señalando que esta tiene que ser plena y efectiva, es decir, esta participación tiene que ser a través de sus representantes, elegidos por ellos mismos, y que estos representantes puedan participar en la toma de decisiones que pudieran afectar los derechos de los pueblos indígenas.

En ese entender, consideramos que esa participación debe realizarse no solo a través de órganos regionales, municipales, sino a través del Congreso de la Republica, mediante escaños y de manera justa y proporcional.

6. El derecho a la participación política de los pueblos indígenas en los pronunciamientos de la CEACR de la OIT

La Comisión de Expertos de Aplicación de los Convenios y Recomendaciones (CEACR[6]), considera que la participación de los pueblos indígenas en las políticas que les afecten es fundamental para la buena aplicación de las disposiciones del Convenio 169[7] . Si bien, desde hace muchos años se viene debatiendo en el Perú, y en el mundo, la aplicación del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas, el derecho de esos pueblos a participar en los asuntos que les conciernen es un derecho que ha atraído poca atención y que tiene un contenido jurídico poco debatido.

II. El derecho a la participación política de los pueblos indígenas como derecho colectivo

Frente a estas dimensiones, es importante resaltar que el derecho a la participación indígena en los asuntos que los conciernen constituye un derecho colectivo específico de los pueblos indígenas, que no se puede confundir con el derecho individual a participar en la vida pública del Estado.

En efecto, ese derecho sólo beneficia a los pueblos indígenas y tiene un fundamento jurídico propio[8], los Artículos 6 y 7 del Convenio 169, interpretado a la luz del Artículo 18 de la DNUDPI. Además, tiene un vínculo con el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, reconocido por la DNUDPI. Por otro lado, la participación de los pueblos indígenas en la vida pública, como cualquier ciudadano, mediante los procesos electorales, la postulación a cargos públicos y otros mecanismos de participación ciudadana, se fundamenta en los tratados generales de derechos humanos, artículo 12 y 5 de la DNUDPI[9].

Ese derecho no es específico a los pueblos indígenas. Sin embargo, los Estados tienen que adoptar medidas especiales para garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer sus derechos políticos de manera efectiva, por ejemplo, reservando sitios para representantes indígenas en el Congreso o estableciendo distritos electorales particulares para dicha población.

7. La cuota indígena en el Perú y los factores que influyen en su aplicación

La Constitución Política del Perú en su artículo 2.17 dispone que “toda persona tiene derecho. “A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme la Ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”

En esa misma línea, el artículo 191 de la mencionada norma establece en su último párrafo lo siguiente: “(…) La Ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y nativas, y pueblos indígenas en los consejos regionales. Igual tratamiento se aplica para los consejos municipales”. (Subrayado agregado).

Del mismo modo, el artículo 12 de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, señala que:

“Las agrupaciones políticas a que se refiere el artículo precedente deben presentar, conjuntamente, una fórmula de candidatos a la presidencia y vicepresidencia y una lista al Consejo Regional, acompañada de una propuesta de Plan de Gobierno Regional, que es publicada junto con la lista por el Jurado Especial en cada circunscripción. La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por el número de candidatos para cada provincia, incluyendo igual número de accesitario. La relación de candidatos titulares considera los siguientes requisitos:

1. No menos de treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres. 2. No menos de un veinte por ciento (20%) de hombres o mujeres. 2. No menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos jóvenes, menores de veintinueve (29) años de edad. 3. Un mínimo de quince por ciento (15%) de representación de comunidades nativas y pueblos originarios. (resaltado agregado)”.

En esa misma línea, la Ley Nº 27734, ley que modifica diversos artículos de la ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales en su artículo 10.3 dispone “(…) el número de correlativo que indique la posición de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos de treinta por ciento (30%) de hombres y mujeres y un mínimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia correspondiente, donde conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones”

Si bien, está leyes hacen referencia a un porcentaje mínimo de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios en las elecciones municipales y regionales, esto no es suficiente cuando de elecciones generales se tratan, pues estas normas no contemplan un porcentaje de paridad cuando se tenga que elegir a representantes para el Poder Legislativo.

Para el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana de Derechos Humanos, la participación política en tanto derecho humano no solo comprende el derecho a votar y el derecho a ser elegidos y elegidas, sino además el poder ejercerlos en condiciones de igualdad, siempre en armonía con el principio de no discriminación.  Sin embargo, esto no siempre ha resultado como lo establece la norma internacional. Para buscar esta paridad de condiciones, los estados implementan como parte de sus legislaciones el uso de las cuotas electorales.

Las cuotas electorales son mecanismos afirmativos que buscan impulsar y fortalecer la participación política de diferentes grupos poblacionales de forma igualitaria. Estas presumen que existen desigualdades sociales, económicas, políticas y culturales que impiden una participación bajo las mismas oportunidades entre grupos sociales e individuos.

El Perú cuenta con una ley de cuota para la población indígena, la misma que se estableció a partir de la Ley Nº 27734 del año 2002. Desde entonces esta ley se viene aplicando en los procesos electorales, pero con mucha dificultad, puesto que tiene ciertas restricciones que vulnera el derecho a la representación política de estos pueblos. Si bien esta norma obliga a los partidos políticos a tener un porcentaje mínimo de población indígena dentro de sus filas; no es imperativa cuando se trata de buscar una representación indígena en el Congreso. Al no existir un mandato, por lo general las agrupaciones políticas tienen dentro de sus listas para el Congreso a miembros de una comunidad nativa o campesina como “relleno”.

Haciendo una comparación, Colombia a diferencia del Perú no cuenta con una ley de cuota indígena; sin embargo, la constitución colombiana en su artículo 17°.1 reconoce el derecho a la participación en el congreso de la republica a los pueblos indígenas, mediante la circunscripción electoral.

“Articulo 17.- El senado de la Republica estará integrada por ochenta y tres (83) senadores elegidos de la siguiente manera: setenta y ocho (78) elegidos, en circunscripción nacional, dos (2) elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas, y tres (3) en circunscripción nacional especial de minorías políticas (…)”.

La Constitución peruana si bien reconoce la pluralidad étnica y cultural de la nación (artículo 2 inciso 19), en la práctica dichos pueblos han sido vistos desde miradas folcloristas descartando su participación en las decisiones estatales bajo criterios de discriminación. La ley establece porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, comunidades campesinas y nativas, y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Consejos Municipales.

Sin embargo, esta norma es restrictiva pues omite indicar un porcentaje mínimo para las elecciones generales cuando se tenga que elegir representantes para el Poder Legislativo. Lamentablemente, la cuota indígena se emplea solo para la elección de autoridades provinciales y regionales, pero no para elegir a congresistas o parlamentarios andinos. Formalmente, recién con la Constitución de 1979 se amplía el electorado otorgándosele el privilegio de votar a los mayores de edad, sin importar sus estudios previos o condiciones sociales. De este modo, los pueblos indígenas pudieron participar en los procesos electorales, ya que se les reconocía el derecho de voto alcanzada la mayoría de edad. Sin embargo, desde entonces y hasta la actualidad, existen ciertas barreras de facto para el correcto ejercicio del voto indígena en una sociedad donde varios se encuentran indocumentados, donde los centros de votación se encuentran alejados de los pueblos indígenas rurales y donde estos pueblos han sido invisibilizados del discurso oficial[10]

Frente a esto, y con el reconocimiento del movimiento internacional por los derechos de los pueblos indígenas de las últimas décadas, el Estado peruano ha buscado “indigenizar” los procesos electorales mediante la creación de cuotas electorales para las elecciones regionales y municipales. De acuerdo con los artículos 12.3 de la Ley Nº 29047 y 10.3 de la Ley Nº 28869 se establece un 15% reservado para candidatos indígenas. Estas políticas han dado algunos frutos en los espacios regionales donde los pueblos indígenas son grupos representativos de la sociedad.

No obstante, para muchos sectores las cuotas indígenas, así como las otras cuotas destinadas a las mujeres y a los jóvenes, han resultado una mera formalidad de los partidos políticos, antes que una necesidad propia de los sistemas democráticos pluralistas. Por otra parte, en el nivel de las elecciones nacionales para los miembros del Congreso de la República, no se han reservado escaños parlamentarios para los pueblos indígenas. Por ello, éstos han tenido que incorporarse en las estructuras de partidos políticos existentes o formar partidos políticos indígenas.

El problema de fondo se encuentra en que el sistema electoral peruano exige que la participación electoral de los pueblos indígenas se de exclusivamente mediante partidos políticos. Esta opción es controversial porque, de un lado, los partidos políticos no resultan una forma de organización propia de los pueblos indígenas peruanos y, de otro, la estructura partidaria se encuentra actualmente desarticulada en el Perú. En cualquier caso y tal como señaló la Corte Interamericana en el caso Yatama contra Nicaragua respecto del pueblo indígena Miskito de la Costa Atlántica del Caribe:

“No existe disposición en la Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político. No se desconoce la importancia que revisten los partidos políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia, pero se reconoce que hay otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la protección explícita del Estado. Incluso, la Carta Democrática Interamericana señala que para la democracia es prioritario el fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones políticas”[11]

8. Derecho a la participación política de los pueblos indígenas en la Corte Interamericana de Derechos Humanos

A nivel del sistema interamericano de derechos humanos, la Corte IDH se ha pronunciado sobre el Art. 23 (derecho a la participación política) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en casos referentes a pueblos indígenas o sus miembros tales como: el Caso Yatama vs. Nicaragua[12].

Este caso versa sobre el reconocimiento de formas de participación política a través de organizaciones políticas distintas a los partidos políticos, en concreto la organización política indígena Yatama. La Corte señaló que el Estado no previó un recurso que hubiese permitido amparar el derecho de dichos candidatos de participar y ser elegidos en las elecciones municipales de 5 de noviembre de 2000, como tampoco adoptó medidas legislativas o de otro carácter que fuesen necesarias para hacer efectivos tales derechos, especialmente no previó “normas en la ley electoral, en orden a facilitar la participación política de las organizaciones indígenas en los procesos electorales de la Región Autónoma de la Costa Atlántica de Nicaragua, de acuerdo al derecho consuetudinario, los valores, usos y costumbres de los pueblos indígenas que la habitan”.

La Corte IDH resolvió que la Convención Americana sobre Derechos Humanos no limita a la participación política a la figura jurídica de los partidos políticos:

“215. No existe disposición en la Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político. No se desconoce la importancia que revisten los partidos políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia, pero se reconoce que hay otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la protección explícita del Estado. (…) ”[13]

De ese modo, la Corte IDH señaló que imponer a los pueblos indígenas una forma de participación política distinta a su forma propia de organización no es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el caso de pueblos indígenas, la Corte IDH señaló que limitar la participación política solo a través de partidos políticos resulta una restricción innecesaria al derecho a ser elegido de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que, en el caso concreto, integraba el pueblo Yatama.

Conclusiones:

1.- El derecho a la participación política de los pueblos indígenas constituye un derecho colectivo que beneficia a este sector. Para ello, de ser necesario, los Estados tienen que adoptar medidas especiales para garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer sus derechos políticos de manera efectiva, por ejemplo, reservando sitios para representantes indígenas en el Congreso.

2.- Surge la necesidad de sistematizar y recoger información acerca de la participación política de los pueblos indígenas en el país, para conocer a profundidad más de cerca de esta realidad.

3.- La cuota indígena no implica que alguna de las autoridades elegidas sea indígena. Debido a que la cuota se aplica solo a las listas de candidatos, muchas veces los partidos políticos ubican a los indígenas en los últimos puestos de las listas, causando que participen sin ninguna posibilidad real de ser elegidos.

 4.- La participación política no solo comprende el derecho a votar y ser elegido (a), sino también el poder ejercer sus cargos en condiciones de igualdad y en armonía con el principio de no discriminación.

5.- La implementación de mecanismos para asegurar la presencia de pueblos indígenas en el Congreso de la Republica tiene que realizarse de conformidad con los procedimientos propios de los pueblos interesados, tomando en cuenta sus usos y costumbres.


[1] Todos los países del ámbito de estudio han ratificado el Convenio 169 de la OIT. En el Perú, por ejemplo, el Convenio 107 de la OIT pudo servir de base para la promulgación de la primera ley de comunidades indígenas en la región amazónica de 1974, denominada Ley de Comunidades Nativas.

[2] Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas. Comentarios del Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas en relación con el documento titulado: Propuesta de gobierno para nueva normativa de consulta y participación indígena de conformidad a los artículos 6° y 7° del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo, Chile. Noviembre de 2012, párr. 29. Disponible en: http://unsr.jamesanaya.org/docs/special/2012-11-29-unsr-comentarios-a-propuesta-reglamento-consulta-chile.pdf

[3] Informe CEACR (2011), C169, Observación general. Informe CEACR (2009), C169, Observación general. Véase también, Anaya J. (2004), International Human Rights and Indigenous Peoples: The Move Toward the Multicultural State, Arizona Journal of International & Comparative Law Vol. 21, No. I, pág. 60.

[4] Informe CEACR (2012), Paraguay. Informe CEACR (2009), C169, Observación general, pág. 731. Informe CEACR (2008),

[5] Véanse GAMBOA BALBÍN, A. (2013), Análisis, recomendaciones y propuestas técnicas para el fortalecimiento de la institucionalidad indígena en el Perú, DAR, Lima. Disponible en www.dar.org.pe.

[6] Comisión de expertos de aplicación de convenios y recomendaciones es un organismo técnico de la OIT, que interpreta los convenios de esta.

[7]  Informe CEACR (2006), Perú.

[8] Véanse Mecanismo de Expertos (2010), párr. 5; Clavero, B. (2005), The Indigenous Rights of Participation and International Development Policies, Arizona Journal of International & Comparative Law, Vol. 22, No. 1. 

[9] Véanse Informe Relator Especial (2010), párrs. 43-44 y Mecanismo de Expertos (2010), párr. 3. Véanse también Relator Especial (2012), op. cit., párr. 29. 

[10]  Chuecas, Participación política indígena, 145.

[11] Corte Interamericana de Derechos Humanos: Caso YATAMA contra Nicaragua, Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 23 de junio de 2005, 215.

[12] http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.pdf

[13] Corte IDH. Caso YATAMA vs. Nicaragua. Op. cit., párr. 215.

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